Late appeal against zoning plan not excused by reliance on local publicationKI-generiert

{T 0/2}
1C_394/2011

Urteil vom 2. Februar 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Chaix,
Gerichtsschreiberin Scherrer Reber.

Verfahrensbeteiligte
X.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Martin Schwaller, Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinderat Y.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Ries,

Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5001 Aarau,
vertreten durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Rechtsabteilung, Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau.

Gegenstand
Sondernutzungs- und Erschliessungsplanung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 4. Kammer, vom 6. Juli 2011.

Sachverhalt:

A.
Am 27. Oktober 2009 beschloss der Gemeinderat Y.________ Erschliessungspläne für das gesamte Gemeindegebiet und publizierte diesen Beschluss am 9. November 2009 im Amtsblatt des Kantons Aargau.

B.
Mit Eingabe vom 14. Dezember 2009 liessen die Mitglieder einer Erbengemeinschaft, nämlich X.________, A.________ und B.________, durch ihren Anwalt Beschwerde beim Regierungsrat erheben. Sie beantragten die teilweise Aufhebung der Erschliessungspläne 4 und 5, die "C.________" betreffend, sowie die Reduzierung der auf 4.50 m festgelegten Strassenlinie zumindest im hinteren, nördlichen Teil der "C.________" auf 3 bis 4 m.

C.
Der Regierungsrat trat am 26. Januar 2011 nicht auf die Beschwerde ein. Gleichentags genehmigte er die Erschliessungspläne Nrn. 1 bis 7 und die Liste der aufzuhebenden Pläne. Diese Genehmigung wurde am 14. Februar 2011 im kantonalen Amtsblatt öffentlich bekannt gemacht.

D.
Am 3. März 2011 gelangten X.________, A.________ und B.________ ans Verwaltungsgericht des Kantons Aargau und erhoben Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid des Regierungsrat. Sie verlangten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und die Rückweisung der Angelegenheit an den Regierungsrat. Eventualiter solle das Verwaltungsgericht ihre Beschwerde vom 14. Dezember 2009 gutheissen.

Zudem fochten die Beschwerdeführer am 16. März 2011 den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats an und forderten auch in diesem Fall in der Hauptsache die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses und die Rückweisung der Angelegenheit an den Regierungsrat; eventualiter stellten sie Antrag auf Gutheissung ihrer am 14. Dezember 2009 eingereichten Beschwerde.

E.
Das kantonale Verwaltungsgericht hielt in seinem Urteil vom 6. Juli 2011 zunächst fest, dass zufolge inzwischen vorgenommener Erbteilung nur noch X.________ als Grundeigentümerin und damit Beschwerdeführerin verblieben sei. In der Sache wies es die Beschwerde gegen den regierungsrätlichen Nichteintretensentscheid ab und trat auf diejenige gegen den Genehmigungsbeschluss nicht ein.

F.
Mit ihrer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt X.________ dem Bundesgericht am 14. September 2011, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, auf die Beschwerde vom 14. September 2009 einzutreten. Eventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung ans Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Zudem beantragt die Beschwerdeführerin die Rückweisung der Sache zur neuen Entscheidung im Kostenpunkt ans Verwaltungsgericht. Eventualiter seien die verwaltungsgerichtlichen Verfahrens- und Parteikosten zu Lasten des Staates Aargau zu verlegen.

Der Gemeinderat Y.________ schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Desgleichen beantragen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Aargau die Abweisung der Beschwerde.

In einer weiteren Eingabe hält die Beschwerdeführerin sinngemäss an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
1.1 Dem angefochtenen Entscheid liegt ursprünglich eine Streitigkeit über eine Nutzungsplanung zugrunde. Nach Art. 34 Abs. 1 RPG (SR 700) gelten für die Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG steht auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält keinen Ausschlussgrund (Art. 83 BGG). Angefochten ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz, der das Verfahren abschliesst (Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen, ist als Grundeigentümerin von der von ihr bemängelten Erschliessungsplanung betroffen und hat ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils. In jedem Fall aber kann die Beschwerdeführerin - wie bei der subsidiären Verfassungsbeschwerde (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.3.2 S. 253; 133 I 185 E. 6.2 S. 198 ff.) - die Verletzung von Parteirechten rügen, deren Missachtung auf eine formelle Rechtsverweigerung hinausläuft. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt rechtsgenüglich vorgebrachter Rügen (dazu E. 1.2 hiernach) grundsätzlich einzutreten.

1.2 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus, dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Genügt die Beschwerdeschrift diesen Begründungsanforderungen nicht, so ist darauf nicht einzutreten. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG); dies setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die minimalen Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt.

Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht prüft eine solche Rüge nur insofern, als sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Für derartige Rügen gelten die gleichen Begründungsanforderungen, wie sie gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit. b OG für die staatsrechtliche Beschwerde gegolten haben (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein. Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen).

2.
Vorliegend ist umstritten, ob der Regierungsrat auf die mit Schreiben vom 14. Dezember 2009 bei ihm anhängig gemachte Beschwerde gegen die Erschliessungspläne trotz Fristablaufs hätte eintreten müssen. Dazu ist vorab festzuhalten, dass seit dem umstrittenen Regierungsratsbeschluss diverse Gesetze und Verordnungen revidiert wurden. Massgeblich ist die Rechtslage im Entscheidzeitpunkt, also 26. Januar 2011.

2.1
2.1.1 Einschlägig ist zunächst § 26 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (BauG/AG; SAR 713.100) in Verbindung mit § 5 der im Beschlusszeitpunkt noch geltenden Allgemeinen Bauverordnung vom 23. Februar 1994 (aABauV/ AG; SAR 713.111). Nach diesen Bestimmungen kann gegen die Beschlüsse der zuständigen Gemeindeorgane über Nutzungspläne und Nutzungsvorschriften innert 30 Tagen nach der amtlichen Publikation Beschwerde beim Regierungsrat geführt werden. § 8 Abs. 1 der dannzumal geltenden Verordnung über die Gesetzessammlungen und das Amtsblatt vom 18. Oktober 1995 (aPuV/AG; SAR 150.511) nannte das Amtsblatt als allgemeines Publikationsorgan für amtliche Bekanntmachungen (heute legt § 2 des Gesetzes über die amtlichen Publikationsorgane vom 3. Mai 2011 [PuG/AG; SAR 150.600] im gleichen Sinne fest, dass die rechtlich vorgeschriebenen behördlichen Bekanntmachungen für das ganze Kantonsgebiet im Amtsblatt zu publizieren sind, soweit sie nicht in der Allgemeinen Gesetzessammlung erscheinen). Die Beschwerdefrist beginnt am Tag nach der Publikation im kantonalen Amtsblatt zu laufen (§ 5 Abs. 2 erster Satz aABauV/AG; heute gleichlautend § 13 Abs. 2 der Bauverordnung vom 25. Mai 2011 [BauV/AG; SAR 713.121]).
2.1.2 Unbestritten ist, dass die Revision der Erschliessungspläne der Gemeinde am 9. November 2009 im Amtsblatt publiziert wurde. Die 30-tägige Beschwerdefrist begann somit am 10. November 2009 und endete am 9. Dezember 2009. Das Rechtsmittel an den Regierungsrat wurde aber erst am 14. Dezember 2009 erhoben.

2.2 Die Beschwerdeführerin stellt die Berechnung des Fristenlaufs an sich nicht in Frage, beruft sich aber darauf, sie habe sich auf die Rechtsmittelbelehrung im "Niederämter Anzeiger" verlassen dürfen. In diesem lokalen Publikationsorgan der Gemeinde wurde der Beschluss über die Erschliessungsplanung erst am 12. November 2009 veröffentlicht.
2.2.1 Dieser Argumentation hält das Verwaltungsgericht sinngemäss im Wesentlichen entgegen, die Beschwerdeführerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen, da sie in der Streitsache um die Erschliessungsplanung schon seit dem 3. April 2007 einen Anwalt mit der Wahrung ihrer Interessen betraut habe; die Kenntnis der gesetzlichen Bestimmungen zur Publikation dürfe bei einer anwaltlich vertretenen Partei vorausgesetzt werden.
2.2.2 Im Zusammenhang mit unrichtigen Rechtsmittelbelehrungen hat das Bundesgericht festgehalten, dass nur Vertrauensschutz geniesst, wer die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung nicht kennt und sie auch bei gebührender Aufmerksamkeit nicht hätte erkennen können. Rechtsuchende können sich indes nicht auf Vertrauensschutz berufen, wenn der Mangel für sie bzw. ihren Rechtsvertreter allein schon durch Konsultierung der massgeblichen Verfahrensbestimmung ersichtlich ist. Dagegen wird nicht verlangt, dass neben den Gesetzestexten auch noch die einschlägige Rechtsprechung oder Literatur nachgeschlagen wird (BGE 135 III 489 E. 4.4. S. 494; 134 I 199 E. 1.3.1 S. 202 f., je mit Hinweisen). Gleiches muss für den vorliegenden Fall gelten: Zwar war die Rechtsmittelbelehrung im "Niederämter Anzeiger" nicht falsch; der Beginn des Fristenlaufs mit Publikation im Amtsblatt ging daraus aber nicht hervor. Dennoch kann sich eine anwaltlich vertretene Partei nicht auf diesen Mangel berufen, zumal die Beschwerdeführerin und ihr Anwalt aufgrund des gesamten Verfahrens über den Stand der Sondernutzungsplanung und der Planrevision orientiert waren und mit einer entsprechenden Beschlussfassung rechnen mussten. Dazu kann auf die zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Entscheid (E. 3.3) verwiesen werden (Art. 109 Abs. 3 BGG), zumal keine offensichtlich falsche Sachverhaltsdarstellung geltend gemacht wird. In diesem Verfahrensstadium ist eine regelmässige Lektüre des Amtsblatts zumindest für den Anwalt Pflicht.
2.2.3 Unbegründet ist in diesem Zusammenhang die Rüge der Gehörsverletzung. Die Beschwerdeführerin hatte sich vor Verwaltungsgericht auf das Gesetz über die Einwohnergemeinden vom 19. Dezember 1978 (GG/AG; SAR 171.100) berufen, welches auch Publikationsbestimmungen enthalte. Gemäss dessen § 18 Abs. 1 lit. c seien die Gemeindeorgane verpflichtet, in der Gemeindeordnung die Art der vorgeschriebenen Veröffentlichungen festzulegen. Der Gemeinderat habe in Anwendung dieser Vorschrift den "Niederämter Anzeiger" als Publikationsorgan bestimmt. Dass sich das Verwaltungsgericht zu diesen Ausführungen nicht weiter geäussert hat, ist ihm nicht vorzuwerfen. Es ist - insbesondere für einen Rechtsvertreter - offenkundig, dass in einer Planungsstreitigkeit zunächst die Vorschriften der Bau- und Planungsgesetzgebung zu konsultieren sind. Die Vorinstanz hat, wie gesehen, die einschlägigen Normen zitiert und war nicht gehalten, sich weiter mit diesen Darlegungen auseinanderzusetzen. Das rechtliche Gehör verlangt zwar, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 124 I 49 E. 3a S. 51 und 241 E. 2 S. 242, je mit Hinweisen). Die Begründungspflicht und der Anspruch auf Begründung sind jedoch nicht bereits dadurch verletzt, dass sich die urteilende Behörde nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl. statt vieler BGE 126 I 97 E. 2b S. 102; 124 II 146 E. 2a S. 149, je mit Hinweisen).
2.3
2.3.1 Nicht zu hören ist die Beschwerdeführerin mit ihrem erstmals vor Bundesgericht vorgebrachten Argument, es habe zwischen ihr und ihrem Anwalt die Vereinbarung bestanden, dass allfällige weitere Verfahren, welche einen Zusammenhang mit bereits rechtshängigen Verfahren hätten oder haben könnten, durch die Beschwerdeführerin persönlich verfolgt und gegebenenfalls dem unterzeichneten Rechtsanwalt angezeigt würden. Zunächst handelt es sich dabei um ein unzulässiges Novum (Art. 99 BGG), hätte doch die Beschwerdeführerin schon nach dem Nichteintreten des Regierungsrats dem Verwaltungsgericht eine solche Sonderregelung ihres Mandatsverhältnisses zur Kenntnis bringen können. Schliesslich war im vorinstanzlichen Verfahren bereits dieselbe Rechtsfrage zu klären wie nun vor Bundesgericht, nämlich ob sich die Beschwerdeführerin das Fachwissen ihres Anwalts anrechnen lassen muss.
2.3.2 Hinzu kommt, dass die in den Akten liegende Vollmacht vom 3. April 2007 unmissverständlich ist. Die damalige Erbengemeinschaft, zu welcher die heutige Beschwerdeführerin gehörte, bevollmächtigte ihren Anwalt zur
"Vertretung in Sachen
Erschliessung C.________, Y.________
vor allen kantonalen und eidgenössischen Gerichts- und Verwaltungsinstanzen, zur Einlegung ordentlicher und ausserordentlicher Rechtsmittel, zum Abschluss von Vergleichen, zur Entgegennahme von Zahlungen und Erteilung rechtsgültiger Quittungen, zur Besorgung aller in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen erforderlichen Vorkehren sowie zur Vornahme aller Handlungen, welche zur Wahrnehmung der Interessen der Vollmachtgeber als geboten erachtet werden (...)".
Es handelt sich ganz offensichtlich um eine (Standard-)Vollmacht, die sämtliche mit der Streitsache in Zusammenhang stehenden Rechtshandlungen umfasst. Irgendwelche Einschränkungen, wie sie die Beschwerdeführerin nun behauptet, gehen daraus nicht hervor. Diese Vollmacht wurde im gesamten hier interessierenden Verfahren - auch vor Bundesgericht - jeweils zitiert, um die Legitimation des Rechtsvertreters zu belegen. Es ist stossend, wenn die Beschwerdeführerin nun geltend macht, das Vertretungsverhältnis habe nur in eingeschränktem Masse bestanden. Die Behörden waren in keiner Weise gehalten, die Beschwerdeführerin persönlich zu kontaktieren, und sie muss sich das (vorausgesetzte) Wissen ihres Anwalts um die einschlägigen gesetzlichen Grundlagen anrechnen lassen.
2.4
2.4.1 Ebenfalls in unzulässiger Weise (Art. 99 BGG) beruft sich die Beschwerdeführerin erstmals vor Bundesgericht auf eine Mitteilung des Gemeinderats in einem monatlich erscheinenden Gemeindebulletin "Y.________ aktuell 03/2009", in welcher die Behörde die Bevölkerung darauf hinweist, dass einzig der "Niederämter Anzeiger" das amtliche Publikationsorgan der Gemeinde sei (Beschwerdebeilage Nr. 11). Es ist weder ersichtlich noch rechtsgenüglich dargetan, warum es der Beschwerdeführerin nicht zuzumuten gewesen wäre, diesen Artikel bereits im kantonalen Verfahren zu den Akten zu reichen. Spätestens nach dem Nichteintreten des Regierungsrats war klar, dass von ihrer Seite zunächst und in erster Linie die verpasste Rechtsmittelfrist zu begründen sein würde. Selbst wenn sie aber mit diesem Vorbringen zu hören wäre, wäre dieses unbehelflich: Zunächst bezieht sich die Mitteilung einzig auf das amtliche Publikationsorgan der Gemeinde. Massgeblich für den Fristenlauf ist aber nachgerade das kantonale Publikationsorgan, also das Amtsblatt (früher § 5 Abs. 2 aABauV/AG; heute § 13 Abs. 2 BauV/AG). Sodann verkennt die Beschwerdeführerin mit ihrer Argumentation, dass nicht ihr Verständnis als juristische Laiin ausschlaggebend ist, sondern dasjenige ihres Anwalts. Dieser aber hätte mit Konsultierung der baugesetzlichen Verfahrensbestimmungen erkennen können, dass die Beschwerdefrist mit der Publikation im kantonalen Amtsblatt zu laufen beginnt. Aufgrund des Verfahrensstands - ein Entscheid über die Erschliessungsplanung zeichnete sich offenkundig ab (siehe dazu etwa das Protokoll des Augenscheins vom 29. Oktober 2008, Beilage 4 der Gemeinde im bundesgerichtlichen Verfahren) - war der Anwalt gehalten, das Amtsblatt auf etwaige Beschlüsse hin zu kontrollieren.

2.5 Insgesamt vermag die Beschwerdeführerin weder eine Verletzung von Verfassungs- noch von Bundesrecht durch das Verwaltungsgericht darzutun. Sie legt nochmals ihre Sicht der Dinge dar, bringt neue Beweismittel vor und versucht hauptsächlich zu begründen, warum sie als Privatperson nicht wissen musste, dass die Beschwerdefrist mit Publikation im Amtsblatt zu laufen beginnt. Eine rechtsgenügliche Auseinandersetzung mit den Erwägungen des Verwaltungsgericht lässt die Beschwerde damit über weite Teile vermissen.

3.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdeführerin für dessen Kosten aufzukommen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind in Anwendung von Art. 68 Abs. 3 BGG keine zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeinderat Y.________, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 2. Februar 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Scherrer Reber