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1C_384/2012
Urteil vom 10. Juli 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Elisabeth Brüngger,
gegen
A.________ SA,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
Bausektion der Stadt Zürich, Amtshaus IV, Postfach, 8021 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen das Urteil vom 13. Juni 2012 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer.
Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte der A.________ SA am 9. Juni 2010 die Bewilligung zur Errichtung einer UMTS-Mobilfunkantenne auf dem Dach des an der Hadlaubstrasse 26 in Zürich gelegenen Mehrfamilienhauses (Kat. Nr. FL2328). Die dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel der X.________, die Eigentümerin der in der unmittelbaren Nachbarschaft gelegenen "Wohnsiedlung Toblerstrasse" ist, führten zu einer Projektmodifikation (Reduktion der Sendeleistung einer Antenne gemäss Standortdatenblatt vom 5. Januar 2011), blieben aber im Übrigen ohne Erfolg.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die X.________ dem Bundesgericht, den in dieser Sache zuletzt ergangenen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 13. Juni 2012 aufzuheben und die Baubewilligung für die fragliche Mobilfunkantenne zu verweigern. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die A.________ SA und das Verwaltungsgericht stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Bausektion der Stadt Zürich ersucht um Abweisung des Rechtsmittels. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Umwelt erklärt, dass die bundesrechtlichen Voraussetzungen für die Bewilligung der Mobilfunkantenne erfüllt seien.
Die Beschwerdeführerin und die private Beschwerdegegnerin haben sich in weiteren Eingaben zur Sache geäussert.
Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat der Beschwerde am 10. September 2012 die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Die Beschwerdeführerin hat im bundesgerichtlichen Verfahren die Baubewilligung eingereicht, die ihr die Bausektion des Stadtrates von Zürich am 5. Februar 2013 für den Bau einer neuen Überbauung anstelle der bisherigen Siedlung "Toblerstrasse" erteilt hat. Dieses Aktenstück soll die vorinstanzliche Feststellung widerlegen, dass für die geplante Arealüberbauung noch kein konkretes Bauprojekt vorliege.
Der neu eingereichte Bauentscheid erging erst einige Zeit nach dem angefochtenen Urteil, das am 13. Juni 2012 gefällt wurde. Es handelt sich demnach um ein echtes tatsächliches Novum. Nach der Rechtsprechung sind Tatsachen, die erst nach dem angefochtenen Entscheid eintreten, nicht zu berücksichtigen (BGE 133 IV 342 E. 2.1 S. 343 f.). Das erwähnte Aktenstück hat somit ausser Acht zu bleiben. Wie aus den nachstehenden Erwägungen hervorgeht, kommt ihm im Übrigen keine entscheiderhebliche Bedeutung zu.
Streitgegenstand bildet allein die Frage, ob im Baubewilligungsverfahren für die Mobilfunkantenne an der Hadlaubstrasse 26 die Neuüberbauung, welche die Beschwerdeführerin in der unmittelbaren Nachbarschaft realisieren will, bei der Prüfung der zulässigen Emissionen mitzuberücksichtigen war.
2.1. Die Vorinstanz verneint dies und stützt sich dabei auf Art. 3 Abs. 3 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710). Nach dieser Bestimmung gelten als Orte empfindlicher Nutzung, an denen der Anlagegrenzwert eingehalten werden muss (vgl. Art. 4 Abs. 1 NISV und Ziff. 64 f. Anhang 1 NISV), Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a), öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (lit. b) und diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind (lit. c). Da das Grundstück der Beschwerdeführerin bereits überbaut ist, findet nach Auffassung der Vorinstanz Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV keine Anwendung. Zudem handle es sich auch nicht um eine stark unternutzte Parzelle, bei welcher nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine analoge Anwendung der genannten Norm in Betracht falle. Schliesslich sei auch der Nachweis nicht erbracht, dass die fragliche Neuüberbauung unmittelbar bevorstehe, da noch kein Baugesuch eingereicht worden sei.
2.2. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz eine unzutreffende Sachverhaltsfeststellung vor, da das Baugesuch bereits am 15. Mai 2012, also noch vor dem vorinstanzlichen Entscheid, eingereicht worden sei, räumt indessen selber ein, dass sie die Vorinstanz darüber nicht informiert hat. Weiter macht sie geltend, dass auch unabhängig von der erfolgten Baueingabe eine hinreichend konkretisierte Bauabsicht hätte bejaht werden müssen und demnach die Einhaltung der Anlagegrenzwerte für das neue Projekt zu prüfen gewesen wäre. Ihr Land sei ausserdem als stark unternutzt anzusehen, so dass auch aus diesem Grund Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV analog anzuwenden sei. Schliesslich stellt die Beschwerdeführerin aber auch die Ungleichbehandlung überbauter und unüberbauter Grundstücke durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung in Frage.
Auf teilweise überbaute Grundstücke findet Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV und nicht lit. c dieser Norm Anwendung. Das ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut, sondern erscheint auch deshalb gerechtfertigt, weil bei unüberbautem Land mit einer baldigen baulichen Nutzung zu rechnen ist und Konflikte vermieden werden sollen, die sich aus einer übermässigen Belastung nichtionisierender Strahlen einer in der Nähe gelegenen Mobilfunkantenne ergeben könnten. Die Rechtsprechung stellt Grundstücke, die lediglich in minimalem Umfang überbaut sind, den überbauten Parzellen gleich. Sie erklärt dagegen, dass bei nur teilweise überbautem Land die vorhandenen Nutzungsreserven bei der Bewilligung einer Mobilfunkantenne nicht zu berücksichtigen seien, da hier nicht von einer baldigen Beanspruchung der Nutzungsreserven auszugehen sei. Eine Ausnahme sei allerdings denkbar, wenn ein hinreichend konkretisiertes Bauvorhaben nachgewiesen sei. In diesem Fall könnten die künftigen Nutzungsmöglichkeiten bereits bei der Bewilligung der Mobilfunkantenne berücksichtigt werden (grundlegend BGE 128 II 340 E. 3 und 4 S. 345 ff.; vgl. zuletzt Urteil 1C_468/2011 vom 18. Juni 2012, URP 2013 61 E. 4.3 S. 64).
Auch wenn bei der Bewilligung von Mobilfunkanlagen vorhandene Nutzungsreserven in überbauten Gebieten grundsätzlich nicht zu berücksichtigen sind, haben die Antennen auch hier die Anlagegrenzwerte einzuhalten, wenn nachträglich neue Nutzungen bewilligt werden. Ziff. 65 des Anhangs 1 der NISV schreibt vor, dass auch alte Anlagen im massgebenden Betriebszustand an Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert nicht überschreiten dürfen. Soweit die Erfüllung dieser bundesrechtlichen Anforderung sichergestellt erscheint, ist es nicht erforderlich, die Immissionssituation für alle noch zulässigen empfindlichen Nutzungen schon im Baubewilligungsverfahren für eine Mobilfunkanlage zu prüfen. Wie die bisherige Rechtsprechung andeutet, kann es zwar naheliegen, die mit hoher Wahrscheinlichkeit feststehenden künftigen Nutzungen bereits bei der Bewilligungserteilung für die Mobilfunkanlage zu berücksichtigen. Zwingend ist das aber nicht, solange die Einhaltung der Anlagegrenzwerte auf andere Weise sichergestellt ist.
Wie nachfolgend näher darzulegen ist (E. 4), erfüllt die von der Stadt Zürich befolgte Praxis diese bundesrechtlichen Anforderungen. Es kann daher offen bleiben, ob die Vorinstanz die von der Beschwerdeführerin geplante Neuüberbauung bei der Beurteilung der zulässigen Emissionen auch deshalb ausser Betracht lassen durfte, weil sie das Vorhaben noch nicht als genügend konkretisiert ansah.
Die Baubewilligung für die umstrittene Mobilfunkantenne enthält in Ziff. I.9 die Auflage, dass die Anlage bei der Realisierung neuer empfindlicher Nutzungen in der Umgebung nötigenfalls so weit anzupassen sei, dass der Anlagegrenzwert überall eingehalten werde. Die Bausektion erklärt in ihrer Vernehmlassung, dass die Betreiberin der Mobilfunkanlage mit der Erteilung der Baubewilligung für eine allfällige Neuüberbauung aufgefordert werde, eine Grenzwertberechnung für die neugeschaffenen Orte mit empfindlicher Nutzung einzureichen. Falls die berechnete elektrische Feldstärke weniger als 20 % unter dem zulässigen Anlagegrenzwert liege, müsse die Betreiberfirma durch ein unabhängiges Messbüro an den fraglichen Orten eine Kontrollmessung durchführen lassen und der städtischen NIS-Fachstelle darüber Bericht erstatten. Die von der Beschwerdeführerin nachträglich eingereichte Baubewilligung enthält denn auch in Ziff. 129 eine entsprechende Auflage zulasten der privaten Beschwerdegegnerin.
Mit dieser Regelung ist die Einhaltung der Anlagegrenzwerte an den neu geschaffenen Orten mit empfindlicher Nutzung in ausreichender Weise sichergestellt. Insbesondere ist die Befürchtung der Beschwerdeführerin unbegründet, dass sich die Bewohner der künftigen Überbauung um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte durch die bereits bestehende Mobilfunkantenne kümmern müssten und in eine Klägerrolle gedrängt würden. Ebenso wenig überzeugt der nachträglich in der Eingabe vom 19. Februar 2013 erhobene Einwand, eine allenfalls nötige Anpassung der Mobilfunkanlage sei vor dem Bezug der neuen Wohnungen nicht gewährleistet. Sollte die Einhaltung des Anlagegrenzwerts in einem Rechtsmittelverfahren zu klären sein, könnte die Beschwerdeführerin ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen stellen, soweit nicht bereits die Behörden selber eine vorsorgliche Betriebseinschränkung für die Dauer des Verfahrens anordnen.
Aus diesen Erwägungen erscheint die Beschwerde unbegründet. Sie ist demzufolge abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie hat ausserdem die private Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdeführerin hat die private Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Bausektion der Stadt Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Juli 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber