1C_364/2017
Urteil vom 21. September 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Gemeinde Ilanz/Glion,
Casa communala, Plazza Cumin 9, 7130 Ilanz,
Enteignungskommission VI des Kantons Graubünden,
Präsident Remo Cahenzli, Städtlistrasse 12, 7130 Ilanz.
Gegenstand
materielle Enteignung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 4. Kammer, vom 8. Juni 2017 (R 17 8).
Mit Kaufvertrag vom 20. April 2010 erwarben A.________ und B.________ je zur Hälfte (Miteigentum) das unüberbaute Grundstück Gbbl. Nr. 792 in der Gemeinde Ruschein. Nach geltendem Zonenplan der Gemeinde Ruschein war das Grundstück in der Wohn- und Gastgewerbezone eingezont.
Am 11. März 2012 nahmen Volk und Stände den Art. 75b BV an, welcher den Anteil von Zweitwohnungen auf 20 % des Gesamtbestandes aller Wohneinheiten und der für die Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde beschränkt.
Mit Baugesuch vom 15. Oktober 2012 ersuchten A.________ und B.________ bei der Gemeinde Ruschein um Erteilung einer Baubewilligung für den Neubau eines Einfamilienhauses auf ihrem Grundstück Gbbl. Nr. 792. Dagegen erhob der Verein Helvetia Nostra innert der Auflagefrist Einsprache. Mit Entscheid vom 27. Dezember 2012 verneinte der Gemeindevorstand Ruschein die Beschwerdeberechtigung von Helvetia Nostra, trat auf die Baueinsprache deshalb nicht ein und erteilte gleichentags die Baubewilligung. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 19. Februar 2013 ab. Mit Urteil 1C_289/2013 vom 28. Oktober 2013 hiess das Bundesgericht die von Helvetia Nostra dagegen eingereichte Beschwerde gut. Es hob den verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 19. Februar 2013, den Einspracheentscheid des Gemeindevorstandes Ruschein und die Baubewilligung, beide vom 27. Dezember 2012, auf und wies die Sache zur neuen Entscheidung an die Gemeinde zurück. Das Bundesgericht erwog, eine Baubewilligung hätte nur mit Auflagen (insbesondere Nutzungsbeschränkungen), die eine Nutzung der Baute als Zweitwohnung ausschliessen, erteilt werden dürfen. Wollten die Gesuchsteller an ihrem Bauvorhaben festhalten, so müssten sie das Baugesuch mit den nötigen Angaben ergänzen.
Aufgrund einer Fusion von 13 Gemeinden, darunter die Gemeinde Ruschein, wurde die Gemeinde Ilanz/Glion per 1. Januar 2014 Rechtsnachfolgerin der Gemeinde Ruschein. Infolge dieser Gemeindefusion trägt das Grundstück Gbbl. Nr. 792 in der ehemaligen Gemeinde Ruschein heute die Grundstücksnummer 9792.
Mit Entschädigungsgesuch vom 20. Juli 2016, modifiziert am 27. Juli 2016, beantragten A.________ und B.________ der Enteignungskommission VI des Kantons Graubünden, sie seien wegen materieller Enteignung und für erlittenen Schaden mit mindestens Fr. 90'000.-- zu entschädigen. Zur Begründung führten sie aus, ihr Eigentumsrecht sei durch die Annahme der Zweitwohnungsinitiative massiv eingeschränkt worden.
Mit Entscheid vom 20. Dezember 2016 wies die Enteignungskommission das Gesuch vom 20./27. Juli 2016 um Zusprechung einer Enteignungsentschädigung wegen materieller Enteignung durch die Gemeinde an die Gesuchsteller für das Grundstück Gbbl. Nr. 9792 ab.
Die gegen diesen Entscheid von A.________ und B.________ am 26. Januar 2017 eingereichte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 8. Juni 2017 ab.
Mit Eingabe vom 6. Juli 2017 führen A.________ und B.________ Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragen, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und sie seien wegen materieller Enteignung bzw. aus Sonderopfer für den erlittenen Schaden mit mindestens Fr. 90'000.-- zu entschädigen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; subeventualiter sei die Sache an die vom Bundesgericht als zuständig erachtete Behörde zur Beurteilung zu überweisen.
Die Vorinstanz beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeine Ilanz/Glion, die Enteignungskommission und das Bundesamt für Raumentwicklung ARE stellen in ihren Vernehmlassungen Antrag auf Beschwerdeabweisung. Die Beschwer deführer verzichten auf eine weitere Stellungnahme.
1.1. Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und unterlagen vor Verwaltungsgericht mit ihrem Antrag auf Entschädigung wegen materieller Enteignung. Insofern sind sie zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausführungen einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht, Völkerrecht oder kantonale verfassungsmässige Rechte (Art. 95 lit. a, b und c BGG). Die Verletzung des übrigen kantonalen Rechts kann abgesehen von hier nicht relevanten Ausnahmen gemäss Art. 95 lit. d BGG vor Bundesgericht nicht gerügt werden; zulässig ist jedoch die Rüge, die Anwendung dieses Rechts führe zu einer Verletzung von Bundesrecht, namentlich des verfassungsmässigen Willkürverbots (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f.). Nach der Praxis des Bundesgerichts verstösst ein Entscheid gegen dieses Verbot, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, weil er zum Beispiel eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar erscheint, genügt nicht. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis unhaltbar ist (BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72 mit Hinweisen).
Soweit die Beschwerdeführer der Vorinstanz eine willkürliche Begründung des Urteils vorwerfen, legen sie nicht dar, inwiefern dieses auch im Ergebnis unhaltbar sein soll.
2.1. Die Beschwerdeführer bringen vor, der Präsident der Enteignungskommission habe, falls er in Ilanz wohnhaft sei, seine Ausstandspflicht verletzt.
2.2. Wer einen Ablehnungsgrund nicht unverzüglich nach dessen Kenntnisnahme geltend macht, verwirkt den Anspruch auf seine spätere Anrufung (BGE 138 I 1 E. 2.2 S. 4; 136 I 207 E. 3.4 S. 211).
In der Vorladung der Enteignungskommission vom 14. November 2016 wurde die personelle Zusammensetzung der Kommission ausdrücklich bekannt gegeben. Die Vorladung enthielt zudem unter Angabe der einschlägigen Gesetzesartikel den Hinweis, allfällige Aus standseinreden seien innert zehn Tagen beim Kommissionspräsidenten zu erheben.
Die Beschwerdeführer stellten bei der Enteignungskommission kein Ausstandsbegehren. Auch im vorinstanzlichen Verfahren wurde kein Ausstandsgrund geltend gemacht. Die erstmals im Verfahren vor Bundesgericht erhobene Rüge erweist sich daher als verspätet.
Die Beschwerdeführer rügen, wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren, eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör. Die Enteignungskommission habe sich bezüglich des Grundstückwerts auf Abklärungen beim kantonalen Schätzbezirk gestützt, ohne dass sie hierzu hätten Stellung nehmen können.
Im zu beurteilenden Fall handelt es sich beim Grundstückswert nicht um einen relevanten Gesichtspunkt, da die Enteignungskommission und die Vorinstanz einen Anspruch der Beschwerdeführer auf materielle Enteignung als Folge der Annahme der Zweitwohnungsinitiative verneint haben. Wird Beweis erhoben zu einem nicht relevanten Gesichtspunkt, so stellt es keine Gehörsverletzung dar, wenn die Parteien hierzu nicht angehört werden.
4.1. In materieller Hinsicht machen die Beschwerdeführer geltend, die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 Abs. 2 BV werde durch das Verbot, Zweitwohnungen zu erstellen, massiv eingeschränkt. Sie seien deshalb wegen materieller Enteignung bzw. aus Sonderopfer für den erlittenen Schaden mit mindestens Fr. 90'000.-- zu entschädigen.
Das Bundesgericht hat jüngst in einem zur Publikation bestimmten Urteil, welchem ein gleich gelagerter Sachverhalt zugrunde lag, die sich vorliegend stellenden Rechtsfragen beantwortet (Urteil 1C_216/2017 vom 6. August 2017).
4.2. Nach diesem Entscheid richtet sich ein allfälliger Anspruch aus materieller Enteignung als Folge des Verbots zum Bau von Zweitwohnungen gegen dasjenige Gemeinwesen, welches den Entscheid fällt, der direkt zur Einschränkung der Nutzungsmöglichkeit führt. Das gilt auch, wenn es nur umsetzt, was das übergeordnete Recht vorschreibt (eingehend zum Ganzen zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_216/2017 vom 6. August 2018 E. 1).
Das Bundesgericht wies im zitierten Urteil darauf hin, dass Art. 75b Abs. 1 BV (in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV) seit seinem Inkrafttreten am 11. März 2012 unmittelbar anwendbar ist (zur Publi kation bestimmtes Urteil 1C_216/2017 vom 6. August 2018 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 139 II 243 E. 9-11 S. 249 ff.; vgl. auch Urteil 1C_289/2013 vom 28. Oktober 2013 E. 3.2 in der gleichen Sache [siehe Sachverhalt lit. A. hiervor]).
Der Inhalt des Grundeigentums wird nicht nur durch die Privatrechtsordnung, sondern auch durch die verfassungsrechtliche Ordnung und das gestützt darauf erlassene öffentliche Recht als Ganzes geprägt. Die zu einem bestimmten Zeitpunkt geltenden Festlegungen des Eigentumsinhalts können - wie alles Recht - geändert werden. Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum nicht unbeschränkt, son dern nur innert den Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung gezogen sind (zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_216/2017 vom 6. August 2018 E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 105 Ia 330 E. 3c S. 336 f.). Neben der Eigentumsgarantie stehen weitere, ihr gleichrangige Verfassungsbestimmungen wie die Gebote der Walderhaltung (Art. 77 BV), des Gewässerschutzes (Art. 76 BV) und des Umweltschutzes (Art. 74 BV), welche ebenfalls auf die Festlegung des Eigentumsinhalts einwirken. Gleiches gilt für die Einschränkung des Anteils Zweitwohnungen gemäss Art. 75b BV. Hierbei handelt es sich um eine raumplanungspolitische, direkt anwendbare Massnahme auf Verfassungsstufe, welche schweizweit auf Gemeindeebene die Möglichkeiten, Zweitwohnungen zu erstellen, neu definiert. Solche neuen Festlegungen des Eigentumsinhalts, bei denen bisher bestehende Befugnisse aufgehoben werden, sind von den Betroffenen grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Es besteht kein Anspruch auf Beibehaltung der bisherigen Rechts- und Eigentumsordnung (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_216/2017 vom 6. August 2018 E. 3.2 und E. 3.3, insbesondere mit Hinweis auf BGE 105 Ia 330 E. 3d S. 338). Neue Inhaltsbestimmungen des Eigentums können die gleichen Wirkungen haben wie Eigentumsbeschränkungen. Ausnahmsweise können hierdurch einzelne Grundeigentümer enteignungsähnlich getroffen werden. Eine Entschädigung kann dann geboten sein, wenn im konkreten Fall der Übergang von der alten zur neuen Ordnung krasse Unterschiede bewirkt, welche der Verfassungsgeber nicht vorhergesehen hat, und dies für einzelne Eigentümer (zu) einschneidende Konsequenzen hat (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_216/2017 vom 6. August 2018 E. 3.3, insbesondere mit Hinweis auf BGE 105 Ia 330 E. 3d S. 338).
4.3. Ein Ausnahmefall im soeben genannten Sinne ist vorliegend indes nicht gegeben. Die Beschwerdeführer behaupten denn auch nicht, stärker als andere Grundeigentümer betroffen zu sein. Im Übrigen bleibt ihnen das Recht, zu bauen, erhalten. Insbesondere steht ihnen die Möglichkeit offen, ihr Grundstück mit Erstwohnungen zu überbauen (vgl. im Einzelnen Art. 7 des Bundesgesetzes vom 20. März 2015 über Zweitwohungen [Zweitwohnungsgesetz, ZWG; SR 702]; siehe insoweit auch zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_216/2017 vom 6. August 2018 E. 3.4). Die Beschwerdeführer haben damit keinen Anspruch auf eine Entschädigung aus Enteignung.
Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer ist ferner auch ihr Recht auf freie Wohnsitznahme nicht verletzt (vgl. Art. 24 Abs. 1 BV). Eingeschränkt wird lediglich die Möglichkeit der Zweitwohnungsnutzung.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig und haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 66 und 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Gemeinde Ilanz/Glion, der Enteignungskommission VI des Kantons Graubünden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 4. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. September 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Stohner