Art. 30 Abs. 1 BV; Art. 9 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 66 BGG; Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren und Entschädigungsfolgen: Eine allfällige fehlerhafte Spruchkörperbesetzung bildet einen Anfechtungs-, nicht einen Nichtigkeitsgrund. Für die Beurteilung der Befangenheit ist auf die aktuelle Sachlage abzustellen; weggefallene Umstände vermögen den Ausstandsgrund zu beseitigen (consid. 2). Der Streitgegenstand des Rechtsmittelverfahrens bestimmt sich durch die im vorinstanzlichen Verfahren angefochtenen Dispositivpunkte und kann sich nur verengen, nicht ausweiten. Wird ein Entschädigungspunkt im kantonalen Rechtsmittelverfahren nicht angefochten, erwächst er in Rechtskraft und kann im weiteren Verfahren nicht mehr neu beurteilt werden (consid. 3).
1C_362/2022
Urteil vom 9. Januar 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag,
Gerichtsschreiber Bisaz.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Gemeinderat der Stadt Uster,
Stadtrat, Oberlandstrasse 78, Postfach 1442, 8610 Uster, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wetzel und/oder Rechtsanwältin Nicole Tschirky,
Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Gestaltungsplan,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 12. Mai 2022 (VB.2022.00215).
Mit Beschluss vom 21. März 2016 setzte der Gemeinderat der Stadt Uster den öffentlichen Gestaltungsplan "Spital Uster" fest und unterstellte diesen der freiwilligen Urnenabstimmung. Die Stimmberechtigten der Stadt Uster stimmten der Festsetzung des Gestaltungsplans am 5. Juni 2016 mit 80,61 % Ja-Stimmen zu. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2016 genehmigte die Baudirektion des Kantons Zürich die Festsetzung des Gestaltungsplans.
B.a. Am 10. Februar 2017 erhoben A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ Rekurs und Gemeindebeschwerde gegen die Festsetzung des öffentlichen Gestaltungsplans "Spital Uster" durch den Gemeinderat vom 21. März 2016, die Gemeindeabstimmung vom 5. Juni 2016 und die Genehmigung durch die Baudirektion des Kantons Zürich vom 15. Dezember 2016 und beantragten deren Aufhebung. Das Baurekursgericht des Kantons Zürich wies den Rekurs und die Gemeindebeschwerde mit Entscheid vom 5. Juni 2019 ab, soweit es darauf eintrat.
B.b. Am 7. Juli 2019 reichten A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ein. Mit Urteil vom 1. April 2020 wies dieses die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
B.c. Dagegen erhoben A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ am 10. Juni 2020 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Mit Urteil 1C_328/2020 vom 22. März 2022 hiess das Bundesgericht die Beschwerde gut, hob das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 1. April 2020 und den öffentlichen Gestaltungsplan "Spital Uster" vom 11. September 2015 auf, und wies die Sache zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurück.
B.d. Mit Urteil vom 12. Mai 2022 auferlegte das Verwaltungsgericht in Abänderung von Dispositivziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts vom 5. Juni 2019 die Gerichtskosten von total Fr. 13'330.-- je zur Hälfte dem Gemeinderat der Stadt Uster und der Baudirektion des Kantons Zürich. Die Gerichtskosten des Verfahrens VB.2019.00451 von total Fr. 4'280.-- auferlegte es dem Gemeinderat und der Baudirektion je zur Hälfte. Weiter verpflichtete es den Gemeinderat und die Baudirektion, den beschwerdeführenden A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ für das Beschwerdeverfahren VB.2019.00451 Umtriebsentschädigungen von jeweils Fr. 500.-- (Fr. 1'000.-- insgesamt) zu bezahlen. Die Gerichtskosten des Verfahrens nahm es auf die Gerichtskasse.
Dagegen erheben A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ am 17. Juni 2022 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zu neuer Entscheidung zurückzuweisen. Das Bundesgericht habe das Verwaltungsgericht anzuweisen, den Beschwerdeführenden für das Verfahren vor dem Baurekursgericht eine Prozessentschädigung von Fr. 21'871.-- zulasten des Gemeinderats Uster zuzusprechen. Allenfalls habe das Bundesgericht die Prozessentschädigung an die Beschwerdeführenden für das Verfahren vor dem Baurekursgericht selbst festzulegen und Fr. 21'871.-- den Beschwerdeführenden zulasten des Gemeinderats Uster zuzusprechen.
Der Kanton Zürich beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat sich zur Beschwerde vernehmen lassen. Die Beschwerdeführenden halten an ihren Anträgen fest.
Mit Präsidialverfügung vom 19. Juli 2022 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Die Zulässigkeit der Beschwerde an das Bundesgericht im Kostenpunkt folgt derjenigen in der Hauptsache. Da in Bezug auf die Hauptsache die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig war, steht sie auch im Kostenpunkt offen. Die Beschwerdeführenden waren am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und sind davon als Adressaten besonders berührt und damit zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Die Beschwerde ist mithin grundsätzlich zulässig.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass der Spruchkörper der Vorinstanz unrichtig besetzt gewesen sei, was Art. 9 und Art. 30 Abs. 1 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletze.
2.1. Die Beschwerdeführenden berufen sich auf den Umstand, dass sie mit Schreiben vom 14. Oktober 2019 ein Ausstandsbegehren gegen den Verwaltungsrichter Moser gestellt hatten, u.a. mit der Begründung, dieser sei in einer Anwaltskanzlei tätig, die im Stimmrechtsrekursverfahren gegen die Gemeinde Uster im Zusammenhang mit dem vorliegenden Gestaltungsplan den Gemeinderat Uster vertreten habe. Das Begehren sei vom Verwaltungsgericht insofern gutgeheissen worden, als der Verwaltungsrichter Moser in der Gerichtsbesetzung zur Beurteilung der Beschwerde gegen den Gestaltungsplan "Spital Uster" durch die Verwaltungsrichterin Hunziker ersetzt wurde. Der Verwaltungsrichter Moser habe zufolge Befangenheit am Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich vom 1. April 2020 zu Recht nicht mitgewirkt, hingegen am Urteil des Verwaltungsgerichtes vom 12. Mai 2022, d.h. am hier angefochtenen Urteil. Dabei sei aber durch das Verwaltungsgericht kein neues Verfahren eröffnet, sondern das alte Verfahren auf Grund der Rückweisung durch das Bundesgericht einfach fortgeführt worden. Dies gehe insbesondere klar und deutlich aus der Dispositivziffer 1 sowie der E. 1 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 12. Mai 2022 hervor. Der Verwaltungsrichter Moser habe dabei als Präsident mitgewirkt (die Beschwerdeführenden seien vorher nicht begrüsst worden), obwohl er zufolge Befangenheit in demselben Verfahren eigentlich in den Ausstand versetzt worden war. Dadurch seien Art. 30 Abs. 1 und Art. 9 BV sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt worden. Damit sei das Urteil des Verwaltungsgerichtes Zürich aufzuheben. Das Urteil sei sogar nichtig. Die Vorinstanz habe in richtiger Besetzung einen neuen Entscheid zu fällen.
2.2. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ist eine allfällige unrichtige Zusammensetzung des Spruchkörpers ein Anfechtungs- und kein Nichtigkeitsgrund (BGE 144 IV 35 E. 2.1). Die Beschwerdeführenden stellen die Richtigkeit der Zusammensetzung des Spruchkörpers in erster Linie damit infrage, dass der betreffende Richter im Verfahren, zu welchem im angefochtenen Entscheid die Kosten- und Entschädigungsfolgen neu festzulegen waren, wegen Anscheins der Befangenheit nicht mitgewirkt hatte. Sie übersehen, dass in der Zwischenzeit Gründe, die damals den Anschein der Befangenheit erweckt haben mögen, inzwischen weggefallen sein können. Dies ist gemäss der Vorinstanz der Fall. Der betreffende Richter ist seit Ende Juli 2020 nicht mehr in der fraglichen Anwaltskanzlei tätig. Gründe, die beim betreffenden Richter den Anschein der Befangenheit im jetzigen Zeitpunkt erwecken, bringen die Beschwerdeführenden nicht vor und sind auch nicht ersichtlich. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, ihnen sei im angefochtenen Urteil für das Verfahren vor dem Baurekursgericht zu Unrecht keine Parteientschädigung zugesprochen worden. Damit verletze das angefochtene Urteil eine ganze Reihe von Rechtsnormen und Rechtsgrundsätzen, wie das rechtliche Gehör und das Prinzip von Treu und Glauben, das Willkürverbot, § 17 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH; LS 175.2), Art. 9 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
3.1. Die Beschwerdeführenden begründen dies damit, dass die von der Vorinstanz angeführte Begründung ausser Acht lasse, dass sich die Dispositivziffer Ill des Entscheids des Baurekursgerichts vom 5. Juni 2019 gar nicht auf sie beziehe, sondern lediglich auf die Stadt Uster. Dies ergebe sich eindeutig aus E. 11.2 des baurekursgerichtlichen Entscheids. Entsprechend hätten sie keinerlei Anlass gehabt, gegen Dispositivziffer III ein Rechtsmittel zu ergreifen.
3.2. Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht kann grundsätzlich nur sein, was bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder allenfalls hätte sein sollen. Im Laufe des Rechtsmittelverfahrens kann sich der Streitgegenstand verengen bzw. um nicht mehr strittige Punkte reduzieren, grundsätzlich jedoch nicht erweitern oder inhaltlich verändern (vgl. BGE 142 I 155 E. 4.4.2; 136 II 457 E. 4.2; je mit Hinweisen). Das Baurekursgericht hatte den Rekurs und die Gemeindebeschwerde mit Entscheid vom 5. Juni 2019 abgewiesen, soweit es auf die Rechtsmittel eintrat (Dispositivziffer I), unter Auflage der Verfahrenskosten von Fr. 13'000.-- unter Solidarhaft je zu einem Drittel an die drei Rekurrentschaften (Dispositivziffer II). Umtriebsentschädigungen sprach es nicht zu (Dispositivziffer III). Es ist unbestritten, dass die heutigen Beschwerdeführenden und damaligen Rekurrierenden nur die Dispositivziffern I und II, nicht jedoch die Dispositivziffer III beim Verwaltungsgericht angefochten haben. Mit ihrer damaligen Beschwerdeführung haben sie den Streitgegenstand eingeschränkt auf die beiden Dispositivziffern I und II, womit weder das Verwaltungsgericht noch das Bundesgericht auf die Dispositivziffer III des Baurekursgerichts zurückkommen konnten. Diese ist vielmehr, wie von der Vorinstanz im angefochtenen Urteil ausgeführt, rechtsbeständig geworden. Die Beschwerdeführenden dringen mit ihren Einwänden dagegen nicht durch. Unzutreffend ist namentlich, dass das Baurekursgericht in der Dispositivziffer III bloss die Umtriebsentschädigungen der Stadt Uster, nicht jedoch der Beschwerdeführenden festgesetzt habe und sie deshalb keinen Anlass gehabt hätten, diese Dispositivziffer anzufechten. Vielmehr hat das Baurekursgericht diesbezüglich in der genannten Erwägung ausdrücklich ausgeführt, dass die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung an die Rekurrierenden angesichts des Verfahrensausgangs von vornherein ausser Betracht falle.
3.3. Die Vorinstanz hat somit kein Bundesrecht verletzt, indem sie den Beschwerdeführenden für das Verfahren vor dem Baurekursgericht keine Parteientschädigungen zugesprochen hat.
3.4. Da sich der Streitgegenstand auf die Dispositivziffern I und II des Urteils des Baurekursgerichts beschränkt, besteht auch kein Raum für das Bundesgericht, die Parteientschädigung für das baurekursgerichtliche Verfahren selbst festzulegen. Daher ist auch der Eventualantrag der Beschwerdeführenden abzuweisen.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (vgl. Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführenden unter Solidarhaft auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, dem Gemeinderat der Stadt Uster, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, dem Bundesamt für Kultur und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Januar 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Bisaz