Quartier plan revision upheld despite plan stability objectionKI-generiert

1C_316/2023

Urteil vom 18. Juli 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Bisaz.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christian Schreiber,

gegen

Gemeinde Scuol,
Chasa cumünala, Bagnera 170, 7550 Scuol,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally,

Gegenstand
Quartierplan Guarda Pitschen,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 29. März 2023 (R 22 30).

Sachverhalt:

A.

Am 3. August 2004 beschloss der Gemeindevorstand der vormaligen Gemeinde Guarda den überarbeiten Quartierplan "Guarda Pitschen". Dieser umfasst namentlich auch die heutige Parzelle Nr. 41646 und die östlich daran angrenzende Parzelle Nr. 41693. Vor der Fusion der Gemeinde Guarda zur Gemeinde Scuol per 1. Januar 2015 handelte es sich dabei ursprünglich um die Parzellen Nrn. 1646 und 1647, die im Rahmen der Neuzuteilung gemäss Quartierplan "Guarda Pitschen" vom 3. August 2004 zur Grossparzelle Nr. 1646 vereinigt wurden.

B.

Am 7. September 2005 bewilligte die Gemeinde Guarda das Baugesuch Nr. 1646/2005-1 von A.________ und B.________ für den Neubau eines Wohnhauses auf der heutigen Parzelle Nr. 41646. Der Bauentscheid wurde unter Ziff. 9 mit folgender Nebenbestimmung verbunden: "Die gemäss Baugesuch vorgesehene Parkplatzregelung wird nur als provisorische Regelung genehmigt. Sobald für die Nachbarparzellen Nr. 1693 und/oder 1694 Überbauungsprojekte vorliegen und ein entsprechendes Projekt betreffend unterirdische Einstellhalle erarbeitet wird, sind die Bauherren verpflichtet, sich an diesem zu beteiligen." Das mit Bauentscheid vom 7. September 2005 bewilligte Wohnhaus, wurde 2006 erstellt und im nordöstlichen Bereich der heutigen Parzelle Nr. 41646 zwei offene Aussenparkplätze realisiert.
Im Zuge eines einsprachebelasteten Überbauungsprojekts für ein Wohnhaus mit Atelier auf der östlich gelegenen heutigen Nachbarparzelle Nr. 41693 im Jahre 2014, sah der Gemeindevorstand Guarda im Bau- und Einspracheentscheid vom 23. Dezember 2014 eine Entkopplung der Bewilligungsverfahren für die Garagierungen auf den heutigen Parzellen Nrn. 41646 und 41693 vor. A.________ und B.________ wurde ein Verfügungsentwurf betreffend die in Nachachtung von Ziff. 9 des Bauentscheides vom 7. September 2005 zu erfolgende Neuregelung der Parkplatzsituation auf der heutigen Parzelle Nr. 41646 zugestellt. Gegen den Bau- und Einspracheentscheid vom 23. Dezember 2014 erhob A.________ am 27. Januar 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens R 15 9 holte die Gemeinde Scuol betreffend die Erschliessung der Parzellen Nrn. 41646 und 41693 ein im Mai 2015 erstattetes Gutachten beim Büro Hartmann & Sauter, Raumplaner und Verkehrsingenieure, zur Thematik der Verkehrssicherheit ein und nahm eine vorläufige Beurteilung eines Garagierungsprojekts auf der Parzelle Nr. 41646 vor. Das Verfahren R 15 9 wurde schliesslich aufgrund des Rückzugs des strittigen Baugesuchs am 23. November 2015 als gegenstandslos abgeschrieben.
Im Jahr 2015 publizierte der Gemeindevorstand Scuol die Absicht zur Revision des Quartierplans "Guarda Pitschen", wobei in der Folge versehentlich unterlassen wurde, einen formellen Einleitungsbeschluss zu fassen. Am 8. Juni 2021 entschied der Gemeindevorstand Scuol, die Quartierplanrevision beschränkt auf die Änderung der Parkierungsregelung auf den Parzellen Nrn. 41646 und 41693 neu einzuleiten und das bisherige Verfahren als gegenstandslos abzuschreiben. Am 22. Juni 2021 erfolgte die Publikation und öffentliche Auflage der Quartierplanrevision. Am 2. August 2021 beschloss der Gemeindevorstand die Einleitung der Quartierplanrevision mit dem Planungsziel, die Erschliessung der Parzellen Nrn. 41646 und 41693 (ehemals Parzelle Nr. 1646) durch zwei separate, selbständige Erschliessungen als Alternative zur derzeit vorgesehenen gemeinschaftlichen Erschliessung neu zu regeln.
Am 6. August 2021 wurde den Quartierplanbeteiligten der Einleitungsbeschluss vom 2. August 2021 mitgeteilt und zugleich der Entwurf der zu revidierenden Quartierplanbestimmungen in Hinblick auf die vorgesehene Quartierplanrevision zur Mitwirkung zugestellt. A.________ liess sich dazu am 26. August 2021 vernehmen und kritisierte die vorgesehene Änderung der Quartierplanbestimmungen. Vom 8. Oktober bis zum 7. November 2021 erfolgte die öffentliche Auflage der Teilrevision des Quartierplans "Guarda Pitschen".
Dagegen erhoben A.________ und B.________ am 4. November 2021 und, nach einigen Anpassungen der Quartierplanbestimmungen, am 11. Februar 2022 Einsprache. Der Gemeindevorstand Scuol genehmigte am 11. April 2022 die Teilrevision des Quartierplans "Guarda Pitschen" betreffend die ergänzten Art. 11 und 16a der Quartierplanbestimmungen und wies die Einsprache von A.________ und B.________ ab, soweit er darauf eintrat.
Am 12. Mai 2022 erhob A.________ dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht, welches diese mit Urteil vom 29. März 2023 abwies.

C.

Am 22. Juni 2023 reicht A.________ dagegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. März 2023 sei aufzuheben und auf die Teilrevision des Quartierplans "Guarda Pitschen" sei zu verzichten. Allenfalls sei auf die Teilrevision des Quartierplans "Guarda Pitschen" insoweit zu verzichten, als das Grundstück Nr. 41646 betroffen sei.
Die Gemeinde Scuol stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Raumentwicklung ARE verzichtet auf eine Stellungnahme.

Erwägungen:

1.

Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit, gegen den die Beschwerde an das Bundesgericht grundsätzlich offensteht (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 81 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Eigentümerin der von der Quartierplanrevision betroffenen Parzelle Nr. 41646 zur Beschwerde berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 BGG) einzutreten.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG), ferner die Verletzung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten (Art. 95 lit. c BGG). Abgesehen davon überprüft das Bundesgericht die Anwendung des kantonalen Rechts nicht als solche. Jedoch kann gerügt werden, diese Anwendung widerspreche dem Bundesrecht, namentlich dem Willkürverbot gemäss Art. 9 BV (BGE 142 II 369 E. 2.1 mit Hinweisen).

2.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 mit Hinweisen). In der Beschwerde ist klar und detailliert unter Bezugnahme auf und in Auseinandersetzung mit den entscheidenden Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt die angerufenen Rechte verletzt (BGE 146 IV 297 E. 1.2; 145 I 121 E. 2.1; 143 I 377 E. 1.2; je mit Hinweisen).

2.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zu Grunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Diese Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen. Andernfalls können Rügen mit Bezug auf einen Sachverhalt, der von den Feststellungen im angefochtenen Entscheid abweicht, nicht berücksichtigt werden (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 137 III 226 E. 4.2; 133 II 249 E. 1.4.3; je mit Hinweisen).

3.

Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 16 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO/GR; BR 801.110) geltend macht, bringt sie nicht vor, die Vorinstanz habe willkürlich gehandelt (vgl. vorne E. 2.1). Dies ist auch nicht ersichtlich. Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.

4.

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Quartierplanrevision verstosse gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 RPG), da sich die Verhältnisse seit Erlass des Quartierplans "Guarda Pitschen" nicht erheblich geändert hätten.

4.1. Die Gemeinde legt dar, der Hauptgrund der vorliegenden Quartierplanrevision bestehe darin, dass die Parzelle Nr. 41693 faktisch nicht überbaut werden könne, weil (1) der Quartierplan für die Überbauung der Parzellen Nrn. 41646 und 41693 eine gemeinsame, privatautonom zu realisierende unterirdische Parkierung vorschreibe, weil (2) sich die betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer nicht privatautonom auf eine entsprechende Lösung einigen könnten und weil (3) der Quartierplan dergestalt lückenhaft (und damit fehlerhaft) sei, dass er kein Instrumentarium zur Lösung dieses Konflikts vorsehe. Dieser Planungsfehler könne gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung jederzeit behoben werden.

4.2. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Dabei ist in zeitlicher Hinsicht zu berücksichtigen, dass Bauzonen nach Ablauf des in Art. 15 Abs. 1 RPG vorgesehenen Planungshorizonts von 15 Jahren grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen sind. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans (BGE 140 II 25 E. 5.1 mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung dürfen offensichtliche Planungsfehler bereits kurze Zeit nach Erlass eines Zonenplanes behoben werden, da den Behörden nicht zugemutet werden kann, mit der Behebung solcher Fehler ein Jahrzehnt oder noch länger zuzuwarten (Urteil 1C_173/2022 vom 23. Januar 2024 E. 7.1 mit Hinweisen).
Ob die Anpassung eines Nutzungsplans an veränderte Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGE 148 II 417 E. 3.2; 140 II 25 E. 3.1; je mit Hinweisen). Ebenso sind die Auswirkungen der Planänderung auf die Nutzungsmöglichkeiten der Eigentümerinnen und Eigentümer zu berücksichtigen. Je stärker diese Möglichkeiten eingeschränkt werden, umso gewichtiger müssen die Gründe für eine Planänderung sein (BGE 113 Ia 444 E. 5b; Urteil 1C_173/2022 vom 23. Januar 2024 E. 8.1 mit Hinweisen).

4.3. Vorliegend ist die Teilrevision eines Quartierplans streitig. Dieser hätte die Überbauung des Quartiers "Guarda Pitschen" ermöglichen und leiten sollen. Eine Quartierplanbestimmung (Art. 11) hat sich mangels eines Konfliktlösungsmechanismus als ungenügend erwiesen und damit die Erreichung der geplanten Überbauung gehindert, indem die heutige Parzelle Nr. 41693 mangels Einwilligung der Beschwerdeführerin zu einer Gemeinschaftsgarage bislang nicht hat überbaut werden können. Diese Bestimmung hat sich als Planungsfehler entpuppt und soll nun im Rahmen der Quartierplanrevision ersetzt werden. Angesichts des Alters des Quartierplans von über 15 Jahren, des äusserst beschränkten Umfangs der vorgesehenen Teilrevision auf ebendiese Bestimmung, welche nur die beiden Parzellen Nrn. 41646 und 41693 betrifft, das gewichtige öffentliche Interesse an der vollumfänglichen Realisierung des Quartierplans und den sehr geringen schutzwürdigen Interessen an der Planbeständigkeit hat die Vorinstanz vorliegend eine Verletzung von Art. 21 Abs. 2 RPG durch die Quartierplanrevision zu Recht verneint.

5.

Weiter rügt die Beschwerdeführerin sinngemäss eine Verletzung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV). Im konkreten Fall sei die Möglichkeit einer nördlichen Erschliessung der Grundstücke nicht genügend abgeklärt worden. Die beiden Verkehrsgutachten hätten sich mit dieser Variante einer nördlichen Garagenzufahrt nicht befasst. Dies sei umso unverständlicher, als gemäss den Gutachten die Verkehrssicherheit bei einer südlichen Ein- und Ausfahrt nur bedingt gewährleistet sei.
Die Beschwerdeführerin dringt mit ihren diesbezüglichen Einwendungen nicht durch. Wie die Gemeinde aufzeigt und bereits die Vorinstanz ausführlich dargelegt hat, ist es angesichts des steilen Geländes faktisch ausgeschlossen, die zu bauenden, unterirdischen Garagen auf den beiden Parzellen von Norden ("oben") her an die bestehenden Strassen anzuschliessen. Dass die Garagen unterirdisch zu erstellen sind, war bereits im bisherigen Quartierplan so vorgesehen und soll sich mit der vorgesehenen Revision nicht ändern. Bezweckt wird damit der Ortsbildschutz. Es ist praktisch ausgeschlossen, dass dieses Ziel bei einer Zufahrt von Norden ("oben") her einzuhalten wäre - jedenfalls nicht, ohne gleichzeitig den Planungsgrundsatz des haushälterischen Umgangs mit dem Boden (Art. 1 Abs. 1 RPG) wesentlich zu vernachlässigen. Zudem trifft es nicht zu, dass das von der Gemeinde Scuol dem Büro Hartmann & Sauter, Verkehrsingenieure, in Auftrag gegebene Gutachten zur Verkehrserschliessung der Parzelle Nr. 41693 vom September 2021 die Verkehrssicherheit als "nur bedingt gewährleistet" qualifiziert hat, wie die Beschwerdeführerin vorbringt. Vielmehr kommt dieses zum Schluss, die Verkehrssicherheit bei einer Zufahrt von Süden ("unten") her sei "bestens gewährleistet". Vor diesem Hintergrund vermag die Beschwerdeführerin mit ihrer vagen und allgemein gehaltenen Rüge einer Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) nicht durchzudringen.

6.

Aus diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Gemeinde ist keine Entschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Scuol, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. Juli 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Haag

Der Gerichtsschreiber: Bisaz