Denial of agricultural building permit in landscape protection areaKI-generiert

1C_315/2023

Urteil vom 25. Januar 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag,
nebenamtlicher Bundesrichter Weber,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Bürgi,

gegen

Einwohnergemeinde Burgdorf, Baudirektion, Lyssacherstrasse 92, Postfach, 3401 Burgdorf,
Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3013 Bern.

Gegenstand
Generelle Baubewilligung; Neubau eines Nutzviehstalls und eines Heulagers,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 22. Mai 2023 (100.2022.159U).

Sachverhalt:

A.

A.________ führt in den Gemeinden Oberburg und Burgdorf einen Landwirtschaftsbetrieb. Der überbaute Teil ihrer Parzelle Oberburg Gbbl. Nr. 562 befindet sich im Perimeter der Überbauungsordnung (ÜO) "Schönebühl" der Einwohnergemeinde (EG) Oberburg, der unbebaute Teil liegt in der Landwirtschaftszone. Am 21. September 2020 reichte A.________ bei der EG Burgdorf ein generelles Baugesuch ein für den Neubau eines Nutzviehstalls und eines Einstellraums für landwirtschaftliche Fahrzeuge auf der an das Grundstück in Oberburg angrenzenden, ebenfalls in ihrem Eigentum stehenden Parzelle Burgdorf Gbbl. Nr. 2348. Das Grundstück liegt in der Landwirtschaftszone und in einem kommunalen Landschaftsbildgebiet. Nach einer ersten materiellen Prüfung des Baugesuchs durch die EG Burgdorf, die sich insbesondere auf den negativen Fachbericht des kommunalen Fachausschusses Bau- und Aussenraumgestaltung (FBA) stützte, reichte A.________ am 29. März 2021 eine Projektänderung und nach deren Prüfung durch die Gemeinde, inkl. erneuter Beurteilung durch den FBA, am 3. August 2021 eine zweite Projektänderung ein. Geplant sind danach ein Ziegenstall, ein Kuhstall, ein Heuraum und dazwischen befestigte Plätze zum Auslauf und für den Mist. Auf den Einstellraum für landwirtschaftliche Fahrzeuge wurde verzichtet. Am 26. Oktober 2021 verweigerte die EG Burgdorf die nachgesuchte Bewilligung (Bauabschlag). Hiergegen reichte A.________ am 24. November 2021 eine Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Mit Entscheid vom 3. Mai 2022 wies die BVD die Beschwerde ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern am 22. Mai 2023 abgewiesen.

B.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 23. Juni 2023 beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Mai 2023 sei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht und die BVD schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die EG Burgdorf hat keinen Antrag gestellt, verweist jedoch auf den angefochtenen Entscheid.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über die Bewilligungsfähigkeit von Bauten und Anlagen. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung (Art. 82 ff. BGG). Für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt kein Raum (Art. 113 BGG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid auch materiell beschwert und damit nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG). Dies prüft das Bundesgericht frei. Die Anwendung des kantonalen und kommunalen Gesetzes- und Verordnungsrechts überprüft das Bundesgericht hingegen nur auf Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht, namentlich mit dem Willkürverbot gemäss Art. 9 BV (BGE 142 II 369 E. 2.1 mit Hinweisen).

1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Die Beschwerde muss sich mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen. Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 mit Hinweisen).

1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, diese seien offensichtlich unrichtig oder beruhten auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG, was in der Beschwerdeschrift darzulegen ist (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 145 IV 154 E. 1.1; 143 I 310 E. 2.2; je mit Hinweisen).

2.

2.1. Die Beschwerdeführerin macht einen Verstoss gegen die Rechtsgleichheit geltend, indem angenommen werde, dass jede Neubaute eines am Siedlungsrand befindlichen Betriebs zu einem Verlust des Kontrasts zwischen Siedlungs- und Schutzgebiet führe und dadurch dem Schutzzweck zuwiderlaufe, während eine Neubaute eines mitten im Landschaftsbildgebiet stehenden Betriebes eine vernachlässigbare Belastung darstelle.

2.2. Das Verwaltungsgericht führt aus, es sei nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde bzw. ihre Fachstelle dem Siedlungsrand und entsprechend dem Rand der Landschaftsbildgebiete grosse Bedeutung zumesse und Neubauten, die diese Abgrenzung verwischen, grundsätzlich als dem Schutzzweck der Landschaftsbildgebiete widersprechend erachte. Der wichtige und gewollte deutliche Kontrast zwischen Schutz- und Siedlungsgebiet ginge verloren, wenn ein landwirtschaftlicher Betrieb, der sich im Siedlungsgebiet befinde, durch einen Neubau in das Landschaftsbildgebiet erweitert werden könnte. Die Neubaute sei diesfalls als originäre Belastung der Landschaft zu werten, denn das Landschaftsbildgebiet sei nicht vorbelastet, wenn sich der bestehende Betrieb im angrenzenden Siedlungsgebiet befinde. Es sei rechtlich ohne weiteres haltbar, davon die Situation eines Landwirtschaftsbetriebs in der geschützten Landschaft zu unterscheiden, bei dem ein Neubau bloss eine Ergänzung der bestehenden Belastung des Landschaftsbildgebiets darstelle. Das Zulassen von Neubauten könne letztlich im Interesse des Landschaftsbildgebiets liegen, wenn ein bestehender Landwirtschaftsbetrieb im Schutzgebiet erhaltenswerte Elemente der überlieferten Kulturlandschaft im Sinne von Art. 63 Abs. 3 des Baureglementes der EG Burgdorf vom 31. Oktober 2005 enthalte, während ein bestehender Betrieb in einer Bauzone von vornherein keine kulturlandschaftsprägenden Elemente enthalten könne.

2.3. Das verfassungsmässige Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dies ist insbesondere der Fall, wenn hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen. Das Gleichbehandlungsgebot ist sowohl in der Rechtssetzung als auch in der Rechtsanwendung zu berücksichtigen (BGE 148 I 271 E. 2.2 mit Hinweisen).

2.4. Die von der Beschwerdeführerin geplanten Neubauten sollen im Landschaftsbildgebiet der EG Burgdorf realisiert werden. Art. 63 BR sieht dafür Folgendes vor:

1. Die Landschaftsbildgebiete sollen wegen ihrer besonderen Eigenart und Schönheit, ihrer exponierten Lage oder ihrem hohen Erholungswert erhalten und nicht oder nicht weiter überbaut werden.
   
2. Zugelassen ist nur die landwirtschaftliche Nutzung. Neubauten sind nur zugelassen, wenn sie für den landwirtschaftlichen Betrieb notwendig sind, im Bereich der Hauptbetriebsgebäude liegen und sowohl Standort als auch Gestaltung dem Schutzzweck entsprechen. Nutzungen, welche das Landschaftsbild beeinträchtigen, sind ausgeschlossen.
   
3. Die Elemente der überlieferten Kulturlandschaft wie Feldgehölze, markante Einzelbäume und Baumgruppen sowie die kulturlandschaftsprägenden Bauten mit ihren dazugehörigen Aussenraumelementen sind zu erhalten. Der Gemeinderat führt eine Liste dieser Elemente der Kulturlandschaft.

Die EG Burgdorf kam mit dem Erlass dieser Bestimmung der Verpflichtung in Art. 86 Abs. 1 und 2 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) nach. Gemäss dieser Vorschrift bezeichnen die Gemeinden als Schutzgebiete Landschaften oder Landschaftsteile und Siedlungen oder Siedlungsteile von besonderer Schönheit, Eigenart, geschichtlichem oder kulturellem Wert sowie von ökologischer oder gesundheitlicher Bedeutung, wie See-, Fluss- und Bachufer, Baumbestände, Hecken, Aussichtslagen, Orts- und Strassenbilder, sowie einzelne schützenswerte Objekte mit ihrer Umgebung und legen die dem Schutzzweck dienenden Bau- und Nutzungsbeschränkungen fest.

2.5. Die von der Beschwerdeführerin geplanten Neubauten sollen am Siedlungsrand von Oberburg erstellt werden und fallen damit unter die Kategorie von Neubauten, die von der EG Burgdorf als nicht bewilligungsfähig betrachtet werden. Die EG Burgdorf unterscheidet in dieser Hinsicht Neubauten im Landschaftsbildgebiet eines am Siedlungsrand befindlichen Betriebs einerseits und eines mitten im Landschaftsbildgebietes stehenden Betriebs andererseits. Die oben wiedergegebenen, vom Verwaltungsgericht dafür angeführten Gründe stellen eine sachliche Rechtfertigung für diese Unterscheidung dar. Die hier geplanten Neubauten sollen in einem bisher unüberbauten Gebiet zwischen der EG Burgdorf und der EG Oberburg realisiert werden und würden die räumliche Trennung dieser beiden Ortschaften beeinträchtigen. Gleichzeitig würden sie in eine bis anhin nicht durch Bauten vorbelastete Fläche des Landschaftsbildgebietes zu stehen kommen. Eine Verletzung der Rechtsgleichheit kann somit bei der von der EG Burgdorf vorgenommenen Auslegung und Anwendung von Art. 63 BR nicht ausgemacht werden.

3.

3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie werde mit der nicht erteilten Bewilligung für die von ihr geplanten Bauten in der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) wie auch in der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) beeinträchtigt. Ihre berufliche Zukunft sei akut gefährdet, wenn die geplanten Neubauten nicht bewilligt würden.

3.2. Einschränkungen der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit müssen die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllen, d. h. auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein sowie den Kerngehalt wahren. Für schwere Eingriffe ist eine klare und eindeutige Regelung in einem formellen Gesetz erforderlich (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Das Bundesgericht überprüft bei schweren Grundrechtseingriffen im Sinne von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts ohne Beschränkung der Kognition, andernfalls nur auf Willkür hin (vgl. BGE 145 II 70 E. 3.5 mit Hinweisen). Ob ein Grundrechtseingriff im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist, prüft das Bundesgericht frei. Es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken (vgl. BGE 142 I 162 E. 3.2.2 mit Hinweis).

3.3. Ein schwerer Eingriff in die Eigentumsgarantie liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich vor, wenn die bisherige oder künftig mögliche, bestimmungsgemässe Nutzung eines Grundstücks durch Verbote oder Gebote verunmöglicht oder stark erschwert wird (vgl. BGE 145 I 156 E. 4.1 mit Hinweis). Solches ist hier zu verneinen. Landwirtschaftszonen dienen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 RPG [SR 700]). Eine zonenkonforme Nutzung bleibt der Beschwerdeführerin nach wie vor möglich (vgl. Urteil 1C_543/2021 vom 15. August 2022 E. 6.3.1). Wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, besteht für sie zudem die Möglichkeit, die Bauten stattdessen auf der angrenzenden, in der Bauzone gelegenen Parzelle Nr. 562 zu erstellen. Aus den gleichen Erwägungen ist auch ein schwerer Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit zu verneinen.

3.4. Die gesetzliche Grundlage für den Bauabschlag ist in Art. 86 Abs. 1 und 2 BauG und daraus abgeleitet in Art. 63 Abs. 1 und 2 BR gegeben. Mit der Formulierung "Neubauten sind nur zugelassen, wenn (...) sowohl Standort als auch Gestaltung dem Schutz entsprechen" in Art. 63 Abs. 2 BR wird auch hinreichend konkretisiert, welche Neubauten bewilligungsfähig sind. Eine weitere Detaillierung ist nicht zweckmässig, da sich das Gelände im Landschaftsbildgebiet jeweils unterschiedlich aufgrund der Topografie und der Umgebung präsentiert und auch die Gestaltung von beabsichtigen Neubauten jeweils verschieden ist. Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage sind für den hier in Frage stehenden Grundrechtseingriff ohne Weiteres erfüllt.

3.5. Das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Landschaftsbildgebietes wird von der Beschwerdeführerin anerkannt. Auch kann der verfügte Bauabschlag angesichts des starken Schutzes des Landschaftsbildgebietes in der EG Burgdorf nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden. Vom FBA der EG Burgdorf wurde in seiner auszugsweise in einem Schreiben des Leiters der Baudirektion der EG Burgdorf vom 1. Juni 2021 wiedergegebenen Beurteilung vom 18. Mai 2021 der Bauherrschaft nahegelegt, den grossen Stall (weitestgehend) hinter den bestehenden Ziegenstall auf die Parzelle in der Gemeinde Oberburg zu verschieben. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, dass eine solche Erstellung auf jener Parzelle nicht möglich sein sollte, selbst wenn sich dort die topografischen Verhältnisse weniger optimal als bei dem von ihr vorgesehenen Standort im Landschaftsbildgebiet der EG Burgdorf präsentieren sollten. Eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes kann somit nicht ausgemacht werden. Selbst wenn die EG Burgdorf zuerst die Auffassung vertrat, dass ein einziges Gebäude dem Schutzzweck widerspreche und sie sich in der Folge bei Vorlage eines abgeänderten Projektes mit einzelnen kleineren Bauten dann auf den Standpunkt stellte, auch dies sei mit dem Schutzzweck nicht vereinbar, so kann daraus keine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ausgemacht werden, wenn die Einhaltung des Schutzzweckes nur so eingehalten werden kann, was von der EG Burgdorf nachvollziehbar aufgezeigt werden konnte. Jedoch wäre es wohl naheliegender gewesen, die EG Burgdorf respektive der FBA hätten bereits von Anfang an dargelegt, dass Bauten am vorgesehenen Standort nicht realisierbar seien. Damit hätte auch entsprechender Planungsaufwand seitens der Beschwerdeführerin vermieden werden können. Eine Verletzung von Art. 16a RPG ist nicht gegeben, denn unabhängig von der Bewilligungsfähigkeit von Bauten in der Landwirtschaftszone sind gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. b RPG auch weitere Einschränkungen zulässig, wenn sie aufgrund des Schutzes der Landschaft angezeigt sind (Urteil 1C_397/2015 vom 9. August 2016 E. 3 mit Verweis auf das Urteil 1C_80/2015 vom 22. Dezember 2015 E. 2.4.3).

3.6. Somit liegen weder eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit noch der Eigentumsgarantie vor.

4.

Die Vorinstanz hat begründet, warum die EG Burgdorf die zweite Projektänderung nicht erneut dem FBA vorzulegen hatte. Die Vorinstanz legte in E. 3.7 nachvollziehbar dar, dass schon aus den ersten beiden Beurteilungen des FBA hervorging, dass landwirtschaftliche Bauten an dem von der Beschwerdeführerin vorgesehenen Standort nicht realisierbar seien. Damit ergab sich zum Vornherein eine negative Beurteilung des FBA, ohne dass dessen Äusserung zur zweiten Projektänderung erneut einzuholen war. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.

5.

Die geplanten Bauten befinden sind vollkommen auf dem Gemeindegebiet der EG Burgdorf. Daher waren diese auch nicht von der EG Oberburg auf ihre Bewilligungsfähigkeit zu prüfen. Ebenso wenig ist deswegen ein Koordinationsbedarf gegeben. Es steht in der Kompetenz der EG Burgdorf, aufgrund ihres Zonenplanes und ihres BR zu beurteilen, ob eine geplante Baute auf ihrem Gemeindegebiet realisiert werden kann. Beim verfügten Bauabschlag kann auch nicht ausgemacht werden, dass die (nun gar nicht realisierbaren) Bauten Auswirkungen auf die Siedlungsstruktur der EG Oberburg haben. Vielmehr wird der westliche Siedlungsrand der EG Oberburg gerade durch die verweigerte Baubewilligung von der EG Burgdorf respektiert.

6.

Zusammenfassend ist auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nicht einzutreten, während die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abzuweisen ist. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 65 Abs. 3 lit. a und Art. 66 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Einwohnergemeinde Burgdorf, der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 25. Januar 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold