1C_274/2018
Urteil vom 9. April 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Urs Helfenfinger,
gegen
Gemeinde Zullwil,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Altermatt,
Kantonale Schätzungskommission.
Gegenstand
Erschliessungsbeiträge Sonnenfeldstrasse,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 17. April 2018 (VWBES.2016.350).
Mit vom 20. August bis zum 21. September 2012 öffentlich aufgelegtem Beitragsplan sah die Gemeinde Zullwil für die Parzelle Nr. 174 von 3'700 m2, die zu einem Drittel im Miteigentum von A.________ steht, voraussichtliche Erschliessungsbeiträge von Fr. 75'601.90 für die Kanalisation, Fr. 146'662.25 für die Strasse und Fr. 33'386.95 für die Wasserleitung vor. Am 7. Januar 2013 wies der Gemeinderat Zullwil eine dagegen erhobene Einsprache von A.________ ab. Ebenfalls erfolglos blieb eine Beschwerde bei der Kantonalen Schätzungskommission. Deren Entscheid hob das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn am 12. August 2015 aus formellen Gründen auf und wies die Sache zurück an die Schätzungskommission. Diese hiess die Beschwerde mit Urteil vom 29. Juni 2016 teilweise gut und verpflichtete die Gemeinde, die durch die Aufschüttung vor der Parzelle Nr. 1060 entstandenen Mehrkosten auszuscheiden und von den Beiträgen des Beschwerdeführers anteilsmässig abzuziehen; im Übrigen wies sie die Beschwerde ab.
Dagegen erhoben sowohl die Gemeinde Zullwil als auch A.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die Gemeinde beantragte, die vor der Schätzungskommission erhobene Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. A.________ stellte mehrere Anträge, die im Wesentlichen darauf hinausliefen, dass die Kosten der 1. und 2. Etappe der Kanalisation zusammenzuzählen und als Gesamtkosten auf die Beteiligten aufzuteilen seien, dass die Berechnung der Erschliessungsbeiträge zu korrigieren sei und dass die Gemeinde die Kosten für die Tiefersetzung der betroffenen Strasse zu tragen habe. Am 17. April 2018 fällte das Verwaltungsgericht das folgende Urteil in der Sache:
"In teilweiser Gutheissung der Beschwerden der Gemeinde Zullwil und von A.________ wird das Urteil der Kantonalen Schätzungskommission vom 29. Juni 2016 aufgehoben und wie folgt ersetzt:
Die Beschwerde von A.________ gegen die Beitragspläne und -berechnungen der Erschliessung Sonnenfeld Zullwil wird insoweit gutgeheissen, als die Gemeinde zur Berechnung seines definitiven Beitrages (als Miteigentümer zu 1/3 Anteil an GB Zullwil Nr. 174) an den Strassenbau von den Gesamtkosten des Strassenbaus diejenigen Kosten auszuscheiden hat, die auf die Erstellung des Wegstumpens zwischen GB Nrn. 976 und 977 entfallen, im Sinne von Erw. 7.3 und 7.4 des Urteils; der entsprechende Kostenanteil ist von der Gemeinde zu tragen.
Im Übrigen werden die Beschwerden des Grundeigentümers und der Gemeinde abgewiesen und die Beitragspläne und -berechnungen bzw. der entsprechende Einspracheentscheid der Gemeinde vom 7. Januar 2013 bestätigt."
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 25. Mai 2018 an das Bundesgericht stellt A.________ die folgenden Anträge in der Sache:
"1. In Ergänzung resp. in teilweiser Abänderung von Ziffer 1 des Entscheides des Verwaltungsgerichts vom 17. April 2018 sei
2. Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen."
Die Gemeinde Zullwil und das Verwaltungsgericht beantragen, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. sie eventuell abzuweisen. Die Kantonale Schätzungskommission liess sich innert Frist nicht vernehmen.
A.________ äusserte sich am 8. Oktober 2018 nochmals zur Sache.
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid über die Erhebung von öffentlich-rechtlichen Erschliessungsbeiträgen, wogegen grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nach Art. 82 ff. BGG offen steht.
1.2. Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Von weiteren, hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen wird davon abgewichen, wenn ein selbständig eröffneter Vor- oder Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Endentscheide sind Entscheide, mit denen ein Verfahren in der Hauptsache aus prozessualen oder materiellen Gründen beendet wird (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH/OBERHOLZER, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl., 2015, Rz. 4 zu Art. 90 BGG). Das trifft hier nicht zu. Wie der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 8. Oktober 2018 an das Bundesgericht selbst darlegt, wurden bisher erst die Grundsätze der Erhebung der strittigen Beiträge festgelegt und werden die eigentlichen Perimeterbeiträge in einem zweiten Schritt gestützt auf diese Grundsätze mit der Beitragsverfügung in Rechnung gestellt. Es handelt sich beim angefochtenen Urteil mithin um einen Zwischenentscheid.
Die eigentliche, künftige Beitragsverfügung (Endentscheid) wird sich voraussichtlich im Wesentlichen auf die Berechnung der Beträge gestützt auf die im angefochtenen Urteil definierten Grundsätze beschränken, was für das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils sprechen könnte. Das Bundesgericht hat dies indessen in einem vergleichbaren Fall betreffend einen Solothurner Beitragsplan verneint und befunden, der Beschwerdeführer erleide keinen derartigen Nachteil, da er sich nach dem Ergehen des Endentscheids beim Bundesgericht gegen seine Beitragspflicht zur Wehr setzen könne (Urteil 2D_81/2007 vom 4. Dezember 2007 E. 1.2.3). Im vorliegenden Fall fällt zusätzlich in Betracht, dass das Verfahren bereits jetzt mehr als sechs Jahre gedauert hat, was mit Blick auf die Verfahrensbeschleunigung nicht unproblematisch erscheint. Ob vor diesem Hintergrund auf die Beschwerde eingetreten werden könnte, kann vorliegend offengelassen werden, da sie ohnehin abzuweisen ist.
1.3. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit dazu erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Der Beschwerdeführer erfüllt diese Voraussetzungen. Selbst wenn die anderen Miteigentümer der belasteten Liegenschaft am Verfahren nicht teilgenommen haben, ist er jedenfalls hinsichtlich seines Miteigentumsanteils und damit des von ihm zu übernehmenden Anteils an den Erschliessungsbeiträgen vom angefochtenen Entscheid besonders berührt. Im Unterschied etwa zur Einreichung eines Baugesuchs (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_642/2015 vom 8. November 2016 E. 3) ist es für die Beschwerdeerhebung nicht erforderlich, dass alle Miteigentümer zusammen handeln; auch der einzelne Miteigentümer hat ein schutzwürdiges Interesse, die Höhe der Erschliessungsbeiträge überprüfen zu lassen (vgl. schon das Urteil des Bundesgerichts P.926/1983 vom 14. März 1984 E. 3 in ZBl 86/1985 S. 504).
1.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts sowie die offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (Art. 95 lit. a und Art. 97 Abs. 1 BGG). Soweit die Vorinstanz kantonales Recht anzuwenden hatte, kann im Wesentlichen geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht bzw. gegen die verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze.
2.1. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen Entscheid genügt nicht. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 138 I 171 E. 1.4 S. 176; 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 133 II 249 E. 1.4 S. 254 f.).
2.2. Die umfangreiche Beschwerdebegründung ist weitgehend appellatorischer Natur. Bei den meisten Rügen legt der Beschwerdeführer insbesondere nicht nachvollziehbar dar, welche kantonale Bestimmung willkürlich angewendet worden und weshalb dies unhaltbar sein soll. Soweit er eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz behauptet, zeigt der Beschwerdeführer sodann regelmässig nicht auf, inwiefern diese Mängel für den Verfahrensausgang entscheidend sein sollen (Art. 97 Abs. 1 BGG).
Sofern auf die Beschwerde überhaupt einzutreten wäre (oben E. 1.2), könnte dies daher nur im nachfolgenden Umfang geschehen.
3.1. Der Beschwerdeführer rügt verschiedentlich, das Verwaltungsgericht habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Er beruft sich dabei nicht auf die Bundesverfassung, sondern auf § 17 des solothurnischen Gesetzes vom 15. November 1970 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS 124.11) in Verbindung mit Art. 229 ZPO oder in Verbindung mit § 52 VRG.
3.2. Aus § 17 VRG in Verbindung mit Art. 229 ZPO will der Beschwerdeführer eine Gehörsverweigerung ableiten, weil sich das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung der Frage, ob es vor der Parzelle Nr. 1060 zu einer Aufschüttung gekommen sei, einzig auf einen Plan abgestützt habe, den die Beschwerdegegnerin erst vor dem Verwaltungsgericht und damit verspätet eingereicht habe. Die Zivilprozessordnung kann insofern jedoch lediglich als kantonales Recht gelten. § 17 VRG findet sodann einzig für das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden Anwendung. Nach § 52 VRG, worin das Verfahren vor den verwaltungsgerichtlichen Behörden geregelt wird, sind neue tatsächliche Behauptungen und die Bezeichnung neuer Beweismittel, wenn sie mit dem Streitgegenstand zusammenhängen, bis zum Schluss des Beweisverfahrens zulässig. Dass der fragliche Plan mit dem Streitgegenstand zusammenhängt, ist offensichtlich und auch nicht strittig. Es ist damit nicht ersichtlich, inwiefern ein Verstoss gegen Bundesrecht vorliegen, insbesondere weshalb der angefochtene Entscheid diesbezüglich willkürlich sein sollte.
3.3. Auch soweit der Beschwerdeführer rügt, das Verwaltungsgericht habe nicht alle seine Beweisanträge abgenommen, ist nicht dargetan, inwiefern dadurch § 52 VRG in unhaltbarer Weise angewendet worden sein sollte.
3.4. Im Übrigen wäre die Gehörsrüge auch erfolglos, wenn sie nach Art. 29 Abs. 2 BV zu beurteilen wäre. Es ist nicht erstellt, dass die entsprechenden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer Gehörsverletzung erfüllt wären.
4.1. In der Sache rügt der Beschwerdeführer hauptsächlich eine offensichtlich unrichtige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung. Eine solche liegt vor, wenn die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz widersprüchlich oder aktenwidrig sind oder auf einem offensichtlichen Versehen beruhen bzw. klarerweise den tatsächlichen Verhältnissen widersprechen (vgl. etwa BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Auch die unvollständige Feststellung des massgeblichen Sachverhalts ist offensichtlich unrichtig (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.1 S. 373; 133 IV 293 E. 3.4.2 S. 295 f.). Dazu stellt der Beschwerdeführer ergänzende Beweisanträge vor dem Bundesgericht. Dass diese, namentlich die verlangten Zeugeneinvernahmen, für die Überprüfung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen auf offensichtliche Mängel hin erforderlich wären, ist aber nicht dargetan. Im Übrigen sind neue Tatsachen und Beweismittel vor Bundesgericht unzulässig (vgl. Art. 99 BGG). Alle Beweisanträge sind damit abzuweisen.
4.2. Die Einwände des Beschwerdeführers können teilweise auch als Rügen verstanden werden, mit denen der angefochtene Entscheid in rechtlicher Hinsicht als willkürlich bezeichnet wird. Die Beschwerdebegründung ist insofern jedoch weitgehend nicht ausreichend substantiiert (vgl. vorne E. 2.2). Soweit massgeblich, ist dafür auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu verweisen, wonach ein Entscheid willkürlich ist, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 144 I 170 E. 7.3 S. 174 f. mit Hinweisen; 140 III 16 E. 2.1 S. 18 f.; 167 E. 2.1 S. 168; 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133; je mit Hinweisen).
4.3. Zunächst erhebt der Beschwerdeführer Rügen im Zusammenhang mit der Etappierung der Kanalisation.
4.3.1. Dazu macht er geltend, der Generelle Entwässerungsplan (GEP) sei erst nach Umsetzung der 1. Etappe Sonnenfeld rechtskräftig geworden. Indem die Vorinstanz ausführe, die Planung und Ausführung der Kanalisationsleitungen würden exakt diesem Plan entsprechen, verfalle sie in Willkür. Ausserdem verstosse sie gegen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör, weil sie sich mit diesem Argument nicht auseinandergesetzt habe, obwohl er es schon vor dem Verwaltungsgericht vorgetragen hätte.
Wie die Beschwerdegegnerin ausdrücklich bestätigt, lag bei Baubeginn erst der vorgeprüfte Entwurf des Entwässerungsplans vor. Das ändert aber nichts daran, dass die beiden Kanalisationsleitungen diesem Plan entsprechend erstellt wurden. Dass die diesbezügliche Feststellung des Verwaltungsgerichts falsch wäre, ist daher nicht ersichtlich. Genauso wenig liegt eine Gehörsverletzung vor, ergibt sich doch aus der tatsächlichen Feststellung zumindest sinngemäss, dass die Vorinstanz den entsprechenden Einwand des Beschwerdeführers verwarf. Es ist nicht nötig, dass sich eine Behörde ausdrücklich zu jedem Argument äussert, das ihr vorgetragen wird.
4.3.2. Sodann rügt der Beschwerdeführer als willkürlich und rechtsungleich, dass das Verwaltungsgericht die Aufteilung der Planung für die beiden Kanalisationsleitungen nicht beanstandete. Dazu äusserte sich das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil ausführlich und legte insbesondere dar, weshalb die Gemeinde gestützt auf die ihr zustehende Planungsautonomie für die beiden nicht miteinander verbundenen Kanalisationsleitungen zwei getrennte Beitragspläne ausarbeiten und auflegen durfte. Die Rügen des Beschwerdeführers sind weder ausreichend dargetan noch nachvollziehbar. Analoges gilt für die von ihm beanstandeten Umstände der Bevorschussung. Weshalb die entsprechenden Feststellungen der Vorinstanz offensichtlich unrichtig sein sollten, ist erneut nicht ersichtlich, und der Beschwerdeführer legt auch nicht dar, inwiefern dies für den angefochtenen Entscheid überhaupt massgeblich gewesen sein sollte.
4.4. Weitere Rügen des Beschwerdeführers beziehen sich auf die von ihm behauptete Aufschüttung der Strasse vor der Parzelle Nr. 1060 im Grundbuch Zullwil. Dazu stellte die Vorinstanz in tatsächlicher Hinsicht fest, die Strasse sei in der Höhenlage im Bereich der ganzen 2. Bauetappe, wo das Grundstück des Beschwerdeführers liege, genau an das gewachsene Terrain angepasst worden, weshalb keine Mehrkosten durch eine Auffüllung oder Tieferlegung entstanden sein konnten, deren Übernahme durch die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführer verlange. Die entsprechende Auffassung des Beschwerdeführers beruhe auf falschen Annahmen. Erneut vermag dieser nicht darzutun, dass diese Feststellungen des Verwaltungsgerichts qualifiziert unrichtig wären.
4.5. Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer die Erwägungen der Vorinstanz im Zusammenhang mit den Höhenkoten der Sonnenfeldstrasse. Er beruft sich dabei auf einen Plan der Gemeinde vom 5. Februar 1992 bzw. ein entsprechendes Schreiben der Gemeinde vom 12. Februar 1992. Dazu hielt das Verwaltungsgericht fest, dass sich Erschliessung und Bau der Sonnenfeldstrasse nach der einschlägigen aktuellen Nutzungsplanung der Gemeinde zu richten hätten; dabei handle es sich konkret um den Erschliessungsplan von 2006, weshalb allfällige Zusicherungen aus dem Jahre 1992 nicht mehr verbindlich seien und kein Anspruch auf eine bestimmte Höhenlage der neuen Strasse bestehe. Wiederum legt der Beschwerdeführer nicht zureichend dar, inwiefern die Vorinstanz diesbezüglich in Willkür verfallen sein sollte. Die Beschwerdegegnerin verweist ergänzend darauf, dass der alte Plan von 1992, abgesehen davon, dass er für die Erschliessung durch die neue Planung abgelöst worden sei, ohnehin einem anderen Zweck gedient habe, nämlich dem Anschluss des Olter an die neue Strasse. Damit wird unterstrichen, dass der angefochtene Entscheid im fraglichen Zusammenhang nicht unhaltbar ist, was der Beschwerdeführer nicht zu widerlegen vermag.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, sofern und soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren kostenpflichtig (Art. 166 Abs. 1, Art. 165 BGG). Eine Parteientschädigung ist der obsiegenden Gemeinde praxisgemäss nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG sowie BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.).
Die Beschwerde wird abgewiesen, sofern und soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Zullwil, der Kantonalen Schätzungskommission und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. April 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Uebersax