1C_262/2018
Urteil vom 3. Dezember 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Baur.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Bezirksrat Küssnacht,
Seeplatz 2/3, Postfach 176, 6403 Küssnacht am Rigi,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 14, Postfach 1186, 6431 Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz.
Gegenstand
Planungs- und Baurecht (nachträgliche Baubewilligung),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 24. April 2018 (III 2017 230).
B.A.________ und sein Sohn A.A.________ sind Miteigentümer mehrerer in der Landwirtschaftszone in Küssnacht am Rigi gelegener Grundstücke, wo sie als Generationengemeinschaft das landwirtschaftliche Gewerbe "N.________" bewirtschaften. Im September 2011 forderte das Bauamt des Bezirks Küssnacht sie auf, ein nachträgliches Baugesuch für die im Obergeschoss der Remise auf dem Grundstück KTN 2515, N.________, ohne Bewilligung eingebaute Wohnung einzureichen. Gegen ihr nach mehreren Fristerstreckungen im Mai 2016 eingereichtes Gesuch erhoben verschiedene Umweltverbände Einsprache. Mit Gesamtentscheid vom 9. Februar 2017 verweigerte das Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz die Erteilung der kantonalen Baubewilligung. Gestützt darauf hiess der Bezirksrat Küssnacht am 8. März 2017 die Einsprache der Umweltverbände gut und wies das nachträgliche Baugesuch ab; zudem ordnete er die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an. Eine von A.A.________ und B.A.________ dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 14. November 2017 ab.
Gegen diesen Beschluss des Regierungsrats gelangten A.A.________ und B.A.________ an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Mit Entscheid vom 24. April 2018 wies dieses ihre Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. Mai 2018 an das Bundesgericht beantragen A.A.________ und B.A.________, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben, die Einsprache der Umweltverbände abzuweisen und den Einbau der fraglichen Wohnung nachträglich zu bewilligen.
Der Schweizer und der Schwyzer Heimatschutz, der WWF Schweiz und die WWF Sektion Schwyz sowie Pro Natura Schweiz und Pro Natur Schwyz beantragen wie der Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Der Bezirk Küssnacht und die Vorinstanz haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das kantonale Amt für Raumentwicklung und das Bundesamt für Raumentwicklung ARE schliessen auf Abweisung der Beschwerde. A.A.________ und B.A.________ reichten am 10. September 2018 weitere Bemerkungen ein.
Mit Verfügung vom 20. Juni 2018 erteilte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über die Bewilligungsfähigkeit eines bereits realisierten Bauvorhabens und die Zulässigkeit einer Wiederherstellungsanordnung. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG); ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Eigentümer der von der Bewilligungsverweigerung und Wiederherstellungsanordnung betroffenen Remise bzw. Wohnung zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auch sonst steht einem Eintreten auf die Beschwerde grundsätzlich nichts entgegen.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet dieses von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, welche die beschwerdeführende Person vorbringt und begründet (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG).
Soweit die Beschwerdeführer rügen, die Vorinstanz habe den Beschwerdegegnern eine übersetzte Parteientschädigung zugesprochen, machen sie zwar sinngemäss eine unrichtige Anwendung des Gebührentarifs für Rechtsanwälte des Kantons Schwyz vom 27. Januar 1975 (SRSZ 280.411) geltend. Dass die Vorinstanz diesen Tarif willkürlich angewandt hätte, bringen sie jedoch nicht vor. Sie erläutern entsprechend auch nicht, worin die Willkür bestehen soll. Da das Bundesgericht die Anwendung des einfachen kantonalen Gesetzesrechts grundsätzlich nur auf Willkür hin prüft (BGE 142 I 177 E. 2 S. 180 f. mit Hinweisen) und diesbezüglich die qualifizierte Rügepflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG gilt (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246), ist insoweit deshalb nicht auf die Beschwerde einzutreten.
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann deren Sachverhaltsfeststellung nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, das heisst willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende Person wiederum darf die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung nur rügen, wenn sie mit einem Mangel im erwähnten Sinn behaftet ist und dessen Behebung für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).
Soweit die Beschwerdeführer der Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz lediglich ihre eigene gegenüberstellen, ohne darzutun, inwiefern deren Sachverhaltsfeststellung offensichtlich unrichtig sein oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen soll, kommen sie ihrer Rügepflicht nicht nach. Insoweit sind ihre Vorbringen deshalb grundsätzlich nicht zu berücksichtigen.
2.3. Die Beschwerdeführer wiederholen in ihrer Beschwerde teilweise lediglich ihre bereits früher geäusserte Kritik am Gesamtentscheid des kantonalen Amts für Raumentwicklung vom 9. Februar 2017 und am Beschluss des Regierungsrats vom 14. November 2017. Insoweit setzen sie sich nicht mit dem angefochtenen Entscheid auseinander. Sie zählen die entsprechenden Ausführungen denn auch nicht im eigentlichen Sinn zur Begründung der vorliegenden Beschwerde. Diese sind daher grundsätzlich nicht zu berücksichtigen. Da die rechtzeitige Einreichung der Beschwerde bei der Vorinstanz nicht strittig ist und diese in der Sache entschieden hat, braucht im Weiteren auf die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführer nicht eingegangen zu werden.
3.1. Nach Art. 22 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden (Abs. 1). Voraussetzung für ihre Bewilligung ist, dass sie dem Zweck der Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist (Abs. 2). Wohnbauten in der Landwirtschaftszone sind zonenkonform, wenn der Wohnbedarf für den Betrieb des entsprechenden landwirtschaftlichen Gewerbes unentbehrlich ist, einschliesslich des Wohnbedarfs der abtretenden Generation (Art. 34 Abs. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]).
3.2. Das landwirtschaftliche Gewerbe "N.________" der Beschwerdeführer verfügt neben der ohne Bewilligung erstellten Wohnung mit 4,5 bzw. 4 Zimmern (so die Beschwerdeführer), in der seit der Fertigstellung offenbar im Jahr 2009 der Beschwerdeführer 1 mit seiner Familie lebt, über zwei weitere Wohnbauten mit insgesamt drei Wohneinheiten. Im Wohnhaus mit 7,5 Zimmern lebt der Beschwerdeführer 2 mit seiner Ehefrau. In der anderen Wohnbaute (Gebäude Nr. 2584) befinden sich zwei 4-Zimmerwohnungen, die gegenwärtig an betriebsfremde Personen vermietet sind.
Gemäss dem angefochtenen Entscheid decken die neben der unbewilligten Wohnung bestehenden drei Wohneinheiten den Wohnraumbedarf der Beschwerdeführer und eines in Zukunft vermutlich zu beschäftigenden landwirtschaftlichen Angestellten. Aus betrieblicher Sicht bestehe daher für eine weitere Wohneinheit kein Bedarf, weshalb die ohne Bewilligung erstellte Wohnung nicht zonenkonform und nicht bewilligungsfähig sei. Nach Ansicht der Beschwerdeführer ist dagegen zusätzlich eine vierte Wohneinheit für C.________ erforderlich. Diesem sei beim Erwerb seines landwirtschaftlichen Gewerbes "O.________" ein lebenslängliches, unentgeltliches Wohnrecht an einer 2.5-Zimmerwohnung in der Wohnbaute Nr. 2584 eingeräumt worden. Zwar lebe er zurzeit noch in seinem bisherigen, abparzellierten Wohnhaus auf seinem früheren landwirtschaftlichen Gewerbe. Sobald das hängige Bewilligungsverfahren für den geplanten Neubau dieses Wohnhauses abgeschlossen sei, müsse er sein Wohnrecht jedoch am genannten Ort ausüben. Als abtretende Generation im Sinne von Art. 34 Abs. 3 RPV habe er im Weiteren das Recht, ausserhalb der Bauzone wohnen zu bleiben, weshalb seinem Wohnrecht auch raumplanungsrechtliche Bedeutung zukomme.
3.3. Den Beschwerdeführern wurde im Jahr 2010 der Erwerb des landwirtschaftlichen Gewerbes "O.________" von C.________ bewilligt, das mehrere Grundstücke und Gebäude umfasste, die nunmehr grundsätzlich Bestandteil ihres landwirtschaftlichen Gewerbes "N.________" bilden. Beim Erwerb räumten sie C.________ das erwähnte Wohnrecht ein, das dieser gemäss dem Wohnrechtsvertrag so lang ersatzweise in seinem bisherigen Wohnhaus auszuüben hat, als sich dieses im (Mit-) Eigentum des Beschwerdeführers 2 befindet, was, soweit ersichtlich, derzeit noch der Fall ist. Mit Verfügung vom 17. Juni 2013 bewilligte das kantonale Amt für Landwirtschaft auf Ersuchen der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 60 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11) die Abparzellierung und Entlassung des durch Mutation neu geschaffenen Grundstücks KTN 4094, auf dem sich unter anderem das Wohnhaus von C.________ befindet, aus dem Geltungsbereich des BGBB. In Dispositivziffer 3.3 seiner Verfügung hielt es fest, nach der Abparzellierung und Entlassung der Gebäude auf diesem Grundstück aus dem Geltungsbereich des BGBB könne auf den Grundstücken der Beschwerdeführer kein Anspruch auf den Bau von landwirtschaftlich bedingtem Wohnraum geltend gemacht werden. Diese Anordnung blieb unangefochten.
3.4. Das Gesuch der Beschwerdeführer um Abparzellierung und Entlassung des erwähnten Grundstücks aus dem Geltungsbereich des BGBB ist wie die Bewilligung des Amts für Landwirtschaft vom 17. Juni 2013 und die in der Bewilligungsverfügung enthaltene Dispositivziffer 3.3 vor dem einschlägigen rechtlichen Hintergrund zu sehen. Gemäss Art. 58 BGBB dürfen von landwirtschaftlichen Gewerben nicht einzelne Grundstücke oder Grundstücksteile abgetrennt (Abs. 1; Realteilungsverbot) und landwirtschaftliche Grundstücke nicht in Teilstücke unter 25 Aren aufgeteilt werden (Abs. 2; Zerstückelungsverbot). Nach Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB bewilligt die kantonale Bewilligungsbehörde eine Ausnahme von diesen Verboten, wenn das landwirtschaftliche Gewerbe oder Grundstück in einen Teil innerhalb und einen Teil ausserhalb des Geltungsbereichs des BGBB aufgeteilt wird. Bei der Abparzellierung und nichtlandwirtschaftlichen Nutzung ursprünglich landwirtschaftlicher Bauten und Anlagen ist insbesondere sicherzustellen, dass damit nicht der Grundstein für ein Bedürfnis nach landwirtschaftlichen Neubauten gelegt wird. Nur Wohnraum, der nicht betriebsnotwendig ist, kann vom landwirtschaftlichen Gewerbe abgetrennt und aus dem Geltungsbereich des BGBB entlassen werden, wobei eine an den raumplanungsrechtlichen Vorgaben orientierte, zukunftsgerichtete Beurteilung vorzunehmen ist (vgl. HERRENSCHWAND/BANDLI, in: Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 2. Aufl. 2011, N. 2a, 7 und 7a zu Art. 60 BGBB).
3.5. Mit ihrem Gesuch um Abparzellierung brachten die Beschwerdeführer demnach implizit zum Ausdruck, dass sie den Wohnraum in dem aus dem Geltungsbereich des BGBB zu entlassenden Wohnhaus nicht für ihr landwirtschaftliches Gewerbe benötigten bzw. in Anspruch nähmen. Gleiches gilt für ihren Verzicht, sich gegen Dispositivziffer 3.3 der Bewilligungsverfügung des Amts für Landwirtschaft zur Wehr zu setzen, und zwar unabhängig davon, welche Tragweite dieser Anordnung genau zukommt. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführer offenbar bereits seit dem Jahr 2009 über die ohne Bewilligung erstellte Wohnung und damit über vier Wohneinheiten verfügten, mithin nicht nur über drei, wie der Beschwerdeführer 2 dem Amt für Landwirtschaft im Jahr 2008 unter Hinweis auf das Bestehen von Wohnraum für drei Generationen mitgeteilt hatte. Dass die Beschwerdeführer dieses Amt im Rahmen des Abparzellierungsverfahrens über die zusätzliche Wohnung und den auf ihrem Gewerbe faktisch vorhandenen Ersatzwohnraum für C.________ informiert hätten, machen sie nicht geltend und ist nicht ersichtlich. Ebenso wenig ist erkennbar, dass die Feststellung der Vorinstanz, das Amt für Landwirtschaft habe im Abparzellierungsverfahren keine Kenntnis von dieser Wohnung gehabt, offensichtlich unrichtig wäre; die Beschwerdeführer bringen solches auch nicht vor.
3.6. Mit dem bei der Abparzellierung zum Ausdruck gebrachten Verzicht auf den Wohnraum im erwähnten Wohnhaus ist nicht vereinbar, dass sich die Beschwerdeführer zur Begründung ihres Bedarfs an der ohne Bewilligung erstellten Wohnung nach Art. 34 Abs. 3 RPV nunmehr gerade auf den allfälligen künftigen Ersatzwohnraumbedarf von C.________ auf ihrem landwirtschaftlichen Gewerbe berufen. Damit verhalten sie sich vielmehr widersprüchlich und in gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) verstossender, rechtsmissbräuchlicher Weise, zumal sie im Abparzellierungsverfahren die unbewilligte Wohnung und den auf ihrem Gewerbe faktisch vorhandenen Ersatzwohnraum für C.________ nicht offenlegten, die dessen allfälligem künftigem Ersatzwohnraumbedarf zugrunde liegende Abparzellierung deshalb in Unkenntnis über diesen Umstand bewilligt wurde (vgl. BGE 143 V 66 E. 4.3 S. 69; 140 II 65 E. 2.2 S. 67; 137 V 394 E. 7.1 S. 403; jeweils mit Hinweisen). Ihr Vorbringen verdient daher ungeachtet der Frage, ob C.________ wegen der Integration seines ehemaligen landwirtschaftlichen Gewerbes "O.________" in ihr landwirtschaftliches Gewerbe "N.________" allenfalls als abtretende Generation nach Art. 34 Abs. 3 RPV betrachtet werden könnte, keinen Schutz. Daran vermögen die Ausführungen der Beschwerdeführer - soweit diese zu berücksichtigen sind (vgl. E. 2) - nichts zu ändern, ergibt sich daraus doch nichts, was ihr Verhalten in einem andern Licht erscheinen liesse.
3.7. Überzeugende sonstige Gründe für die Zonenkonformität der strittigen Baute sind weder dargetan noch ersichtlich. Die Beurteilung der Vorinstanz, die ohne Bewilligung erstellte Wohnung sei nicht zonenkonform und könne nicht bewilligt werden, verstösst daher nicht gegen Bundesrecht.
4.1. Der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands kommt massgebendes Gewicht für den ordnungsgemässen Vollzug des Raumplanungsrechts zu. Werden illegal errichtete, dem RPG widersprechende Bauten nicht beseitigt, sondern auf unabsehbare Zeit geduldet, wird der Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet in Frage gestellt und rechtswidriges Verhalten belohnt. Formell rechtswidrige Bauten, die auch nachträglich nicht legalisiert werden können, müssen daher grundsätzlich beseitigt werden (BGE 136 II 358 E. 6 S. 364 f. mit Hinweisen; vgl. auch § 87 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Schwyz vom 14. Mai 1987 [PBG/SZ; SRSZ 400.100]). Die Anordnung der Wiederherstellung kann jedoch unzulässig sein, wenn ihr allgemeine Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts entgegenstehen. Dazu gehören namentlich die in Art. 5 Abs. 2 und 3 sowie Art. 9 BV festgehaltenen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens (BGE 136 II 359 E. 6 S. 364 f. mit Hinweisen).
4.2. Soweit die Vorbringen der Beschwerdeführer zu berücksichtigen sind (vgl. E. 2), äussern sich diese nicht zur Anordnung, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Aus ihren Ausführungen ergibt sich daher nichts, was die Beurteilung der Vorinstanz, diese Anordnung verstosse nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, sei verhältnismässig und auch sonst zulässig, als bundesrechtswidrig erscheinen liesse. Der angefochtene Entscheid ist daher auch insoweit zu bestätigen.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Beweisanträge der Beschwerdeführer sind mangels Entscheidrelevanz ebenfalls abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Sie haben zudem den Beschwerdegegnern eine angemessene Parteientschädigung für das bundesgerichtliche Verfahren auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG). Weitere Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Küssnacht, dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz, dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, und dem Bundesamt für Raumentwicklung ARE schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Dezember 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Baur