Art. 93 BGG; admissibility of an appeal against a cantonal decision refusing to issue a baurechtlicher Vorentscheid because a necessary zoning plan is still lacking; such a ruling is to be treated as an interlocutory decision when it does not finally exclude the project. A non-reparable disadvantage under Art. 93(1)(a) BGG must generally be legal in nature; in the context of cantonal predecisions, a factual disadvantage may suffice only exceptionally, in order not to empty the institution of the predecision of its practical effect. Where the appellant relies on such an exception, it must show that the cantonal authority arbitrarily applied the relevant cantonal provision; absent such showing, the appeal is inadmissible (consid. 1).
1C_25/2021
Urteil vom 10. Januar 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwälte Bruno Frick
und Philipp Mazenauer,
gegen
Gemeinderat Wollerau,
Hauptstrasse 15, Postfach 335, 8832 Wollerau,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Michel,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 14, Postfach 1186, 6431 Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz.
Gegenstand
Planungs- und Baurecht (baurechtlicher Vorentscheid: Erschliessung),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 23. November 2020 (III 2020 115).
Die A.________ AG ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. 785, 1029 und 1042 in Wollerau. Die drei Grundstücke sind derzeit überbaut und werden über den Unteren Erlenweg erschlossen. Zusammen bilden sie den Perimeter des Gestaltungsplans "Sparkling II". Der Gestaltungsplanperimeter grenzt an die deutlich grössere Parzelle Nr. 2344, die ihrerseits an der Altenbachstrasse liegt und nicht überbaut ist. Für die Parzelle Nr. 2344 gilt eine Gestaltungsplanpflicht. Gesuche der A.________ AG, der auch dieses Grundstück gehört, auf Erlass eines Gestaltungsplans blieben jedoch erfolglos: Ein erstes Gesuch (Gestaltungsplan "Sparkling I") wurde im Rechtsmittelverfahren aufgehoben, ein zweites (Gestaltungsplan "Unter Erlen") zog die A.________ AG in der Folge selbst zurück.
Auf ein Gesuch der A.________ AG um einen verbindlichen Vorentscheid betreffend die Erschliessung der drei Parzellen des Gestaltungsplans "Sparkling II" sowie der Parzelle Nr. 2344 hin stellte der Gemeinderat von Wollerau am 20. Oktober 2014 fest, dass die Grundstücke über die Altenbachstrasse erschlossen werden können. Drei dagegen erhobene Beschwerden hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 17. November 2015 gut. Er begründete dies zum einen damit, dass der Gemeinderat das Gesuch zwingend an die kantonale Gesuchszentrale hätte weiterleiten müssen. Zum andern liege für die der Gestaltungsplanpflicht unterliegende Parzelle Nr. 2344 noch kein rechtskräftig genehmigter Gestaltungsplan vor, weshalb betreffend die externe Erschliessung dieses Grundstücks noch kein verbindlicher Vorentscheid hätte getroffen werden dürfen. Die in der Folge von der A.________ AG erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit Entscheid vom 26. Oktober 2016 ab.
Am 17. Juli 2017 reichte die A.________ AG beim Gemeinderat das folgende überarbeitete Gesuch ein:
"1. Es sei festzustellen, dass das Gestaltungsplangebiet der Gesuchstellerin (Gestaltungsplan "Sparkling II"), umfassend die Baulandparzellen 785, 1029 und 1042 Wollerau, vorerst über die bestehende Altenbachstrasse und erst zu einem späteren Zeitpunkt gegebenenfalls über die sich noch in Planung befindliche Junkerstrasse zu erschliessen ist.
2. Es sei festzustellen, dass auf der ganzen Altenbachstrasse (Abzweigung Erlenstrasse bis mindestens Bahnübergang) gemäss Wegrodel der Gemeinde Wollerau ein öffentliches Fahrwegrecht mit privater Unterhaltspflicht besteht, und dass der Gesuchstellerin gestützt auf den Ortsgebrauch das Recht zusteht, die bestehende Altenbachstrasse im ganzen heutigen Ausmass, d.h. in ihrer heutigen Breite mit Strassenfläche und Trottoir, für die Feinerschliessung ihrer Baulandparzellen mitzubenützen, womit die Gesuchstellerin bei einer zonen- und gestaltungsplankonformen Überbauung ihrer Baulandparzellen über die rechtlich gesicherte Zufahrt verfügt.
3. Es sei festzustellen, dass die bestehende Altenbachstrasse mit den heutigen Ausmassen von Strasse und Trottoir genügend verkehrssicher und im Übrigen so beschaffen ist, dass sie der zu erwartenden Beanspruchung durch Benützer und öffentliche Dienste gewachsen ist, womit die Gesuchstellerin bei einer zonen- und gestaltungsplankonformen Überbauung ihrer Baulandparzellen auch über die technisch hinreichende Zufahrt verfügt. Die allenfalls noch notwendigen technischen Zusatzmassnahmen zur Herbeiführung der genügenden Zugänglichkeit seien im Vorentscheid genau festzulegen.
4. Demzufolge sei als verbindlicher Vorentscheid gemäss § 84 Abs. 3 PBG festzustellen, dass die Parzellen KTN 785, 1029 und 1042 Wollerau baurechtlich erschlossen sind.
5. Eventualbegehren (nur für den Fall, dass der Gemeinderat die Begehren Ziff. 1-4 wider Erwarten ablehnt) : Es sei für die ganze Altenbachstrasse die Erschliessungshilfe zu gewähren."
Das Gesuch wurde öffentlich publiziert. Dagegen erhoben B.B.________ und C.B.________ sowie weitere Personen Einsprachen. Mit Beschluss vom 16. Dezember 2019 wies der Gemeinderat diese Einsprachen unter Bezugnahme auf den Gesamtentscheid des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE/SZ) ab und erliess den von der A.________ AG beantragten Feststellungsentscheid. Dabei definierte er, wie beantragt, auch die noch zu erfüllenden technischen Zusatzmassnahmen zur Gewährleistung einer hinreichenden Zufahrt.
Eine von B.B.________ und C.B.________ sowie weiteren Personen gegen diesen Beschluss erhobene Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat am 26. Mai 2020 ab. In der Folge gelangten sie ans Verwaltungsgericht, das ihr Rechtsmittel mit Entscheid vom 23. November 2020 guthiess. Zur Begründung führte es aus, dass kein Vorentscheid ergehen könne, solange es keinen Gestaltungsplan für die Parzelle Nr. 2344 gebe.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 14. Januar 2021 beantragt die A.________ AG im Wesentlichen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. November 2020 sei aufzuheben und die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, soweit das Bundesgericht nicht selbst reformatorisch den von ihr beantragten Feststellungsentscheid fälle.
Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht haben auf eine Stellungnahme verzichtet. Das ARE/SZ hat sich ebenfalls nicht inhaltlich geäussert. Die Beschwerdegegner beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat schliesst dagegen auf deren Gutheissung, wobei er vorbringt, dass im Gesuch um einen Vorentscheid nicht nach den Anforderungen für eine Erschliessung über die Parzelle Nr. 2344 gefragt worden sei. Die Beschwerdeführerin hat eine Replik eingereicht, wobei sie sich der Auffassung der Gemeinde anschliesst.
1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid der Vorinstanz im Bereich des Baurechts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 82 ff. BGG).
1.2. Gemäss § 84 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Schwyz vom 14. Mai 1987 (PBG; SRSZ 400.100) kann zur Abklärung wichtiger Baufragen der Bewilligungsbehörde das Gesuch um einen Vorentscheid unterbreitet werden (Satz 1). Der Vorentscheid ist hinsichtlich der behandelten Fragen in gleicher Weise verbindlich, gültig und anfechtbar wie eine Baubewilligung (Satz 2).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt ein positiv lautender baurechtlicher Vorentscheid grundsätzlich einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG dar (BGE 135 II 30 E. 1 S. 31 ff. mit Hinweisen), ein negativer Vorentscheid dagegen einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG (Urteil 1C_456/2009 vom 5. August 2010 E. 1.1 mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht erwog, ein baurechtlicher Vorentscheid könne nicht ergehen, weil für die Parzelle Nr. 2344, welche die Streitgegenstand bildenden Parzellen des Gestaltungsplans "Sparkling II" von der Altenbachstrasse trennt, noch kein genehmigter Gestaltungsplan bestehe. Inhaltlich ging das Verwaltungsgericht somit nicht auf die Feststellungsanträge der Beschwerdeführerin ein. Es liegt deshalb weder ein positiver noch ein negativer baurechtlicher Vorentscheid vor. Dass das Verwaltungsgericht dies nicht im Dispositiv zum Ausdruck brachte, indem es nebst der Gutheissung der Beschwerde und der Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses festhielt, dass auf das Gesuch um Erlass eines Vorentscheids nicht eingetreten werde, ändert daran nichts (vgl. Urteil 2C_423/2012 vom 9. Dezember 2012 E. 1.2 mit Hinweisen).
Da mit dem angefochtenen Entscheid das angestrebte Bauvorhaben der Beschwerdeführerin nicht ausgeschlossen wird, ist rechtsprechungsgemäss von einem Zwischenentscheid nach Art. 93 BGG auszugehen. Gemäss dieser Bestimmung sind andere (als in Art. 92 BGG geregelte) Vor- und Zwischenentscheide nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Die Variante nach Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt hier von vornherein ausser Betracht. Dagegen ist zu prüfen, ob ein nicht wieder gutzumachenden Nachteil droht. Nach Art. 42 Abs. 1 BGG muss die Beschwerdeführerin die Tatsachen darlegen, aus denen sich ihre Beschwerdeberechtigung ergibt, sofern diese nicht offensichtlich gegeben ist (BGE 141 IV 289 E. 1.3 mit Hinweisen).
1.3. Der Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG muss grundsätzlich rechtlicher Natur sein. Das Bundesgericht lässt allerdings im Zusammenhang mit baurechtlichen Vorentscheiden unter gewissen Umständen einen tatsächlichen Nachteil genügen, weil andernfalls das im Baurecht zahlreicher Kantone enthaltene Institut des publizierten und kantonsintern anfechtbaren Vorentscheids weitgehend seines Gehalts entleert würde. Diese kantonale Rechtsfigur ist geschaffen worden, um in Bezug auf gewisse dafür geeignete Bauvorhaben ein etappenweises, speditives und möglichst ökonomisch ausgestaltetes Baubewilligungsverfahren zu gewährleisten (zum Ganzen: BGE 135 II 30 E. 1.3.4 f. mit Hinweisen). Aus dem Bundesrecht (insbesondere aus Art. 22 RPG [SR 700]) ergibt sich hingegen kein Anspruch auf Erlass eines baurechtlichen Vorentscheids.
Die Anwendung des kantonalen Rechts wird vom Bundesgericht nur auf Willkür überprüft (Art. 9 BV). Damit vorliegend von der Voraussetzung eines drohenden, nicht wieder gutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur abgesehen werden könnte, müsste die Beschwerdeführerin deshalb darlegen, dass das Verwaltungsgericht § 84 Abs. 2 PBG geradezu willkürlich angewendet hat. Dies tut sie jedoch nicht. Auch legt sie nicht dar, dass ihr ein solcher Nachteil rechtlicher Natur droht.
Auf die Beschwerde ist aus diesen Gründen nicht einzutreten.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese hat den Beschwerdegegnern eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Wollerau, dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Januar 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold