1C_249/2018
Urteil vom 21. September 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Pascal Baumgardt,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
vorsorglicher Führerausweisentzug / Abschreibung des Rekursverfahrens, Kostenfolgen,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, Abteilungspräsident, vom 17. April 2018 (B 2016/253).
Am 19. April 2015 nahm die Kantonspolizei St. Gallen A.________ den Führerausweis zuhanden der zuständigen Entzugsbehörde ab, da ein bei einer Verkehrskontrolle durchgeführter Drogenschnelltest einen positiven Befund des Cannabiswirkstoffs Tetrahydrocannabinol (THC) ergeben hatte. Am 22. April 2015 bestätigte das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen schriftlich die vorläufige Abnahme des Führerausweises. Am 27. April 2015 entzog das Strassenverkehrsamt A.________ wegen des Ereignisses vom 19. April 2015 vorsorglich den Führerausweis. Dagegen erhob A.________ am 1. Mai 2015 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen. Diese wies am 13. Mai 2015 ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab, was unangefochten blieb.
Am 1. Juni 2015 widerrief das Strassenverkehrsamt den am 27. April 2015 verfügten vorsorglichen Führerausweisentzug, nachdem der aktive THC-Befund im Blut nicht nachgewiesen worden war. Am 11. Juni 2015 ersuchte A.________ um Abschreibung des Rekursverfahrens unter Entschädigungsfolge. Dazu reichte er eine Kostennote von Fr. 6'437.50 unter Einschluss der Bemühungen vor dem Strassenverkehrsamt zuzüglich Barauslagen von Fr. 257.50 und acht Prozent Mehrwertsteuer ein. Am 28. August 2015 reichte er die Einstellungsverfügung des Untersuchungsamts Gossau vom 12. August 2015 im Zusammenhang mit dem Ereignis vom 19. April 2015 (Fahren in fahrunfähigem Zustand) nach.
Mit Verfügung vom 14. Dezember 2016 schrieb der Abteilungspräsident der Verwaltungsrekurskommission das Rekursverfahren betreffend den vorsorglichen Führerausweisentzug als erledigt ab und verpflichtete A.________ zur Bezahlung amtlicher Kosten im Umfang von Fr. 300.--. In den Erwägungen führte er insbesondere aus, A.________ könne keine ausseramtliche Entschädigung zugesprochen werden, weil der Rekurs gegen den vorsorglichen Führerausweisentzug mit grösster Wahrscheinlichkeit abgewiesen worden wäre.
Mit Entscheid vom 17. April 2018 wies der Präsident der Abteilung III des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen eine von A.________ gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde ab. Er führte dazu im Wesentlichen aus, aufgrund einer summarischen Beurteilung des Sachverhalts im Zeitpunkt des vorsorglichen Führerausweisentzugs vom 27. April 2015 erweise sich dieser nicht als widerrechtlich. Es habe daher kein Anlass bestanden, von der Auferlegung der Kosten für das Entzugs- und Rekursverfahren abzusehen und A.________ für diese beiden Verfahren ausseramtlich zu entschädigen. Auch sei ihm das rechtliche Gehör nicht verweigert worden, wie er geltend mache.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. Mai 2018 an das Bundesgericht beantragt A.________, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 17. April 2018 aufzuheben und die Sache an dieses zurückzuweisen zur Neuregelung der amtlichen Kosten im zweitinstanzlichen Verfahren vor der Verwaltungsrekurskommission und im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht sowie zur Festsetzung einer Parteientschädigung für alle drei kantonalen Instanzen; eventuell sei A.________ für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen und die Sache im Übrigen an die Verwaltungsrekurskommission zurückzuweisen zur Neuregelung der Kosten und Entschädigungen im erst- und zweitinstanzlichen Verfahren. Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt unvollständig und damit offensichtlich unrichtig erhoben, den Anspruch von A.________ auf rechtliches Gehör verletzt und das kantonale Verfahrensrecht willkürlich angewendet.
Das Strassenverkehrsamt verzichtete auf eine Stellungnahme. Die Verwaltungsrekurskommission und das Verwaltungsgericht schliessen ohne weitere Ausführungen auf Abweisung der Beschwerde.
1.1. Die Zulässigkeit einer Beschwerde an das Bundesgericht gegen einen Entscheid über die Verlegung von Kosten und Entschädigungen folgt derjenigen in der Hauptsache. Im vorliegenden Zusammenhang liegt dem Kostenstreit ein Verfahren des vorsorglichen Führerausweisentzugs zugrunde, bei dem grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offensteht (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_618/2015 vom 7. März 2016 E. 1). Angefochten ist hier ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid (vgl. Art. 82 ff. BGG), und der Beschwerdeführer ist als vom Entscheid über die Kosten und Entschädigungen Betroffener zur Beschwerde berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Soweit die Vorinstanz kantonales Recht anzuwenden hatte, kann im Wesentlichen geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht bzw. gegen die verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze. Das Bundesgericht prüft kantonales Recht somit nur auf Bundesrechtsverletzung, namentlich Willkür, hin.
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
Der angefochtene Entscheid beruht auf folgender Grundlage:
2.1. Gemäss Art. 94 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965 des Kantons St. Gallen (VRP; sGS 951.1) hat grundsätzlich die amtlichen Kosten zu tragen, wer eine Amtshandlung zum eigenen Vorteil oder durch sein Verhalten veranlasst. In Streitigkeiten hat nach Art. 95 Abs. 1 VRP in der Regel jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach Art. 98 Abs. 2 VRP werden im Rekursverfahren ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie aufgrund der Sach- oder Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen. Im erstinstanzlichen Verfahren werden gemäss Art. 98 Abs. 3 lit. b VRP in der Regel keine ausseramtlichen Kosten zugesprochen. Nach Art. 98bis VRP wird die ausseramtliche Entschädigung den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt. Gemäss Art. 98ter VRP finden die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO; SR 272) über die Parteientschädigung sachgemässe Anwendung.
2.2. Das Verwaltungsgericht führte dazu aus, bei Gegenstandlosigkeit gelte als unterlegener Beteiligter, wer die Gegenstandslosigkeit verursacht habe. Grundsätzlich werde bei Widerruf oder Wiedererwägung das Gemeinwesen kostenpflichtig. Das gelte aber nicht immer, sondern es könne sich rechtfertigen, die Kosten aufgrund der konkreten Umstände nach Ermessen zu verteilen, was auch Art. 107 Abs. 1 lit. e ZPO vorsehe. Für die Kostenverlegung sei daher je nach Lage des Einzelfalles zu berücksichtigen, wer Anlass zur Beschwerde gegeben habe, welches der mutmassliche Prozessausgang gewesen wäre, bei wem die Gründe für die Gegenstandslosigkeit eingetreten seien und welche Partei unnötigerweise Kosten verursacht habe.
Für die Anordnung eines vorsorglichen Entzugs des Führerausweises sei der strikte Beweis für die Fahreignung ausschliessende Umstände nicht erforderlich, ansonsten direkt der Sicherungsentzug verfügt werden müsste. Bei der Polizeikontrolle habe der Beschwerdeführer einen schläfrigen Eindruck hinterlassen und seine Pupillen hätten kaum reagiert. Es habe daher Verdacht auf Drogenkonsum bestanden. Drogenschnelltests schlössen zwar falsche Resultate nicht aus; ein zuverlässiges Ergebnis könne aber erst ein chromatographisches Verfahren bringen. Solange ein solches ausstehe, müsse ein vorsorglicher Führerausweisentzug möglich sein. Der Beschwerdeführer bestreite im Übrigen nicht, Cannabis zu konsumieren, und habe dies zugegebenermassen zwei Tage vor der Polizeikontrolle getan. Zudem sei er bereits im Jahr 2011 unter Cannabiseinfluss angetroffen worden, und zwar mit einer THC-Konzentration im Blut von 7,4 µ g/l, was deutlich über dem Grenzwert von 1,5 µ g/l liege, bei dem Fahrunfähigkeit als erwiesen gelte.
Aufgrund des damals bekannten Sachverhalts und bei summarischer Beurteilung, wie sie für eine vorsorgliche Massnahme massgeblich sei, erweise sich der am 27. April 2015 angeordnete vorsorgliche Führerausweisentzug nicht als widerrechtlich. Dass dem Beschwerdeführer im Strafverfahren keine Kosten auferlegt worden seien, sei im Administrativverfahren nicht entscheidend, insbesondere weil in diesem die Unschuldsvermutung nicht gelte.
3.1. Der Beschwerdeführer macht eine Gehörsverletzung geltend, weil sich das Verwaltungsgericht nicht ausreichend mit der vor ihm erhobenen Rüge einer Gehörsverletzung durch das Strassenverkehrsamt auseinandergesetzt habe. Das Verwaltungsgericht hielt dazu fest, dessen Begründung sei zwar knapp, aber ausreichend ausgefallen und der Beschwerdeführer habe sich eingehend dagegen wehren können.
Die Parteien haben im Verwaltungs- sowie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör. Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Grundsatz des rechtlichen Gehörs garantiert ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Die von einer Verfügung betroffene Person soll zu den wesentlichen Punkten Stellung nehmen können, bevor die Behörde entscheidet. Die Begründung des Entscheids muss zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen die Behörde sich hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt. Hingegen ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236, 184 E. 2.2.1 S. 188; je mit Hinweisen).
Zwar fiel die Begründung zur Gehörsrüge im angefochtenen Entscheid kurz aus. Das Verwaltungsgericht hat sich damit aber ausreichend auseinandergesetzt. Es hat die Erwägungen des Strassenverkehrsamts wiedergegeben und festgehalten, dem Beschwerdeführer sei es möglich gewesen, eine mehr als zwölfseitige Rekurseingabe zu verfassen. Aufgrund der entsprechenden Entscheidbegründungen waren die massgeblichen Überlegungen der Behörden für den Beschwerdeführer in genügendem Masse erkennbar bzw. nachvollziehbar. Selbst wenn jedoch die erste Instanz eine Gehörsverletzung begangen hätte, wäre diese inzwischen durch die zwei nachfolgenden Rechtsmittelinstanzen geheilt worden.
3.2. Der Beschwerdeführer rügt weiter, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt offensichtlich unvollständig und unrichtig bzw. willkürlich festgestellt. Es habe nicht beachtet, dass der Vorsitzende der Rekursbehörde noch vor seiner Verfügung vom 14. Dezember 2016 über die Sachverhaltsfeststellungen im parallelen Strafverfahren in Kenntnis gesetzt worden sei. Damit habe er ausser Acht gelassen, dass der Drogenschnelltest ein falsches Resultat ergeben habe. Hätte das Amt den vorsorglichen Führerausweisentzug nicht von sich aus widerrufen, hätte der Rekurs mit grösster Wahrscheinlichkeit gutgeheissen werden müssen.
Eine massgebliche offensichtlich unrichtige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung (vgl. vorne E. 1.3) liegt vor, wenn diese widersprüchlich oder aktenwidrig ist oder auf einem offensichtlichen Versehen beruht bzw. klarerweise den tatsächlichen Verhältnissen widerspricht (vgl. etwa BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Auch die unvollständige Feststellung des massgeblichen Sachverhalts ist offensichtlich unrichtig (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.1 S. 373; 133 IV 293 E. 3.4.2 S. 295 f.).
Im angefochtenen Entscheid wird die Einstellungsverfügung des Untersuchungsamts Gossau sehr wohl genannt und es wird auch ausgeführt, es sei für das Administrativverfahren nicht verbindlich, dass im Strafverfahren von Kosten abgesehen worden sei. Offensichtlich ist das Verwaltungsgericht demnach davon ausgegangen, dass die Rekursbehörde von der Einstellungsverfügung bzw. den entsprechenden tatsächlichen Feststellungen Kenntnis gehabt hatte. Das Verwaltungsgericht musste sich aber nur schon deshalb nicht weiter dazu äussern, weil es diesen Umstand für den von ihm zu überprüfenden Kosten- und Entschädigungsentscheid als nicht ausschlaggebend beurteilte. Soweit diese Einschätzung nicht gegen Bundesrecht verstösst (vgl. dazu hinten E. 3.3), erweisen sich die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz nicht als unvollständig. Zu hinterfragen wäre allenfalls die Feststellung des Verwaltungsgerichts, Drogenschnelltests wiesen trotz der Möglichkeit von Fehlern eine hohe Zuverlässigkeit auf. Dem ist hier jedoch entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht weiter nachzugehen. Es rechtfertigt sich nicht, die Zuverlässigkeit von Drogenschnelltests in einem Rechtsstreit abzuklären, in dem nicht über die Hauptfrage des Entzugs als solchem, sondern lediglich über die Kosten und Entschädigungen zu entscheiden ist. Für die entsprechende vorfrageweise summarische Prüfung der Hauptsache kann ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass in der Regel auf das Ergebnis von Drogenschnelltests abgestellt werden darf.
3.3. Der Beschwerdeführer macht insbesondere eine willkürliche Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts geltend.
3.3.1. Gemäss der ständigen Praxis des Bundesgerichts ist ein Entscheid willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 140 III 16 E. 2.1 S. 18 f.; 167 E. 2.1 S. 168; 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133; je mit Hinweisen).
3.3.2. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht die Auslegung des kantonalen Rechts, sondern dessen Anwendung auf seinen Fall. Dabei wendet er sich zunächst dagegen, dass bei ihm überhaupt ein Drogenschnelltest durchgeführt worden sei. Dies sei grundlos geschehen und daher als willkürlich zu beurteilen.
Drogentests dürfen im Unterschied zu Alkoholproben nicht voraussetzungslos angeordnet werden, sondern nur, wenn Anzeichen von Fahrunfähigkeit erkennbar sind (Art. 55 Abs. 1 und 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG; SR 741.01]; Art. 10 Abs. 1 und 2 der Verordnung vom 28. März 2007 über die Kontrolle des Strassenverkehrs [SKV; SR 741.013]). Bei der Polizeikontrolle wurden beim Beschwerdeführer jedoch Schläfrigkeit und eine geringe Reaktion der Pupillen festgestellt. Diese Symptome können durchaus auf einen vorgängigen Konsum von Drogen hinweisen. Der Beschwerdeführer hatte denn auch, wie sich später ergab, zwei Tage vorher noch Cannabis konsumiert und war auch schon früher als Fahrzeugführer unter Drogeneinfluss aufgefallen. Es bestand daher der Verdacht von Fahrunfähigkeit, da für das Führen von Fahrzeugen nach Cannabiskonsum Nulltoleranz gilt, sofern im Blut Tetrahydrocannabinol nachgewiesen wird (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11]). Die Anordnung eines Drogenschnelltests erfolgte mithin nicht grundlos, sondern aufgrund entsprechender Verdachtsmomente. Dasselbe gilt für die vorläufige Abnahme und den in der Folge formellen vorsorglichen Entzug des Ausweises, nachdem der Schnelltest einen positiven Befund des Cannabiswirkstoffs THC ergeben hatte. Da der vorsorgliche Entzug zwangsläufig auf einer vorläufigen tatsächlichen Grundlage beruhen muss und es auf die Einschätzung der Sachlage im entsprechenden Zeitpunkt ankommt, kann der Beschwerdeführer insoweit nichts zu seinen Gunsten ableiten, dass sich nachträglich im Blut keine massgebliche THC-Konzentration nachweisen liess. Sowohl die Polizeikontrolle mit Durchführung eines Drogenschnelltests als auch die sofortige Abnahme des Ausweises und dessen vorsorglicher Entzug sind vielmehr nicht bundesrechtswidrig (vgl. dazu auch das Urteil des Bundesgerichts 1B_180/2012 vom 24. Mai 2012).
3.3.3. Sodann rügt der Beschwerdeführer, die Gründe für die Gegenstandslosigkeit des Entzugsverfahrens lägen eindeutig auf Seiten der Behörden. Es sei daher unhaltbar, ihm amtliche Kosten aufzuerlegen und keine ausseramtlichen Entschädigungen zuzusprechen.
Unbestrittenermassen widerrief das Strassenverkehrsamt am 1. Juni 2015 den vorsorglichen Führerausweisentzug, nachdem im Blut des Beschwerdeführers keine massgebliche THC-Konzentration nachgewiesen werden konnte. Insofern kann dem Amt nicht vorgeworfen werden, nicht unverzüglich gehandelt zu haben. Der Widerruf beruhte aber auf einer neuen Sachlage und führte nicht dazu, dass der vorsorgliche Entzug von Beginn an widerrechtlich gewesen wäre. Auch wenn es ohne weiteres denkbar wäre, für die Verlegung der Kosten und Entschädigungen auf eine Gesamtbetrachtung abzustellen, erscheint es nicht unhaltbar, ein grösseres Gewicht auf die erste Phase zu legen, in der sich der vorsorgliche Entzug als zulässig erweist. Das gilt umso mehr, als der Kosten- und Entschädigungsentscheid auf einer bloss summarischen Fallbeurteilung beruht, wenn ein Rechtsstreit in der Hauptsache als gegenstandslos abgeschrieben wird. Obwohl also auch eine andere Lösung denkbar wäre, ist es nicht willkürlich, für den einzig zu fällenden Kosten- und Entschädigungsentscheid davon auszugehen, der Beschwerdeführer habe das Verfahren ausgelöst bzw. den vorsorglichen Ausweisentzug mitzuverantworten (vgl. erneut das Urteil des Bundesgerichts 1B_180/2012 vom 24. Mai 2012, wo es sogar um die Kostenauflage im Strafverfahren ging). Damit ist es auch nicht unhaltbar, ihm die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens vor der Verwaltungsrekurskommission sowie des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen und ihm in den kantonalen Verfahren vor allen drei Instanzen keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen, der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, Abteilungspräsident, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. September 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax