Art. 97 Abs. 1 BGG, res judicata; scope of a prior federal judgment in planning and watercourse-space designation proceedings: a prior decision bars renewed review only to the extent that the same claim, based on the same factual and procedural object, was finally determined. Where the earlier judgment concerned only a project-specific section of a watercourse, no preclusion arises for a later planning proceeding concerning a broader or different object. The appellate court must establish with certainty the existence and scope of any prior final decision; an incomplete factual finding on this point violates federal law. Under the Star practice, organizations lacking substantive standing may invoke procedural violations only if these can be assessed independently of the merits; otherwise the complaint is inadmissible.
1C_243/2025
Urteil vom 31. Oktober 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Kneubühler, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Gemeinde Glarus Nord,
vertreten durch Rechtsanwältin Caterina Ventrici,
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus.
Gegenstand
Gesamtrevision Nutzungsplanung Glarus Nord,
Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus, Präsident, vom 25. März 2025 (VG.2024.00090).
Die Gemeindeversammlung Glarus Nord beschloss am 24. April 2021, 27. April 2021, 16. September 2022 und 6. Juni 2023 die Gesamtrevision ihrer Nutzungsplanung. Das Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU) erteilte am 20. August 2024 seine Genehmigung und beurteilte gleichentags die erhobenen Beschwerden. Diese Beschwerden hiess es zwar teilweise gut. Den hier interessierenden Verzicht auf die Festsetzung eines Gewässerraums am Tankgraben bestätigte es jedoch. Beim Tankgraben handelt es sich um einen ca. 20 m breiten und ca. 1'300 m langen, wassergefüllten Graben, der zur Zeit des Zweiten Weltkriegs als Geländepanzerhindernis erbaut wurde (vgl. das im Zusammenhang mit einem Strassenprojekt zur Umfahrung von Näfels ergangene Urteil 1C_556/2013 vom 21. September 2016 E. 10.2).
In der Folge erhoben Pro Natura Glarus, Pro Natura Schweiz, WWF Glarus, WWF Schweiz, Birdlife Glarnerland und Birdlife Schweiz Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus. Sie beantragten die Aufhebung des Beschwerde- und des Genehmigungsentscheids des DBU, soweit damit der Verzicht auf die Festsetzung eines Gewässerraums beim Tankgraben bestätigt worden war.
Mit Verfügung vom 25. März 2025 trat der Verwaltungsgerichtspräsident als Einzelrichter auf die Beschwerde nicht ein. In seiner Begründung verwies er auf das erwähnte Urteil des Bundesgerichts 1C_556/2013 vom 21. September 2016 und erwog, es handle sich um eine bereits beurteilte Sache (res iudicata). Auf die Beschwerde könne deshalb offensichtlich nicht eingetreten werden.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 9. Mai 2025 beantragen die erwähnten Verbände, die Präsidialverfügung vom 25. März 2025 sei aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das DBU beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Glarus Nord verweist auf den angefochtenen Entscheid, den sie vollumfänglich stütze. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt zum Schluss, der angefochtene Entscheid sei bundesrechtswidrig.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Planungsrechts. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
Pro Natura, WWF Schweiz und BirdLife Schweiz (vormals SVS) gehören zu den gesamtschweizerischen Organisationen, die nach Art. 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG zur Erhebung von Beschwerden ans Bundesgericht berechtigt sind (vgl. Anhang der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]). Sie können Verfügungen anfechten, die in Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG ergehen (vgl. BGE 139 II 271 E. 3 mit Hinweis). Die Ausscheidung des Gewässerraums stützt sich unmittelbar auf Art. 36a GSchG (SR 814.20) und Art. 41b GSchV (SR 814.201) und stellt eine solche, vom Kanton wahrzunehmende Bundesaufgabe dar (Urteil 1C_58/2021 vom 27. Juli 2023 E. 4.4 mit Hinweis).
Dagegen sind die kantonalen Sektionen dieser Verbände (Pro Natura Glarus, WWF Glarus und BirdLife Glarnerland) nach den genannten Bestimmungen nicht zur Beschwerde legitimiert. Obwohl sie in der Sache selbst nicht legitimiert sind, können sie vor Bundesgericht geltend machen, im kantonalen Verfahren in ihren Parteirechten verletzt worden zu sein. Allerdings kann auf diesem Weg keine (indirekte) Überprüfung des Entscheids in der Hauptsache erlangt werden. Nicht einzutreten ist daher auf formelle Rügen, deren Beurteilung von der Prüfung in der Sache selbst nicht getrennt werden kann. Dies entspricht der sogenannten "Star-Praxis" des Bundesgerichts (BGE 135 II 430 E. 3.2; Urteil 1C_446/2025 vom 29. August 2025 E. 4.2.1; je mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer machen eine Verletzung von Parteirechten geltend, indem sie rügen, die Vorinstanz sei zu Unrecht von einer rechtskräftig beurteilten Angelegenheit ausgegangen und habe in diesem Zusammenhang den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und die Rechtsweggarantie verletzt (Art. 29a BV). Diese Kritik kann von einer Prüfung in der Sache selbst nicht getrennt werden, weshalb auch insofern nicht auf die Beschwerde der kantonalen Sektionen einzutreten ist (vgl. Urteil 1C_49/2016 vom 6. April 2016 E. 1.5 mit Hinweis).
Auf die Beschwerde ist somit in Bezug auf die gesamtschweizerischen Organisationen einzutreten, nicht aber in Bezug auf deren kantonale Sektionen.
2.1. Das Verwaltungsgericht führte aus, im Zentrum des Verfahrens stehe das Urteil 1C_556/2013 vom 21. September 2016, welches das Ausführungsprojekt Näfels zum Gegenstand gehabt habe. Darin habe das Bundesgericht bereits rechtskräftig festgestellt, dass auf die Festlegung eines Gewässerraums verzichtet werden dürfe. Das gelte grundsätzlich für das gesamte Gewässer und nicht nur für die von der geplanten Umfahrungsstrasse betroffene Nordseite. Einerseits ergebe sich dies aus dem Wortlaut des Bundesgerichtsurteils, andererseits aber auch aus der Tatsache, dass Art. 41a Abs. 5 GschV (SR 814.201) keinen teilweisen Verzicht erlaube, sondern lediglich die Festlegung eines Gewässerraums oder den vollständigen Verzicht darauf vorsehe.
Die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Unterlagen betreffend veränderte Verhältnisse seit dem Bundesgerichtsurteil, so das Verwaltungsgericht weiter, würden schliesslich die ökologische Relevanz des Tankgrabens und die darin vorkommende Artenvielfalt betreffen. Diese seien vom Bundesgericht indessen grundsätzlich nicht in Zweifel gezogen worden. Es habe trotz dieser Feststellung aber den Verzicht auf einen Gewässerraum genehmigt.
2.2. Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, der Tankgraben weise sieben voneinander unabhängige Abschnitte auf, weshalb in den Unterlagen und Verfahrensakten teilweise auch von Tankgräben im Plural die Rede sei. Die geplante Umfahrungsstrasse solle am nördlichen Ufer der Abschnitte 5 bis 7 in einem Abstand von 10 m verlaufen, was nur ca. 25 % der Uferlinien betreffe. Das Bundesgericht habe sich im erwähnten Urteil hinsichtlich des Verzichts auf die Festlegung des Gewässerraums denn auch ausdrücklich auf "den in Frage stehenden Gewässerabschnitt entlang des Tankgrabens" bezogen. Über die weiteren Abschnitte sei nicht entschieden worden. Dazu hätten denn auch die Erhebungen zu Fauna und Flora nicht ausgereicht. Weiter gebe es wesentliche neue Erkenntnisse, die auf einen sehr wertvollen Lebensraum schliessen liessen. Selbst wenn bereits über sämtliche Gewässerabschnitte des Tankgrabens rechtskräftig entschieden worden wäre, lägen insofern wesentliche geänderte Umstände vor, die eine Neubeurteilung erforderten.
2.3. Das BAFU legt dar, dem Umweltverträglichkeitsbericht vom Oktober 2011 könne entnommen werden, dass nur jene Gebiete, die vom Ausführungsprojekt "Umfahrung Näfels" betroffen waren, untersucht worden seien. Entsprechend habe sich das BAFU in seiner Stellungnahme vom 29. August 2013 auch nur dazu äussern können. Für einen Verzicht auf die Festlegung eines Gewässerraums für den ganzen Tankgraben hätten die notwendigen Daten gefehlt. Von einer abgeurteilten Sache könne nicht ausgegangen werden. Zudem böten die von den Beschwerdeführern eingereichten Beweismittel Hinweise darauf, dass die fraglichen Teilobjekte des Tankgrabens von besonderer ökologischer Bedeutung seien.
2.4. Zuständig zur Festlegung des Gewässerraums sind die Kantone (vgl. Art. 36a Abs. 1 GSchG [SR 814.20]). Wie sie dies tun, bestimmen sie im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben selbst (vgl. zu den Formen, welche die Gewässerraumausscheidung annehmen kann, BGE 139 II 470 E. 4.3 mit Hinweisen). Das Bundesrecht verlangt insbesondere, dass sie nicht flächendeckende, sondern an die konkreten Verhältnisse angepasste Festlegungen vornehmen (Urteil 1C_289/2017 vom 16. November 2018 E. 5.5 mit Hinweis). Im soeben zitierten Urteil hielt das Bundesgericht fest, die Erwägung, wonach eine detaillierte, sich mit den einzelnen Parzellen befassende Begründung vorliegen müsse, damit eine Ausnahme vom gesetzmässigen Uferschutz zugelassen werden könne, sei nicht zu beanstanden (a.a.O.).
2.5. Das Verfahren, das zum Urteil 1C_556/2013 vom 21. September 2016 führte, hatte das Ausführungsprojekt einer Umfahrung von Näfels zum Gegenstand. In E. 10 seines Urteils befasste sich das Bundesgericht mit der Frage, ob beim Tankgraben auf die Ausscheidung eines Gewässerraums verzichtet werden durfte. Es erwog, es sei zulässig, aktuelle Baugesuche oder Sondernutzungsplanungen zum Anlass für eine vorzeitige Festlegung des Gewässerraums zu nehmen, wobei auf eine planerisch sinnvolle Länge des einbezogenen Gewässerabschnitts zu achten sei. Im zu beurteilenden Fall sei nicht zu beanstanden, dass an Stelle der Übergangsbestimmungen bereits Art. 41b GSchV auf den in Frage stehenden Gewässerabschnitt entlang des Tankgrabens angewendet worden sei (a.a.O., E. 10.3).
Da es sich beim Tankgraben um ein künstlich angelegtes Gewässer handelt, prüfte das Bundesgericht, ob der Verzicht auf die Gewässerraumfestlegung gestützt auf Art. 41b Abs. 4 lit. c GSchV zulässig war (Art. 41b GSchV ist auf stehende Gewässer wie den Tankgraben anwendbar, während der von der Vorinstanz fälschlicherweise zitierte Art. 41a GSchV für Fliessgewässer gilt). Danach dürfen dem Verzicht keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Das Bundesgericht führte dazu aus, der Tankgraben stelle ein Amphibienlaichgebiet von regionaler Bedeutung und aufgrund seiner Ufervegetation einen wertvollen Lebensraum für Vögel und Insekten dar. Indes befänden sich im Abstandsbereich zwischen 10 und 15 m keine schützenswerten Lebensräume gemäss dem Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) bzw. der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1), sondern lediglich landwirtschaftliche Nutzflächen. Im Umweltverträglichkeitsbericht werde gefolgert, dem Verzicht auf die Ausscheidung des Gewässerraums stünden keine überwiegenden Interessen entgegen, weshalb eine Ausnahmebewilligung für einen verminderten Gewässerabstand von 10 m beantragt werde. Diese sei in der Folge erteilt worden.
Das Bundesgericht schloss, der Verzicht auf die Festlegung des Gewässerraums erweise sich nicht als bundesrechtswidrig. Eine möglichst nahe Strassenführung entlang des Tankgrabens sei notwendig, um den Einschnitt in die Landschaft und den Verlust von Fruchtfolgeflächen gering zu halten. Zudem würden hierdurch keine schützenswerten Lebensräume beeinträchtigt. Es liege keine Verletzung von Art. 41c Abs. 4 GSchV vor (E. 10.5).
2.6. Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass sich das Bundesgericht mit Blick auf den damaligen Verfahrensgegenstand (das Ausführungsprojekt Umfahrung Näfels) einzig mit dem in Frage stehenden Gewässerabschnitt entlang des Tankgrabens befasste. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung kann somit aus diesem Urteil für den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens nicht auf eine abgeurteilte Sache geschlossen werden (vgl. BGE 144 I 11 E. 4.2 mit Hinweisen). In den Verfahrensakten, die dem Bundesgericht zusammen mit der angefochtenen Verfügung vom 25. März 2025 eingereicht wurden, sind zudem, soweit ersichtlich, ebenfalls keine Belege für einen rechtskräftigen Entscheid betreffend die Festlegung des Gewässerraums beim Tankgraben ersichtlich. Ob ein solcher Entscheid existiert, ist unklar. Die Vorinstanz hat insofern den Sachverhalt in einem wesentlichen Punkt offensichtlich unvollständig festgestellt (Art. 97 Abs. 1 BGG). Daran ändert auch der Hinweis auf Art. 41a Abs. 5 (bzw. Art. 41b Abs. 4) GSchV nichts. Ob es zulässig ist, in Anwendung dieser Bestimmungen auf die Festlegung eines Gewässerraums zu verzichten, ist eine Frage der inhaltlichen Beurteilung. Daraus ergibt sich nicht, worüber in einem konkreten Verfahren rechtskräftig entschieden worden ist.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die Gemeinde Glarus Nord hat die zur Beschwerde berechtigten Beschwerdeführer Nrn. 2, 4 und 6 angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Die Gemeinde Glarus Nord hat die Beschwerdeführer Nrn. 2, 4 und 6 mit insgesamt Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Gemeinde Glarus Nord, dem Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus, dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, Präsident, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 31. Oktober 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Dold