1C_23/2017
Urteil vom 3. Oktober 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
Interessensgemeinschaft Z.________, bestehend aus:
gegen
I.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
Einwohnergemeinde Thierachern,
handelnd durch den Gemeinderat Thierachern, Dorfstrasse 1, 3634 Thierachern,
Kanton Bern,
handelnd durch den Regierungsrat und dieser vertreten durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Reiterstrasse 11, 3011 Bern.
Gegenstand
Kantonale Überbauungsordnung "Aushubdeponie Eyacher",
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 16. Dezember 2016 (100.2016.1U).
Die I.________ AG beabsichtigt, im Eyacher, auf den Parzellen Nrn. 73, 210, 215 und 242 in der Gemeinde Thierachern, eine Deponie für Inertstoffe mit beschränkter Stoffliste (unverschmutztes Aushubmaterial) zu erstellen. Der Standort wurde in den regionalen Teilrichtplan Abbau und Deponie der Region Thun/InnertPort vom 22. Juni 2006 aufgenommen. Die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Thierachern lehnten am 23. September 2012 den Erlass einer kommunalen Überbauungsordnung (ÜO) jedoch ab. Kurz darauf stellte die I.________ AG deshalb ein Gesuch um Erlass einer kantonalen Überbauungsordnung (KÜO). Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) leitete ein entsprechendes Verfahren ein. Die KÜO mit Baugesuch und Rodungsgesuch wurde vom 11. September bis 13. Oktober 2014 öffentlich aufgelegt.
Am 15. September 2014 erhoben unter anderen A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________ und H.________ gemeinsam Einsprache. Mit Verfügung vom 23. April 2015 beschloss die JGK die KÜO "Aushubdeponie Eyacher" mit Änderung des Schutzzonenplans, erteilte die Baubewilligung und die Rodungsbewilligung und wies die Einsprache ab.
Gegen diese Verfügung erhoben die genannten Einsprecher am 29. April 2015 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Bern. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 16. Dezember 2015 ab. Eine dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 16. Dezember 2016 im Sinn der Erwägungen ab.
Mit Beschwerde ans Bundesgericht vom 13. Januar 2017 beantragen A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________ und H.________, die KÜO "Aushubdeponie Eyacher" sei nichtig zu erklären und als gegenstandslos abzuschreiben. Eventualiter sei sie aufzuheben und die I.________ AG aus dem Verfahren auszuschliessen.
Das Verwaltungsgericht beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die Beschwerdeschrift entspreche wörtlich derjenigen im vorinstanzlichen Verfahren und setze sich mit dem angefochtenen Entscheid nicht auseinander. Eventuell sei die Beschwerde abzuweisen. Der Kanton Bern beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit angesichts der fehlenden Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid überhaupt darauf eingetreten werden könne. Die Gemeinde Thierachern hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Die Beschwerdegegnerin hat sich nicht vernehmen lassen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) ist der Auffassung, dass gewisse Aspekte bei der Interessenabwägung kaum berücksichtigt worden seien. In Bezug auf die Rechtsbereiche Abfälle und Lärmschutz hält es den angefochtenen Entscheid für bundesrechtskonform. Die Beschwerdeführer haben sich in der Folge erneut vernehmen lassen.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin Nr. 7 ist Eigentümerin eines direkt an den Perimeter der KÜO "Aushubdeponie Eyacher" angrenzenden Grundstücks und deshalb zur Anfechtung des Urteils des Verwaltungsgerichts legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Es kann offenbleiben, wie es sich insofern mit den weiteren Beschwerdeführern verhält. Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen einzutreten.
2.1. Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Das setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt. Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 138 I 171 E. 1.4 S. 176 mit Hinweisen).
2.2. Die Beschwerdeführer reichen im bundesgerichtlichen Verfahren eine Beschwerdeschrift ein, welche praktisch Wort für Wort mit ihrer Beschwerde ans Verwaltungsgericht übereinstimmt. Dies führt dazu, dass in mehreren Punkten eine Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids fehlt, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist:
2.2.1. Der Regierungsrat führte aus, weshalb der Beschwerdegegnerin Parteistellung zukommt. Insbesondere wies er darauf hin, dass es die Beschwerdegegnerin war, die ein Gesuch um Erlass der KÜO gestellt hatte. Das Verwaltungsgericht hat auf die betreffenden Ausführungen verwiesen. Die Beschwerdeführer gehen darauf nicht ein und legen nicht dar, weshalb die Bejahung der Parteistellung Bundesrecht verletzt.
2.2.2. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, es verstosse in krasser Weise gegen den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, wenn der Kanton eine KÜO erlasse, nachdem eine kommunale ÜO abgelehnt worden sei. Das Verwaltungsgericht führte im angefochtenen Entscheid aus, weshalb der Kanton diese Befugnis besitze. Gemäss Art. 102 Abs. 1 Bst. b des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) könne die JGK zur Wahrung kantonaler oder gefährdeter regionaler Interessen in kantonalen Überbauungsordnungen namentlich Industriezonen, Ablagerungs- und Materialabbaustellen festlegen. Darauf gehen die Beschwerdeführer ebenfalls nicht ein.
2.2.3. Im vorinstanzlichen Verfahren machten die Beschwerdeführer geltend, es bestehe kein "Deponie-Notstand". Das hätten die zwei grössten Kies- und Deponieunternehmen im Entwicklungsraum Thun bestätigt. Der Entwicklungsraum Thun verfüge in den nächsten zwei bis fünf Jahren über Reserven von 90'000-100'000 m3. Zudem kritisierten sie, die Berechnungsmethode sei nicht nachvollziehbar. Wenn man von einer Richtmenge von 2 m3 pro Einwohner ausgehe, resultiere ein Angebotsüberhang.
Das Verwaltungsgericht legte zur kantonalen Deponieplanung gemäss Art. 31 Abs. 1 USG (SR 814.01) und Art. 4 Abs. 1 lit. d der Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA; SR 814.600) dar, dass der Erlass einer KÜO keinen eigentlichen Notstand voraussetze. Es führte aus, gemäss dem kantonalen Sachplan Abbau, Deponie, Transporte sei von einem künftigen kantonalen Bedarf für Aushubvolumen von jährlich 2,5 Mio. m3 auszugehen. Dies ergebe einen Bedarf von 2,5 m3 pro Einwohner und Jahr, der aufgrund regionaler Besonderheiten im Entwicklungsraum Thun (hohe Deponieengpässe, hoher Exportanteil, Entsorgung aus Nachbarregionen, Reserven für Grossprojekte sowie Planungsunsicherheiten) auf 3 m3 zu erhöhen sei. Gestützt darauf betrage der Bedarf für die nächsten 35 Jahre 13,65 Mio. m3. Es bestünden 7,05 Mio. m3 Reserven (Stand 2015), woraus eine Differenz von 6,6 Mio. m3 resultiere, die mit neuen Standortfestsetzungen zu decken sei. Das BAFU hat diese Berechnung in seiner Vernehmlassung als nachvollziehbar und plausibel bezeichnet und darauf hingewiesen, dass keine Berechnungsgrundlagen bekannt seien, die eine sicherere Basis lieferten.
Die Beschwerdeführer wiederholen in ihrer Beschwerde ans Bundesgericht die Kritik, welche sie bereits vor Verwaltungsgericht vorgebracht hatten, und setzen sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid nicht auseinander. Insbesondere berufen sie sich weiterhin darauf, es bestehe kein Deponie-Notstand, obwohl das Verwaltungsgericht mit konkreten Zahlen aufzeigte, welcher Bedarf in den nächsten 35 Jahren zu erwarten sei. Weshalb die betreffenden Werte unrealistisch sind und die Berechnungsmethode nicht nachvollziehbar ist, legen sie nicht dar. Dasselbe gilt für die Ausführungen, die sie unter dem Titel "Aushubdeponien in Planung" machen. Sie berufen sich darauf, es bestünden Reserven von 7,05 Mio. m3, bestreiten jedoch nicht in substanziierter Weise die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, wonach diese Reserven nicht ausreichen, um den künftigen Bedarf zu decken.
2.2.4. Auch in Bezug auf die Verkehrssicherheit beschränken sich die Beschwerdeführer darauf, ihre Ausführungen im vorinstanzlichen Verfahren zu wiederholen. Das Verwaltungsgericht kam gestützt auf den Bericht der J.________ AG vom 15. Januar 2014 zum Schluss, die Verkehrssicherheit stehe der geplanten Deponie nicht entgegen. Dass der angefochtene Entscheid in diesem Punkt Bundesrecht verletzt, legen die Beschwerdeführer nicht hinreichend substanziiert dar. Wenn sie vorbringen, die inzwischen umgesetzten Verkehrsmassnahmen seien untauglich, so übersehen sie, dass die J.________ AG empfahl, mit derartigen Massnahmen bestehende Schwachstellen zu beheben, gleichzeitig aber festhielt, diese seien kein Argument gegen den von der Deponie verursachten Mehrverkehr. Die Empfehlungen ergingen somit unabhängig von der Planung der Deponie.
2.2.5. Die Beschwerdeführer behaupten schliesslich pauschal, es sei mit erheblich mehr Staubimmissionen zu rechnen. Mit den Ausführungen im angefochtenen Entscheid, der insofern auf den Umweltverträglichkeitsbericht vom 29. März 2012 (UVB, revidiert am 14. Juli 2014) verweist, setzen sie sich in keiner Weise auseinander. Darauf ist ebenfalls nicht einzutreten.
3.1. Die Deponie erfordert unter anderem eine Rodungsbewilligung nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (Waldgesetz, WaG; SR 921.0). Es liegt deshalb eine Bundesaufgabe im Sinne des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) vor (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG). Anwendbar ist somit Art. 3 NHG, wonach die Kantone bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Abs. 1). Diese Pflicht gilt unabhängig davon, ob der Eingriff in ein Objekt von nationaler, regionaler oder lokaler Bedeutung vorgenommen wird (Art. 3 Abs. 3 i.V.m. Art. 4 NHG).
Art. 3 NHG verlangt eine umfassende Interessenabwägung, in deren Rahmen auch zu prüfen ist, welche Alternativen und Varianten in Betracht fallen. Diese Anforderung ergibt sich nebst Art. 3 NHG auch aus Art. 2 Abs. 1 lit. b RPV (SR 700.1) sowie aus dem Erfordernis der Standortgebundenheit des Werks für die erforderliche Rodung (Art. 5 Abs. 2 lit. a WaG; BGE 120 Ib 400 E. 4c S. 408 f.; Urteil 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 2.10 und 6.1, in: URP 2017 S. 45; je mit Hinweisen).
Bei der Gesamtinteressenabwägung mitzuberücksichtigen sind die Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 RPG (SR 700), wonach sich Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen (Abs. 2 lit. b), naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Abs. 2 lit. d), Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein (Abs. 3 lit. a) und Wohngebiete vor schädlichen und lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden sollen (Abs. 3 lit. b).
3.2. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, die Deponie sei unzulässig, weil sie einen erheblichen Eingriff in das Landschaftsbild bewirke. Zudem machen sie geltend, gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfe durch Wohngebiete kein Schwerverkehr führen.
3.3. Grundsätzlich widerspricht die Erschliessung von Abbau- und Deponiezonen durch Wohngebiete den Planungsgrundsätzen gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a und b RPG (BGE 127 I 103 E. 7f S. 112 f.; 112 Ib 26 E. 5d S. 37 ff.; je mit Hinweisen). Allerdings sind die Planungsgrundsätze lediglich Entscheidungskriterien und Zielvorgaben, die keine absolute Geltung beanspruchen, sondern im Rahmen der Interessenabwägung mit und gegen andere, möglicherweise widersprechende Planungsgrundsätze und anderswo gesetzlich fixierte Zielvorschriften abgewogen werden müssen (Urteile 1C_361/2008 vom 27. April 2009 E. 3.1.3, in: URP 2009 S. 877; 1C_145/2008 vom 3. Juli 2008 E. 2.1; je mit Hinweisen). In dieser Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass die Erschliessung der geplanten Deponie nicht über Gemeindestrassen und durch von Schwerverkehr unbelastete Wohngebiete führt, sondern über Kantonsstrassen, welche die Hauptverkehrsachsen in Thierachern bilden und einen Lkw-Anteil von ca. 4-6 % aufweisen (vgl. zur Bedeutung der Verkehrszusammensetzung für die Wahrnehmung einer Lärmzunahme BGE 136 II 281 E. 2.5.4 S. 289 f.). Konkret ist gemäss dem UVB von durchschnittlich 32 betriebsbedingten täglichen Lkw-Fahrten (auf 365 Tage verteilt) zwischen Eyacher und dem Zentrum von Thierachern auszugehen. Diese teilen sich ab diesem Punkt hälftig auf die in Nord- und in Südrichtung führenden Kantonsstrassen auf. Das BAFU hält die Annahmen im UVB zu den Fahrtenzahlen für plausibel. Gestützt darauf sei an der Blumensteinstrasse (d.h. zwischen der geplanten Deponie und dem Dorfzentrum) von einer Zunahme von 0,2 bis 0,3 Dezibel auszugehen, was nicht wahrnehmbar sei. Vor dem Hintergrund dieser Feststellungen, die von den Beschwerdeführern nicht substanziiert bestritten werden, kommt der durch den Deponiebetrieb verursachten Lärmzunahme im Rahmen der Gesamtinteressenabwägung ein relativ geringes Gewicht zu.
3.4.
3.4.1. Der vorgesehene Deponiestandort liegt im regionalen Landschaftsschutzgebiet "Drumlinlandschaft und Erholungsgebiet Thuner Westamt". Zudem wird er von einem kommunalen Landschaftsschutzgebiet erfasst, wobei die KÜO "Aushubdeponie Eyacher" in dieser Hinsicht eine Entlassung des Deponieperimeters aus dem kommunalen Schutzzonenplan vorsieht. Insofern als die Beschwerdeführer vorbringen, das Projekt sei mit den auf das kommunale Landschaftsschutzgebiet anwendbaren Bestimmungen unvereinbar, geht ihre Kritik deshalb ins Leere. Eingehender zu prüfen ist jedoch, welche Beeinträchtigung der Drumlinlandschaft zu erwarten ist. Hinsichtlich der Betriebsphase ist dem angefochtenen Entscheid und dem UVB diesbezüglich zu entnehmen, dass die landschaftliche Beeinträchtigung insbesondere durch eine gestaffelte Auffüllung minimiert werden soll. In der Endphase wird die Drumlinlandschaft durch die Auffüllung der bestehenden Senke und die Aufschüttung verändert werden.
3.4.2. Das Verwaltungsgericht hat die Kantonale Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) zu einer Stellungnahme zu den Auswirkungen der geplanten Deponie auf das Landschaftsbild aufgefordert. In ihrem Bericht vom 7. September 2016 führt die OLK aus, im weichen Relief der Amsoldinger Platte habe sich eine überdurchschnittlich wertvolle, reich strukturierte und praktisch unbeeinträchtigte Kulturlandschaft entwickelt. Sie sei aber der Meinung, dass Veränderungen der Topografie an diesem Ort möglich seien. Das neu geformte Gebiet der Aushubdeponie müsse sich jedoch eindeutig an den typischen Merkmalen der Drumlinlandschaft orientieren. Das Wichtigste sei, dass die Anschlüsse an das gewachsene Terrain harmonisch und ohne Bruch verliefen. Das sei mit der vorliegenden Lösung weitgehend gelungen. Im Bereich des horizontalen Teils der Blumensteinstrasse sollte aber das neue Terrain vor dem Anstieg zuerst etwas sinken. Der Geländeanstieg auf der Ostseite sei noch zu gleichmässig und beim Übergang zum gewachsenen Terrain in Richtung Thierachern zu steil. Zur Unterstützung des bestehenden Reliefs dürfte der Drumlin sogar 2-3 m höher sein. Die finale Modellierung der neuen Landschaft müsse zwingend von einem kompetenten Landschaftsgestalter begleitet werden.
Das Verwaltungsgericht hielt fest, die Vorschläge der OLK erschienen berechtigt, zumal das Vorhaben ein Landschaftsschutzgebiet von regionaler Bedeutung betreffe. Art. 15 Abs. 2 der Überbauungsvorschriften lasse geringfügige Abweichungen vom Geländemodell im Überbauungsplan zu, sodass bei der Endgestaltung den Vorgaben der OLK Rechnung getragen werden könne. Diese liessen sich somit ohne Änderung der KÜO umsetzen. Dasselbe gelte für die Forderung des Beizugs eines kompetenten Landschaftgestalters. Insgesamt werde so dem Gebot der Schonung gemäss Art. 3 NHG entsprochen.
3.4.3. Das BAFU bringt in seiner Vernehmlassung vor, im Bereich der geplanten Deponie sei der in Nord-Süd-Richtung streichende Verlauf des Tälchens zwischen zwei Drumlinzügen deutlich zu erkennen. Die Deponie käme genau dazwischen und damit "quer" zur natürlich entstandenen geomorphologischen Struktur zu liegen. Da es sich um eine grossflächige Geländeveränderung von teilweise beträchtlicher Höhe handle, die ähnliche Ausmasse besitze wie die einzelnen natürlichen Landschaftselemente, sei der Eingriff von grösserem Gewicht.
3.5. Aus den im UVB abgebildeten Modellausschnitten geht hervor, dass die Deponie zwischen die beiden erwähnten Drumlinzüge zu liegen kommt und damit die Lesbarkeit der Fliessrichtung des Gletschers, der hier das Gelände geprägt hat, leicht beeinträchtigt. Zumindest bei näherer Betrachtung wird die Deponie somit als Fremdkörper erkennbar bleiben. Indessen ist vorgesehen, die Deponie einem Drumlin nachzubilden und möglichst harmonisch an das gewachsene Terrain anzupassen. Die landschaftliche Beeinträchtigung wird aufgrund der von der Vorinstanz verbindlich erklärten Empfehlungen der OLK, die Form der künstlichen Aufschüttung noch besser dem bestehenden Relief anzupassen und die Endgestaltung durch einen kompetenten Landschaftsgestalter begleiten zu lassen, weiter verringert. Die Errichtung der Deponie im regionalen Landschaftsschutzgebiet stützt sich zudem auf eine Standortevaluation auf Richtplanebene, welche gemäss den Ausführungen des Verwaltungsgerichts keine alternativen Deponiemöglichkeiten in der Umgebung ergeben hat. Insbesondere weil lange Materialtransportwege zur Beschränkung des Verkehrsaufkommens zu vermeiden sind, ist die Standortwahl naturgemäss beschränkt. Die kantonale Überbauungsordnung "Aushubdeponie Eyacher" hält somit einer umfassenden Interessenabwägung stand. Der angefochtene Entscheid verletzt Art. 3 NHG nicht.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdegegnerin ist weder anwaltlich vertreten noch hat sie sich im bundesgerichtlichen Verfahren vernehmen lassen. Sie hat deshalb keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Thierachern, dem Kanton Bern, dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Oktober 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Dold