Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG, Art. 24 RPG, Art. 25 Abs. 2 RPG; Abgrenzung Bau- und Nichtbaugebiet bei einer auf Bahnareal gelegenen Parzelle. Massgebend ist eine parzellenübergreifende, gebietsbezogene Beurteilung nach objektiven Kriterien. Richtpläne ordnen den Boden nur in den Grundzügen und sind nicht parzellenscharf; verbindlich ist nur die genehmigte Richtplankarte. Eine laufende Nutzungsplanrevision entfaltet ohne gesetzlich vorgesehene Vorwirkung keine präjudizielle Wirkung. Auch informelle geodatenbasierte Datensätze vermögen die bundesrechtskonforme Zonenzuordnung nicht zu ersetzen. Ergibt die Prüfung, dass das Vorhaben ausserhalb der Bauzone liegt, hat die zuständige kantonale Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG vorgängig über Zonenkonformität oder Ausnahmebewilligung zu entscheiden (vgl. consid. 3.6 f.).
1C_22/2023
Urteil vom 9. Juli 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.
Verfahrensbeteiligte
alle vertreten durch A.________, und B.________,
wiederum vertreten durch Rechtsanwalt Kevin Bögli,
Beschwerdeführende,
gegen
Salt Mobile SA,
Rue du Caudray 4, 1020 Renens VD,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Mischa Morgenbesser und/oder Rechtsanwältin Dr. Julia Haas,
Beschwerdegegnerin,
Politische Gemeinde Kreuzlingen,
Hauptstrasse 62, Postfach, 8280 Kreuzlingen 1,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau,
Generalsekretariat, Verwaltungsgebäude, Promenade, Postfach, 8510 Frauenfeld,
Amt für Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude Promenade, Postfach, 8510 Frauenfeld,
Forstamt des Kantons Thurgau,
Spannerstrasse 29, 8510 Frauenfeld.
Gegenstand
Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau
vom 23. November 2022 (VG.2021.198/E).
Die Salt Mobile SA reichte am 14. Dezember 2018 ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Grundstück Nr. 2677 in Kreuzlingen ein. Die Liegenschaft gehört zum Bahnareal und ist im kommunalen Zonenplan als weiss dargestellte Fläche keiner Nutzungszone zugewiesen. Geplant ist ein 25 m hoher Antennenmast mit insgesamt sechs Antennen mit einer Sendeleistung zwischen 50 und 9280 Watt mit den Hauptstrahlrichtungen Azimut 100°, 230° und 340°. Der Antennenmast soll auf einem betonierten Fundament befestigt werden, das mit ca. 10 m langen Mikropfählen im Boden verankert wird. Zudem sind eine Plattform mit Systemtechnik und Gehwegplatten sowie eine Treppe zu einem öffentlichen Fussweg vorgesehen.
Gegen das Bauprojekt wurden mehrere Einsprachen eingereicht. Die politische Gemeinde Kreuzlingen wies diese mit Entscheid vom 12. bzw. 28. Mai 2020 ab und erteilte die Baubewilligung.
Der Entscheid der politischen Gemeinde Kreuzlingen wurde von A.________, B.________ und 103 weiteren Beteiligten beim Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau angefochten. Im Rahmen dieses Rekursverfahrens reichte die Salt Mobile AG zum Bauuntergrund einen geotechnischen Bericht vom 16. September 2020 und einen geostatischen Bericht vom 1. März 2021 ein, welche vom Departement für Bau und Umwelt in dessen Entscheid vom 15. November 2021 in teilweiser Gutheissung des Rekurses zum integralen Bestandteil der Baubewilligung erklärt wurden. Zudem bestimmte das Departement, dass eine Fundation mit Mikropfählen entsprechend dem abgeänderten Plan vom 29. Oktober 2020 erstellt werden müsse. Im Übrigen wies es die Rekurse ab.
A.________ und B.________ sowie weitere 37 Personen reichten gegen den Entscheid des Departements für Bau und Umwelt beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau Beschwerde ein. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 23. November 2022 ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 10. Januar 2023 gelangen A.________ und B.________ sowie 20 weitere Personen (nachfolgend: Beschwerdeführende) an das Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. November 2022 sei aufzuheben und dem Baugesuch vom 12. Dezember 2018 sei die Bewilligung zu verweigern. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und die politische Gemeinde Kreuzlingen schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Departement für Bau und Umwelt liess sich nicht vernehmen und das kantonale Amt für Umwelt hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Salt Mobile SA beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hält in seiner Vernehmlassung zusammenfassend fest, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei konform mit der Umweltschutz- und der Waldgesetzgebung des Bundes.
Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) gelangt in seiner Vernehmlassung vom 22. Juni 2023 an das Bundesgericht zum Schluss, dass sich der streitbetroffene Standort der geplanten Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzone befinde und somit eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (SR 700) erforderlich sei.
Das Departement für Bau und Umwelt vertritt die Auffassung, die streitgegenständliche Parzelle Nr. 2677 sei zum Baugebiet zu zählen. Gleichermassen äussert sich die Salt Mobile SA in einer weiteren Eingabe. Die Beschwerdeführenden schliessen sich der Auffassung des ARE an.
Das ARE äussert sich in einer weiteren Stellungnahme zur Frage der Zuordnung der Parzelle zum Bau- bzw. Nichtbaugebiet. Die Salt Mobile SA und die Beschwerdeführenden reichen je eine abschliessende Stellungnahme ein.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Bau- und Umweltschutzrechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Ein Ausnahmegrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind Eigentümerinnen bzw. Eigentümer von Liegenschaften innerhalb des Einspracheperimeters der streitbetroffenen Mobilfunkanlage oder wohnen innerhalb dieses Bereichs. Sie sind daher gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen besonderen Bemerkungen Anlass, weshalb grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Soweit es um die Anwendung kantonalen Rechts geht, kann vorbehältlich Art. 95 lit. c-e BGG im Wesentlichen vorgebracht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht, namentlich das Willkürverbot nach Art. 9 BV (BGE 141 I 36 E. 1.3; 138 I 143 E. 2). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) prüft es jedoch nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 144 V 388 E. 2). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es zudem nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht; Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.7.2; 139 I 229 E. 2.2).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Das Bundesgericht prüft die Rüge der offensichtlich unrichtigen Feststellung des Sachverhalts nur, soweit sie in der Beschwerde explizit vorgebracht und substanziiert begründet worden ist (BGE 147 IV 73 E. 4.1.2 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführenden machen geltend, der geplante Standort der Mobilfunkantenne liege entgegen der Feststellung der Vorinstanz nicht innerhalb, sondern ausserhalb der Bauzone. Die Vorinstanz habe damit den Sachverhalt offensichtlich falsch festgestellt, die Bestimmungen von Art. 14 ff. RPG bezüglich der Feststellung von Bauzonen falsch angewendet und das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) der Beschwerdeführenden verletzt, indem sie sich mit ihren Vorbringen nicht auseinandergesetzt habe. Aus der Feststellung, dass es sich bei der Bauparzelle um eine Nichtbauzone handle, folge, dass in Anwendung von Art. 24 RPG eine Baubewilligung durch die zuständige kantonale Behörde nur erteilt werden könnte, wenn der Zweck der Bauten oder Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordere. Dies sei vorliegend offensichtlich nicht der Fall.
3.1. Eine ordentliche Baubewilligung kann erteilt werden, wenn die Anlage dem Zweck der Nutzungszone entspricht (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). Abweichend hiervon können Baubewilligungen erteilt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 RPG). Die Parzelle, auf der die Mobilfunkantenne errichtet werden soll, ist nach dem kommunalen Nutzungsplan keiner Nutzungszone zugeordnet, sondern als Teil des Bahnareals als weisse Fläche dargestellt. Ihre Zugehörigkeit zum Bau- oder Nichtbaugebiet ist deshalb aufgrund objektiver Kriterien zu beurteilen, wobei eine parzellenübergreifende, gebietsbezogene Sichtweise massgebend ist (Urteile 1C_452/2012 vom 18. November 2013 E. 3.2; 1C_484/2009 vom 21. Mai 2010 E. 4.1; 1C_452/2007 vom 22. April 2008 E. 3.1, in: URP 2008 S. 390; 1A.140/2003 vom 18. März 2004 E. 2.5).
3.2. Nach der Vorinstanz erfolgte die Zuweisung des Grundstücks Nr. 2677 in Kreuzlingen zum Baugebiet nach objektiven Kriterien. Aufgrund des kantonalen Richtplans sei von einer Zuordnung des Grundstücks zum Siedlungsgebiet auszugehen. Zudem grenze das Bahngrundstück an eine öffentliche Strasse und an ein Wohnquartier und befinde sich auf der anderen Seite des Waldes ebenfalls ein Baugebiet. Das Departement für Bau und Umwelt sei aus gebietsbezogener Sicht daher zu Recht davon ausgegangen, dass die Bauparzelle zum grössten Teil von Baugebiet umgeben sei und damit die Lage der Bauparzelle insgesamt für eine Zuordnung zum Baugebiet spreche. Anlässlich des Augenscheins vom 13. Juli 2022 habe der Vertreter des kantonalen Amtes für Raumentwicklung ebenfalls bekräftigt, dass die gesamte Gleisanlage bis Lengwil Bauzone sei. Dies entspreche auch dem neuen Zonenplan der Gemeinde Kreuzlingen, wonach die strittige Liegenschaft Nr. 2677 als Baugebiet ausgewiesen sei. Es sei deshalb von einem Bauvorhaben innerhalb der Bauzone auszugehen.
3.3. Die Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, aus dem Richtplan könnten keine Rückschlüsse auf eine Zuordnung zum Baugebiet gezogen werden. Einerseits sehe der Richtplan generell keine parzellengenaue Abgrenzung zwischen Siedlungsgebiet und Nichtbauzonen vor und wäre aufgrund des vorliegenden Richtplans ohnehin davon auszugehen, dass der Bahndamm das Bau- und Nichtbaugebiet trenne. Unzutreffend sei sodann die Feststellung der Vorinstanz, dass die Bauparzelle zum grössten Teil von Baugebiet umgeben sei. Die Bauparzelle sei an keiner Stelle von Baugebiet umgeben, sondern grenze lediglich in nordöstlicher Richtung an ein Wohnquartier. Dieses setze sich jedoch durch die ansteigende Böschung zum Bahndamm hin klar von diesem ab. In sämtliche anderen Richtungen sei die Bauparzelle von Nichtbauzonen umgeben. Zusammenfassend würden sämtliche objektiven Kriterien darauf hinweisen, dass es sich bei der Bauparzelle um ein Nichtbaugebiet handeln müsse. An dieser Darlegung vermöge auch die Auskunft des Vertreters des kantonalen Amtes für Raumentwicklung nichts zu ändern. Ebenfalls könnten aus dem noch nicht in Rechtskraft erwachsenen künftigen Zonenplan keine Rückschlüsse auf die Zuweisung der Bauparzelle unter geltendem Recht gezogen werden.
3.4. Das ARE führt in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht aus, die kantonale Richtplankarte sei nicht parzellenscharf. Aufgrund der Lage der Bauparzelle könne daher nicht klar festgestellt werden, ob diese im Siedlungsgebiet liege oder nicht. Es scheine jedenfalls, dass die Eisenbahnlinie die Grenze zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet ziehe. Der Standort der geplanten Mobilfunkanlage liege südlich der Eisenbahnlinie, weshalb davon auszugehen sei, dieser befinde sich nicht mehr im Siedlungsgebiet gemäss kantonalem Richtplan. Hinsichtlich der örtlichen Verhältnisse stellt das ARE fest, die Bauparzelle grenze nordöstlich an die Bauzone an, liege jedoch etwas höher als die Parzellen der genannten Bauzone. Der Eisenbahndamm und die Verkehrsanlage würden eine Zäsur zur Bauzone darstellen und die höhergelegene Landwirtschaftszone klar davon abgrenzen. Es sei deshalb davon auszugehen, dass sich der streitbetroffene Standort der geplanten Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzone befinde.
3.5. Das Departement für Bau und Umwelt hält dem ARE in einer Stellungnahme entgegen, seine internen Abklärungen mit dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Thurgau hätten ergeben, dass die streitbetroffene Parzelle in der gültigen Richtplankarte mit Ausnahme des Waldes dem Siedlungsgebiet zugeordnet sei. Es beruft sich dabei auf eine im kantonalen Geoportal ThurGIS dargestellte Richtplankarte ("Siedlungsgebiet 1.1") in einem nicht öffentlich zugänglichen Massstab. Dazu sei anzumerken, dass das im kantonalen Richtplan festgelegte Siedlungsgebiet ausdrücklich sämtliche Bauzonen inklusive der Verkehrsflächen umfasse. Weiter sei die Parzelle Nr. 2677 in der Bauzonenstatistik bzw. im Datensatz "Bauzonen Schweiz" des ARE den Bauzonen zugeordnet. Ausserdem seien in der Stadt Kreuzlingen fehlerhafte Zuweisungen von Verkehrsflächen zur Bauzone im Kantonalen Richtplan korrigiert worden, wobei die betreffende Bauparzelle hiervon nicht betroffen gewesen sei.
3.6. Die Kriterien, welche die Vorinstanz für die Beurteilung der Zuordnung des Grundstücks Nr. 2677 in Kreuzlingen zum Bau- oder Nichtbaugebiet heranzieht, sind vorliegend nicht geeignet, die betreffende Parzelle als Teil des Baugebiets erscheinen zu lassen.
3.6.1. Die Vorinstanz hält im angefochtenen Urteil zwar fest, aufgrund des kantonalen Richtplans sei von einer Zuordnung des betreffenden Grundstücks zum Siedlungsgebiet auszugehen. Woraus sich dies aus dem kantonalen Richtplan konkret ergeben soll, führt die Vorinstanz jedoch nicht weiter aus. Soweit sie dabei auf die zum Richtplan gehörende Karte (vgl. Art. 6 Abs. 1 RPV [SR 700.1]) abstellt, ist nicht ersichtlich, dass die betreffende Parzelle zum Baugebiet zu zählen wäre. Dies gilt sowohl für die im Zeitpunkt der Baueingabe genehmigte Richtplankarte als auch für die seither erfolgten Änderungen (vgl. Übersicht zu den verschiedenen Richtplanänderungen mit Karte und Text: < > [besucht am 20. Juni 2024]). Auf den jeweiligen Richtplankarten ist im Bereich des streitgegenständlichen Grundstücks lediglich die Bahnlinie erkennbar, welche mit einem violetten Strich dargestellt, das nördlich gelegene Siedlungsgebiet vom sich südlich befindlichen Landwirtschaftsgebiet trennt. Es ist auch nicht das Ziel des Richtplans, die zulässige Nutzung des Bodens für jede Parzelle zu ordnen; diese Aufgabe kommt den Nutzungsplänen (Art. 14 ff. RPG) zu. Die Richtpläne der Kantone (Art. 6 ff. RPG) zeigen dagegen lediglich in den Grundzügen auf, wie sich ihr Gebiet räumlich entwickeln soll (vgl. Urteil 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E. 4.2; zum Ganzen: BGE 140 II 262 E. 2.3.1 mit Hinweisen).
Von vornherein nicht abgestellt werden kann auf die vom Departement für Bau und Umwelt herangezogene kantonale Richtplankarte, welche im kantonalen Geoportal ThurGIS in einem nicht öffentlich zugänglichen Massstab dargestellt werde. Die nebst dem Text zum Richtplan gehörende Karte wird in der Regel im Massstab 1:50'000 dargestellt (vgl. Art. 6 Abs. 1 und 2 RPV). So wurden auch für den Kanton Thurgau die Richtpläne mit ihren Karten jeweils im Massstab 1:50'000 genehmigt (siehe wiederum die jeweiligen Genehmigungsberichte und publizierten Karten unter < > [besucht am 20. Juni 2024]). Insofern ist auch nur die Richtplankarte im genehmigten Massstab verbindlich (vgl. Art. 11 Abs. 2 RPG).
Weiter bringt das Departement für Bau und Umwelt vor, das im kantonalen Richtplan festgelegte Siedlungsgebiet umfasse ausdrücklich sämtliche Bauzonen inklusive der Verkehrsflächen (vgl. Kantonaler Richtplan, Kapitel 1.1 [Siedlungsgebiet], S. 1; Erläuterungen zum Planungsgrundsatz 1.1 A, < > [besucht am 20. Juni 2024]). Hiermit sind lediglich die Verkehrsflächen angesprochen, welche klarerweise innerhalb der Bauzone liegen. Dies ist für die streitgegenständliche Parzelle, die sich am Siedlungsrand befindet, gerade umstritten (siehe dazu nachfolgend E. 3.6.2). Folglich ist auch dieser Hinweis im Richtplantext kein taugliches Indiz für die Zuordnung dieser Parzelle zum Baugebiet. Angesichts dessen kann auch aus dem Hinweis, dass fehlerhafte Zuweisungen von Verkehrsflächen zur Bauzone im kantonalen Richtplan korrigiert worden seien und das Grundstück Nr. 2677 davon nicht betroffen gewesen sei, nichts abgeleitet werden.
3.6.2. Soweit die Vorinstanz aus einer geografischen Perspektive argumentiert, die betreffende Parzelle sei als Baugebiet zu betrachten, kann ihrer Beurteilung nicht gefolgt werden. Die Mobilfunkantenne ist im äussersten nordwestlichen Teil der Parzelle, jedoch südlich der Bahnlinie, geplant. Die Bauparzelle grenzt zwar in nordöstlicher Richtung an ein Wohnquartier, ist ansonsten aber in keine Richtung von Baugebiet umgeben. Wie das ARE zu Recht festhält, ist das genannte Wohnquartier zudem tiefer gelegen und stellen der Eisenbahndamm und die Verkehrsanlage eine Zäsur zwischen der Bauzone und der südlich gelegenen Landwirtschafts- und Landschaftsschutzzone dar. Dass sich auf der anderen Seite des südwestlich der angrenzenden Landschaftsschutzzone gelegenen Waldes eine Bauzone befindet, kann nicht als Anhaltspunkt für die Zuordnung des streitgegenständlichen Grundstücks zum Baugebiet gewertet werden. Vielmehr ist der Wald selbst als natürliche Grenze zwischen Siedlungsgebiet und Nichtbauzone zu betrachten. In Anbetracht dieser parzellenübergreifenden und gebietsbezogenen Sichtweise kann das Grundstück Nr. 2677 der Gemeinde Kreuzlingen nicht als Baugebiet betrachtet werden. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass ein Vertreter des Amtes für Raumentwicklung des Kantons Thurgau anlässlich des Augenscheins ohne weitere Begründung seine persönliche Einschätzung kundgetan hat, die gesamte Gleisanlage bis Lengwil sei Bauzone.
3.6.3. Des Weiteren ist für die Frage, ob das streitgegenständliche Grundstück zum Baugebiet zu zählen ist, nicht entscheidend, dass die Parzelle in einem noch nicht in Kraft gesetzten, geänderten Zonenplan der Bauzone zugewiesen werden soll. Eine laufende Revision hat ohne Anordnung besonderer, gesetzlich vorgesehener Massnahmen keine (Vor-) Wirkung auf den formellen Bestand eines rechtskräftigen Zonenplans (Urteil 1C_435/2022 vom 23. Januar 2024 E. 5.4 mit Hinweisen). Dass eine solche Anordnung erfolgt wäre oder dem künftigen Zonenplan aus anderen Gründen gestützt auf kantonales Recht eine Vorwirkung zukommen sollte, wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.
3.6.4. Schliesslich ist auf den im Rahmen des Schriftenwechsels durch das Departement für Bau und Umwelt vorgebrachten Datensatz "Bauzonen Schweiz (harmonisiert) " einzugehen. Gemäss dieser auf dem Geoportal des Bundes abrufbaren Karte ist die betreffende Parzelle den "Verkehrszonen innerhalb der Bauzonen" zugeordnet. Das ARE erklärt hierzu in seiner zweiten Stellungnahme an das Bundesgericht, der durch das ARE selbst erhobene Datensatz "Bauzonen Schweiz (harmonisiert) " basiere auf den Geodaten zu den Bauzonen, die dem Bund von den kantonalen Fachstellen für Raumplanung am 1. Januar 2022 zur Verfügung gestellt worden seien. Die kantonalen Zonentypen seien gemäss dem minimalen Geodatenmodell "Nutzungsplanung" neun Hauptnutzungen innerhalb der Bauzonen zugeordnet worden. Diese Vorgehensweise biete keine Gewähr dafür, dass die zur Verfügung gestellten kantonalen Geodaten in jedem Fall bundesrechtskonforme Bauzonen ausweisen würden. Demzufolge kann auch aufgrund des genannten Datensatzes nicht darauf geschlossen werden, die betreffende Parzelle sei zum Baugebiet zu zählen. Es ist nicht bekannt, auf welcher Grundlage die im Kanton Thurgau zuständige Behörde dem ARE die entsprechenden Daten geliefert hat. Jedenfalls konnte die damals gültige Nutzungsplanung nicht unmittelbar dafür gedient haben, zumal unbestritten ist, dass die Parzelle per 1. Januar 2022 im kommunalen Zonenplan keiner besonderen Nutzungszone zugewiesen war.
3.7. Daraus folgt, dass es sich beim streitgegenständlichen Projekt der Beschwerdegegnerin auf dem Grundstück Nr. 2677 in der Gemeinde Kreuzlingen um ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone handelt.
Nach Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Hierbei handelt es sich um eine grundlegende Verfahrensregelung zur Einhaltung des raumplanungsrechtlichen Trennungsgrundsatzes (BGE 128 I 254 E. 3.8.4; Urteil 1C_260/2021 vom 1. Dezember 2022 E. 6.1). Im Kanton Thurgau entscheidet das kantonale Amt für Raumentwicklung bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone, ob sie zonenkonform sind oder ob eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG erteilt werden kann (§ 53 Abs. 3 der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz und zur Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe des Kantons Thurgau vom 18. September 2012 [PBV/TG; RB 700.1]).
Dem bisherigen Verfahren lag die Überzeugung der kantonalen Behörden zugrunde, das Grundstück befinde sich innerhalb der Bauzone. Deshalb liegt auch weder eine Einschätzung zur Zonenkonformität des geplanten Bauvorhabens ausserhalb der Bauzone noch eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG vor. Das kantonale Amt für Raumentwicklung wird zu beurteilen haben, ob die Voraussetzungen gemäss Art. 24 ff. RPG zur Bewilligung der geplanten Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone gegeben sind.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 23. November 2022 ist aufzuheben und die Angelegenheit zum Entscheid an das Amt für Raumentwicklung des Kantons Thurgau zu überweisen. Dieses hat die Bewilligungsvoraussetzungen für das ausserhalb der Bauzone geplante Bauvorhaben zu prüfen (Art. 25 Abs. 2 RPG i.V.m. § 53 Abs. 3 PBV/TG). Eine Beurteilung der weiteren Rügen der Beschwerdeführenden durch das Bundesgericht erübrigt sich unter diesen Umständen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Sie hat den Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Über die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens wird die Vorinstanz neu zu befinden haben (Art. 67 und Art. 68 Abs. 5 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 23. November 2022 wird aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen an das Amt für Raumentwicklung des Kantons Thurgau überwiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-- zu entrichten.
Zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens wird die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau zurückgewiesen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der politischen Gemeinde Kreuzlingen, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Thurgau, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Juli 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen