Restoration of road area upheld despite property rights challengeKI-generiert

1C_214/2022

Urteil vom 9. August 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Haag,
nebenamtlicher Bundesrichter Fellmann,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Peter Niederberger,

gegen

Gemeinderat Steinhausen,
Bahnhofstrasse 3, 6312 Steinhausen,
vertreten durch Rechtsanwälte Adrian Moos und Ueli Spillmann,

Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude am Postplatz, Seestrasse 2, Postfach 156, 6301 Zug.

Gegenstand
Wiederherstellung des bewilligten Zustands,

Beschwerde gegen das Urteil vom 11. März 2022
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer (V 2021 19).

Sachverhalt:

A.

A.________ ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 656 an der B.________strasse xxx in Steinhausen. Das Grundstück befindet sich in der Wohnzone W3 und ist mit einem Mehrfamilienhaus überbaut. Die Liegenschaft wird über den C.________weg erschlossen, welcher von der B.________strasse gegen Südosten zum D.________weg und teilweise über das Grundstück Nr. 656 führt. Der C.________weg wird als Zufahrt für weitere Grundstücke genutzt, wobei mit Ausnahme des Grundstücks Nr. 657 kein Grundstück am C.________weg über ein Fahrwegrecht zu Lasten des Grundstücks Nr. 656 verfügt. Um die Erschliessung der Grundstücke am C.________weg rechtlich zu sichern, wurde ein Dienstbarkeitsvertrag ausgearbeitet. Dieser wurde von den betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümern mit Ausnahme von A.________ am 21. August 2019 unterzeichnet. In der Folge leitete der Gemeinderat Steinhausen ein Verfahren ein, um gegen den Willen von A.________ Fuss- und Fahrwegrechte zu Lasten des Grundstücks Nr. 656 zu errichten.

B.

Die Abteilung Bau und Umwelt der Gemeinde Steinhausen stellte am 9. September 2019 fest, dass auf dem C.________weg im Bereich des Grundstücks Nr. 656 Bauarbeiten vorgenommen werden, ohne dass zuvor ein Baugesuch oder eine Bauanzeige eingereicht worden wäre. Die Gemeinde verlangte, die begonnenen Bauarbeiten seien vorerst einzustellen und es sei eine nachträgliche Bauanzeige einzureichen. Noch am gleichen Tag wurde für das Bauvorhaben ein Gesuch betreffend Umgestaltung von Garten und Hauszufahrt auf dem Grundstück Nr. 656 eingereicht. Immer noch am gleichen Tag bewilligte der Leiter der Baupolizei der Abteilung Bau und Umwelt das Bauvorhaben unter Auflagen und Bedingungen. Anlässlich der Schlussabnahme des Bauvorhabens stellte die Gemeinde Abweichungen von den bewilligten Bauplänen fest. Am 4. Dezember 2019 teilte die projektverfassende Person mit, dass sie die festgestellten Mängel nicht beheben werde.

C.

Der Gemeinderat Steinhausen beschloss am 15. Juni 2020, es sei der am 9. September 2019 bewilligte Zustand wiederherzustellen. Für die Wiederherstellung des bewilligten Zustands wurde eine Frist von drei Monaten ab Rechtskraft des Beschlusses angesetzt. Gleichzeitig wurde die Ersatzvornahme auf Kosten der Eigentümerschaft angedroht. Eine von A.________ gegen den Gemeinderatsbeschluss erhobene Beschwerde hiess der Regierungsrat des Kantons Zug am 19. Januar 2021 gut. Der Regierungsrat hob den Beschluss vom 15. Juni 2020 auf.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhob der Gemeinderat Steinhausen Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und A.________ zu verpflichten, die Verengung des C.________wegs rückgängig zu machen und dabei die davor bestehende Strassenbreite von 3,32 m wiederherzustellen sowie alle heute in diesen bisherigen Strassenbereich hineinragenden und darin liegenden Bauten und Bepflanzungen zu entfernen.
Mit Urteil vom 11. März 2022 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zug die Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gut. Es verpflichtete A.________, innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft zu verschiedenen Anpassungen. A.________ wurde namentlich angewiesen, ein angebrachtes Hinweisschild zu verschieben sowie einen Strauch und mehrere Blumentröge auf dem C.________weg zu entfernen. Weiter verpflichtete das Verwaltungsgericht A.________, in einem Humusstreifen das Gras ständig bis maximal 10 cm unter Schnitt zu halten. Für diese Vorkehren drohte es die Ersatzvornahme durch den Gemeinderat oder einen von ihm beauftragten Dritten auf Kosten von A.________ an. Im Übrigen wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab (Dispositiv-Ziffer 1). Es auferlegte A.________ einen Teil der Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziffer 2) und sprach ihr eine reduzierte Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziffer 3).

D.

Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat A.________ am 19. April 2022 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 des angefochtenen Urteils seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass die vorgenommene Umgestaltung ihres Grundstücks nicht bewilligungspflichtig sei. Eventualiter seien die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 des angefochtenen Urteils aufzuheben und die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz oder an den Gemeinderat zurückzuweisen. Die Baudirektion des Kantons Zug beantragt für den Regierungsrat, die Beschwerde sei gutzuheissen und der Regierungsratsbeschluss vom 19. Januar 2021 zu bestätigen. Der Gemeinderat beantragt Beschwerdeabweisung. Die Vorinstanz beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
In ihren weiteren Eingaben halten die Verfahrensbeteiligten an ihren Anträgen und Standpunkten fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Eigentümerin des betroffenen Grundstücks und als zur Wiederherstellung des bewilligten Zustands Verpflichtete zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde unter Vorbehalt von E. 1.2 sowie zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 BGG) einzutreten.

1.2. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit die Beschwerdeführerin beantragt, es sei (förmlich) festzustellen, dass die von ihr vorgenommene Umgestaltung ihres Grundstücks nicht bewilligungspflichtig sei. Die Beschwerdeführerin beantragt in der Hauptsache sinngemäss, die von der Vorinstanz angeordneten Massnahmen zur Wiederherstellung des bewilligten Zustands seien aufzuheben. Feststellungsbegehren sind gegenüber Leistungsbegehren subsidiär (BGE 141 II 113 E. 1.7 mit Hinweisen). Ein Feststellungsinteresse, das über das Interesse an der Gutheissung des Gestaltungsbegehrens hinausgeht, wird nicht dargetan und ist nicht erkennbar.

2.

2.1. Die Abteilung Bau und Umwelt bewilligte der Beschwerdeführerin am 9. September 2019 eine Umgestaltung des zu ihrem Grundstück Nr. 656 gehörenden Teils des C.________wegs. Unter anderem genehmigte sie im Bereich der Kurve zwischen den Grundstücken Nr. 656 und Nr. 769 den Ersatz des asphaltierten Strassenbelags durch Rasengittersteine und einen Streifen Humus zwischen den Rasengittersteinen und dem bestehenden Rasen. Während die zwischen den Rasengittersteinen und dem bestehenden Rasen liegende Fläche auf den eingereichten Plänen mit "Humus/Blumenbeet" bezeichnet worden war, strich die Bewilligungsbehörde den Ausdruck "Blumenbeet" mit roter Farbe durch. Die Baueingabe wurde mit dem Vermerk versehen, wonach der bestehende Strassenraum nicht verändert werden dürfe und die Erstellung eines Blumenbeets im Strassenraum nicht gestattet sei. Auf einem handschriftlichen Grundrissplan wurden von der Baubewilligungsbehörde mit roter Farbe zwei ovale Steine auf der erwähnten Humusfläche durchgestrichen und der Hinweis angebracht, dass keine Steine auf oder im C.________weg platziert werden dürfen. In der Baubewilligung wurde unter anderem festgehalten, die Ausführung der Umgestaltung könne gemäss den eingereichten, durch die Abteilung Bau und Umwelt abgeänderten Unterlagen erfolgen. Die in den Plänen rot eingetragenen Korrekturen seien verbindlich und einzuhalten. Der C.________weg müsse jederzeit befahrbar sein (z.B. für Blaulichtorganisationen). Die bestehende Strassenbreite dürfe durch die baulichen Massnahmen nicht verringert werden.

2.2. Die Baubewilligung der Abteilung Bau und Umwelt vom 9. September 2019 ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen (vgl. Erwägung 2.5 des Beschlusses des Gemeinderats vom 15. Juni 2020). Die Baubewilligung leidet sodann jedenfalls nicht an einem ausserordentlich schweren und für das Bundesgericht leicht erkennbaren Mangel, sie ist somit auch nicht nichtig (vgl. BGE 137 I 273 E. 3.1). Daran ändert der Einwand der Beschwerdeführerin nichts, die Umgestaltung im Bereich des C.________wegs sei gar nicht bewilligungspflichtig gewesen. Die Baubewilligungspflicht nach kantonalem und gegebenenfalls kommunalem Recht kann weiter gefasst sein als jene nach Art. 22 RPG (vgl. Urteil 1C_580/2021 vom 17. Juni 2022 E. 3.1, m.H.). Gemäss dem Beschluss des Gemeinderats vom 15. Juni 2020 leitete dieser die Baubewilligungspflicht aus dem kantonalen Recht ab, d.h. insbesondere aus den § 44 und § 44a des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zug vom 26. November 1998 (PBG/ZG; BGS 721.11). Die Anwendung dieser kantonalen Bestimmungen kann das Bundesgericht nicht als solche, sondern nur unter dem Blickwinkel des übergeordneten Rechts prüfen, wobei das Willkürverbot (vgl. Art. 9 BV) im Vordergrund steht (vgl. Urteil 1C_580/2021 vom 17. Juni 2022 E. 3.4.1). Eine offensichtlich unhaltbare Auslegung von § 44 und § 44a PBG/ZG durch die Gemeinde Steinhausen wird von der Beschwerdeführerin aber nicht rechtsgenüglich geltend gemacht (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG). Auch sonst ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Unterstellung der Arbeiten auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin unter die Baubewilligungspflicht einen Verstoss gegen Bundesrecht darstellen könnte (vgl. Art. 106 Abs. 1 BGG; BGE 140 III 115 E. 2; Urteil 2C_8/2016 vom 17. Oktober 2016 E. 2.1 [nicht publ. in: BGE 143 II 187]).
Danach wäre die Frage nach der Baubewilligungspflicht im Verfahren auf Erlass der Baubewilligung vom 9. September 2019 zu prüfen gewesen, die jedoch unangefochten in Rechtskraft erwachsen ist. Wenn die Beschwerdeführerin mit der angeordneten Freihaltung des bestehenden Strassenraums nicht einverstanden war, hätte sie ebenfalls die Baubewilligung vom 9. September 2019 oder die damit verknüpften Anordnungen anfechten können bzw. müssen (vgl. Urteil 1C_771/2021 vom 12. Juli 2022 E. 2.3.3). Die Beschwerdeführerin bringt sodann auch nicht vor, dass sie bei der Gemeinde in dieser Sache wegen wesentlich veränderter Verhältnisse je ein Wiedererwägungsgesuch gestellt hätte. Zulässiger Streitgegenstand in den Verfahren vor dem Regierungsrat und vor der Vorinstanz waren damit nicht die Baubewilligungspflicht bzw. die Baubewilligung vom 9. September 2019 und die mit ihr verknüpften Auflagen, sondern nur noch der Beschluss des Gemeinderats vom 15. Juni 2020 betreffend Wiederherstellung des bewilligten Zustands. Somit ist zulässiger Streitgegenstand auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht die Rechtmässigkeit der Baubewilligung, sondern nur die der Beschwerdeführerin auferlegte Pflicht, den am 9. September 2019 bewilligten Zustand (wieder-) herzustellen. In diesem Punkt unterscheidet sich das vorliegende Verfahren denn auch von der von der Beschwerdeführerin referenzierten Angelegenheit, die das Bundesgericht in seinem Urteil 1C_379/2019 vom 7. August 2020 zu beurteilen hatte und wo die Rechtmässigkeit von konkreten baulichen Massnahmen Gegenstand des Verfahrens war.

2.3. Soweit die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde an das Bundesgericht sinngemäss vorbringt, für die ihr mit der Baubewilligung vom 9. September 2019 auferlegte Verpflichtung zur Beibehaltung der Strassenbreite fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, ist auf ihre Ausführungen somit nicht weiter einzugehen. Soweit sie in diesem Zusammenhang sodann eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung rügt, dringt sie damit ebenfalls nicht durch, weil ihre Einwände für den Ausgang des Verfahrens nicht relevant sind (vgl. Art. 97 Abs. 1 i.V.m. Art. 105 Abs. 2 BGG).

3.

Die Beschwerdeführerin rügt, die Verpflichtung zur Wiederherstellung des bewilligten Zustands stehe im Widerspruch zur Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV).

3.1. Formell rechtswidrige Bauten, die nachträglich nicht bewilligt werden können, müssen grundsätzlich beseitigt werden (BGE 136 II 359 E. 6 mit Hinweisen). Die mit der Anordnung der Beseitigung einer Baute verbundene Eigentumsbeschränkung ist jedoch nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV). Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 mit Hinweisen).
Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands kann unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso, wenn die Bauherrschaft in gutem Glauben angenommen hat, die ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht (BGE 132 II 21 E. 6 mit Hinweis). Auf die Verhältnismässigkeit kann sich auch berufen, wer nicht gutgläubig gehandelt hat. Es muss aber in Kauf genommen werden, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die der Bauherrschaft allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (BGE 132 II 21 E. 6.4; Urteil 1C_173/2020 vom 24. März 2021 E. 6.4; je mit Hinweisen).

3.2. Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Urteil in tatsächlicher Hinsicht für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich (vgl. Art. 105 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 BGG) fest, am östlichen Rand des zwischen den Rasengittersteinen und dem bestehenden Rasen gelegenen Humusstreifens seien ca. 0,25 m breite Pflastersteine verlegt worden, welche sich innerhalb des vorbestandenen Strassenraums befänden. Im südlichen Bereich der Pflastersteine habe die Beschwerdeführerin eine Hinweistafel erstellen lassen, die in den Humusstreifen hineinrage. Später habe die Beschwerdeführerin nördlich angrenzend an den Humusstreifen zudem einige Blumentröge in den Strassenraum vor ihrer Grundstückeinfahrt gestellt. Inzwischen sei der Humusstreifen mit hoch gewachsenen Gräsern begrünt und an seinem nördlichen Ende stehe ein kleiner Strauch, dessen Äste bis an den Rand der Rasengittersteine heranragten. Die Beschwerdeführerin bestreitet diese tatsächlichen Feststellungen nicht.

3.3. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Urteil richtig erwog, widerspricht die auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin tatsächlich vorgenommene Umgestaltung des C.________wegs dem am 9. September 2019 rechtskräftig bewilligten Zustand. Das Hinweisschild, der Strauch und das hohe Gras im bewilligten Humusstreifen sowie die Blumentröge führen zu einer Verengung des vorbestehenden Strassenraums, wie sie in der Baubewilligung ausdrücklich untersagt worden ist. Die Vorinstanz durfte im Rahmen der Prüfung der Wiederherstellung des bewilligten Zustands im Gegensatz zur Auffassung des Regierungsrats auch die offenbar erst im Laufe der Rechtsmittelverfahren im vorbestehenden Strassenraum platzierten Blumentröge berücksichtigen, selbst wenn diese nicht ausdrücklich Gegenstand des Verfahrens vor dem Regierungsrat waren. Dies, weil eine willkürliche Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts von den Verfahrensbeteiligten in diesem Zusammenhang nicht dargetan wird und die am 15. Juni 2020 angeordnete Verpflichtung zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zudem so verstanden werden muss, dass auch keine neuen, der rechtskräftigen Baubewilligung widersprechenden Elemente im vorbestehenden Strassenraum platziert werden dürfen. Die genannten Elemente im über das Grundstück der Beschwerdeführerin führenden Teil des C.________wegs sind somit formell rechtswidrig und müssen grundsätzlich beseitigt werden. Nicht zu beurteilen ist hingegen, ob die Vorinstanz zu Recht darauf verzichtete, auch die Entfernung der Pflastersteine anzuordnen, nachdem ihr Urteil insoweit unangefochten blieb.

3.4. Nach § 69 Abs. 1 lit. a und b PBG/ZG kann der Gemeinderat die Beseitigung und Anpassung von Bauten und Anlagen anordnen, wenn für Bauarbeiten - wie vorliegend für die genannten Elemente im vorbestehenden Strassenraum - keine rechtskräftige Baubewilligung vorliegt. Die Beschwerdeführerin widersetzte sich der klaren Auflage in der Baubewilligung vom 9. September 2019, den Strassenraum nicht zu verändern. Sie handelte somit nicht gutgläubig. Die Abweichung von den bewilligten Bauarbeiten ist nicht unbedeutend, zumal die Verengung des C.________wegs die Zufahrt zu den südlich anschliessenden Grundstücken erschwert. An der Wiederherstellung des bewilligten Zustands besteht ein hinreichendes öffentliches Interesse. Dies gilt, auch wenn die Erschliessung dieser Grundstücke zumindest bis anhin rechtlich nicht ausreichend ist, da auf dem C.________weg immerhin ein öffentliches Fusswegrecht lastet. Unter den gegebenen Umständen hatten die Behörden zu prüfen, ob die Verengung des C.________wegs mit den gesetzlichen Bestimmungen vereinbar sei und einen entsprechenden Entscheid zu fällen (vgl. Urteil 1C_379/2019 vom 7. August 2020 E. 2 mit Hinweisen). Der Beschluss zur Anpassung der vorgenommenen Arbeiten ist geeignet, den bewilligten Zustand wiederherzustellen und eine gleich geeignete, mildere Massnahme ist nicht ersichtlich. Dem öffentlichen Interesse an der Wiederherstellung des bewilligten Zustands stehen keine gleichwertigen privaten Interessen der Beschwerdeführerin gegenüber. Der angefochtene Entscheid ist mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) vereinbar. Die vom Verwaltungsgericht für die notwendigen Anpassungen angesetzte Frist von 30 Tagen beginnt mit der Ausfällung des vorliegenden Urteils (Art. 61 BGG).

4.

Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine auszurichten (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. August 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Mattle