Standing and review scope in road zoning plan appealKI-generiert

1C_180/2022

Urteil vom 11. August 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag,
Gerichtsschreiber Bisaz.

Verfahrensbeteiligte

1. A.________,
   
2. B.________ und C.________,
   
3. D.________,
   
4. E.________,
   Beschwerdeführende,
   alle vertreten durch Rechtsanwalt Michael Ritter,

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn,
Rathaus, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
vertreten durch das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Rötihof,
Werkhofstrasse 65, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Kantonaler Erschliessungsplan Passwangstrasse Nord, Beinwil,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 14. Februar 2022 (VWBES.2021.168).

Sachverhalt:

A.

Es steht die zweite Etappe der Sanierung der Passwangstrasse an. Die rechtskräftigen kantonalen Erschliessungspläne aus dem Jahr 2013 mussten zu diesem Zweck teilweise geändert werden. Das Bau- und Justizdepartement legte die Änderungen zusammen mit dem seinerzeit genehmigten Projekt auf.

B.

A.________, B.________ und C.________, D.________ und E.________ erhoben am 25. November 2020 Einsprache an den Regierungsrat. Der Regierungsrat wies die Einsprachen mit Beschluss Nr. 2021/578 vom 27. April 2021 ab, soweit er darauf eintrat. Im selben Entscheid genehmigte er den geänderten Erschliessungsplan "Passwangstrasse Nord, Schiltloch bis Neuhüsli, Beinwil (SO), Gesamtsanierungs- und Instandsetzungsprojekt".
Am 10. Mai 2021 erhoben die unterlegenen Einsprechenden gemeinsam dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Mit Urteil vom 14. Februar 2022 wies dieses die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

C.

Mit Eingabe vom 17. März 2022 erheben A.________, B.________ und C.________, D.________ und E.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen im Wesentlichen, den angefochtenen Verwaltungsgerichtsentscheid aufzuheben und den kantonalen Erschliessungsplan aufzuheben und nicht zu genehmigen. Allenfalls sei der kantonale Erschliessungsplan in verschiedener Hinsicht abzuändern.
Der Regierungsrat des Kantons Solothurn stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

D.

Mit Präsidialverfügung vom 7. April 2022 hat das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

1.2. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Ist die beschwerdeführende Person nicht Verfügungsadressatin, muss sie durch den angefochtenen Entscheid stärker betroffen sein als eine beliebige Drittperson und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Zudem muss sie einen eigenen, praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen, das heisst, ihre Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht in der Vermeidung eines unmittelbaren materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid für sie mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse genügt nicht (zum Ganzen: BGE 142 II 451 E. 3.4.1 mit Hinweisen). Nach Art. 42 Abs. 1 BGG muss eine beschwerdeführende Person die Tatsachen darlegen, aus denen sich ihre Beschwerdeberechtigung ergibt, sofern diese nicht offensichtlich gegeben ist (BGE 141 IV 289 E. 1.3 mit Hinweisen).

1.3. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nachbarn zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben in der Regel insbesondere dann legitimiert, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest mit grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft (BGE 136 II 281 E. 2.3.1 mit Hinweisen). Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur Anlage. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarinnen und Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden. Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden. Allerdings darf nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden, sondern ist eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich (BGE 140 II 214 E. 2.3; Urteil 1C_204/2016 vom 19. August 2016 E. 2.4; je mit Hinweisen).

1.4. Die Beschwerdeführenden wohnen in Abständen von zwischen ca. 25 und 140 m Luftlinie zur streitbetroffenen Kantonsstrasse entfernt. Diese ist für die Beschwerdeführenden die Strassenverbindung von ihrem jeweiligen Wohnort zu den nächsten Ortschaften. Die Kantonsstrasse ist wohl von jedem dieser Wohnorte gut sicht- und hörbar. Die Beschwerdeführenden werden daher von den zu erwartenden Immissionen betroffen sein und sind daher beschwerdeberechtigt.

1.5. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 ff. BGG; nachfolgende E. 2) einzutreten.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Keinen Beschwerdegrund bildet das kantonale Gesetzesrecht, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen (vgl. Art. 95 BGG). Die unrichtige Anwendung kantonalen Rechts kann grundsätzlich nur über das Willkürverbot erfasst werden (BGE 146 I 11 E. 3.1.3 mit Hinweis). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 mit Hinweisen). In der Beschwerde ist klar und detailliert unter Bezugnahme auf und in Auseinandersetzung mit den entscheidenden Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt die angerufenen Rechte verletzt (BGE 146 IV 297 E. 1.2; 145 I 121 E. 2.1; 143 I 377 E. 1.2; je mit Hinweisen).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Diese Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen. Andernfalls können Rügen mit Bezug auf einen Sachverhalt, der von den Feststellungen im angefochtenen Entscheid abweicht, nicht berücksichtigt werden (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 137 III 226 E. 4.2; 133 II 249 E. 1.4.3; je mit Hinweisen).

3.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe - wie bereits der Regierungsrat - die angefochtenen Pläne nicht umfassend geprüft. Ob sie diese Rüge genügend substanziiert vorbringen, ist zweifelhaft, muss angesichts der folgenden Ausführungen jedoch nicht vertieft werden. Sinngemäss rügen sie, die Vorinstanzen hätten Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b RPG bzw. Art. 86 Abs. 2 i.V.m. Art. 110 BGG verletzt, indem sie es unterlassen hätten, die Pläne auf ihre Angemessenheit hin zu prüfen. Indem sie ihre Kognitionsbefugnis in unzulässiger Weise beschränkt hätten, würden sie eine formelle Rechtsverweigerung begehen und damit Art. 29 Abs. 1 BV verletzen (BGE 106 Ia 70 E. 2a). Die Vorinstanz habe diese Rüge zudem nicht behandelt und damit ihre Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt.

3.1. Vorweg ist zu prüfen, ob die Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt wurde.

3.1.1. Das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 146 II 335 E. 5.1 mit Hinweisen).

3.1.2. Die Vorinstanz hat dargelegt, mit welcher Kognition sie und mit welcher der Regierungsrat die Beschwerde behandelt hat.
So führt die Vorinstanz in Bezug auf ihre Kognition korrekt aus, dass das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel vorsehe gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen (Art. 33 Abs. 2 RPG). Es gewährleiste die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG). Mit der Pflicht zur vollen Überprüfung sei indessen nicht ausgeschlossen, dass sich eine Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn der unteren Instanz im Zusammenhang mit der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. Vielmehr werde dies in Art. 2 Abs. 3 RPG von übergeordneten Behörden ausdrücklich verlangt. Rechtsmittelinstanzen sollen, wie die Vorinstanz weiter ausführt, bei Planüberprüfungen nicht ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen. Das Verwaltungsgericht auferlege sich deshalb eine gewisse Zurückhaltung. Diese Ausführungen sind nicht zu beanstanden (vgl. HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG : Praxiskommentar RPG: Baubewilligung Rechtsschutz und Verfahren, 2020, Rz. 84 zu Art. 33; ALAIN GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht, 4. Aufl. 2021, S. 277 f.).
Die Vorinstanz macht jedoch weitere Ausführungen, die zu den vorgenannten ein Stück weit im Widerspruch stehen. So schreibt sie unter Verweisung auf § 18 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (PBG/SO; BGS 711.1), der Regierungsrat hätte vorliegend einzig zu prüfen gehabt, ob die ihm zur Genehmigung vorgelegte Planung recht- und nicht offensichtlich unzweckmässig sei. Sofern der Regierungsrat gestützt auf § 18 Abs. 2 PBG/SO seine Kognition derart beschränkt haben sollte, wäre dies im Widerspruch zu den ausgeführten bundesrechtlichen Vorgaben geschehen.

3.1.3. Mit ihren Ausführungen zeigt die Vorinstanz auf, weshalb sie die bundesrechtlichen Vorgaben anders als die Beschwerdeführenden für eingehalten ansieht. Die Begründung des angefochtenen Entscheids ermöglichte es den Beschwerdeführenden, sich über dessen Tragweite Rechenschaft zu geben und ihn in voller Kenntnis der Sache beim Bundesgericht anzufechten. Damit ist der verfassungsrechtlichen Begründungspflicht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden Genüge getan. Ob die Auffassung der Vorinstanz zutreffend ist oder nicht, ist eine Frage der Rechtsanwendung. Inwiefern diesbezüglich eine Verletzung von Bundesrecht vorliegen soll, legen die Beschwerdeführenden nicht substanziiert dar (E. 3.2.2 hiernach).

3.2. Weiter ist die Rüge zu prüfen, die Vorinstanzen hätten ihre Kognitionsbefugnis in unzulässiger Weise beschränkt.

3.2.1. Soweit die Beschwerdeführenden diese Rüge auf die allgemeinen, einleitenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts bzw. auf die "Vorbemerkung" des Regierungsrats in dessen Entscheid beziehen, dringen sie mit diesem Vorbringen bereits deshalb nicht durch, da nicht entscheidend ist, welche Formel die Vorinstanz zur abstrakten Umschreibung ihrer Kognition verwendet hat, sondern inwieweit sie den angefochtenen Entscheid im konkreten Fall überprüft hat (vgl. BGE 138 II 77 E. 4.2.1).

3.2.2. In Bezug auf den geplanten Strassenverlauf machen die Beschwerdeführenden - wiederum bloss sinngemäss - geltend, die Vorinstanz habe im konkreten Fall ihre Kognitionsbefugnis in unzulässiger Weise beschränkt. Weiter rügen die Beschwerdeführenden, die Vorinstanzen hätten die Gestaltung der Mauern, der Mauerflügel und des Maschendrahtzauns prüfen müssen. Diese Rügen substanziieren sie jedoch nicht rechtsgenüglich. So legen sie nicht wie verlangt (vgl. vorne E. 2.1) klar und detailliert unter Bezugnahme auf und in Auseinandersetzung mit den entscheidenden Erwägungen des angefochtenen Entscheids dar, inwiefern dieser die - ohnehin nur implizit - angerufenen Rechte verletzt habe. Insbesondere setzen sie sich nicht mit der Begründung der Vorinstanz auseinander und bringen wiederholt bloss vor, es "gehe nicht an" wie die Vorinstanz vorgegangen sei. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

4.

Die Beschwerdeführenden machen eine ganze Reihe von Mängeln des angefochtenen Erschliessungsplans und von der Vorinstanz begangenen Fehler in der Rechtsanwendung geltend, welche jeweils kantonale Rechtsbestimmungen verletzen sollen. Sie zeigen jedoch nicht rechtsgenüglich auf und es ist auch nicht ersichtlich, dass der vorinstanzliche Entscheid geradezu willkürlich und dadurch Bundesrecht verletzt worden ist (vgl. vorne E. 2.1). Diesbezüglich ist auch darauf hinzuweisen, dass die (Antrags-) Begründung in der (Beschwerde-) Rechtsschrift selbst zu erfolgen hat und die blosse Verweisung auf Ausführungen in anderen Rechtsschriften oder auf die Akten nicht ausreicht (BGE 147 II 125 E. 10.3; 144 V 173 E. 3.2.2; je mit Hinweisen). Wenn in der Beschwerde ausnahmsweise von Willkür die Rede ist, fehlt es an der notwendigen Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid und an der klaren und detaillierten Darlegung, inwiefern dieser die angerufenen Rechte verletze (vgl. vorne E. 2.1).

5.

Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (vgl. Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, dem Regierungsrat des Kantons Solothurn und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. August 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Bisaz