Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 9 BV; Art. 19 Abs. 2, Art. 21 Abs. 2 lit. b RPG; § 123, § 128 Abs. 2, § 160b, § 236 Abs. 2 PBG/ZH; binding force of a private quarter plan and limits of deviation in the building-permit procedure. A quarter plan is generally binding as to the access concept, route, location and design of the planned traffic facilities. Departures are limited to minor implementing details; a materially different layout cannot be authorized through a building permit but requires a revision procedure under cantonal planning law. The reviewing court will not interfere absent a substantiated showing of arbitrary application of cantonal law. The right to be heard is satisfied if the decision enables the parties to understand the reasons and to challenge it effectively; the authority need not discuss every contention in detail (consid. 4–5).
1C_178/2022
Urteil vom 15. Februar 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiber Bisaz.
Verfahrensbeteiligte
Konsortium U.________, bestehend aus:
A.________ AG,
B.________ AG,
C.________ AG,
D.________ GmbH,
Beschwerdeführende,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Markus Holenstein,
gegen
Gemeinde Volketswil,
Gemeinderat, Zentralstrasse 20b, 8604 Volketswil, vertreten durch Rechtsanwalt Norbert Mattenberger,
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 13. Januar 2022 (VB.2021.00464 VB.2021.00483).
Das streitbetroffene Baugrundstück ist gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Volketswil (BZO) teilweise der Wohnzone W2/45 und teilweise der Kernzone Kl zugewiesen. Sodann liegt das Grundstück im Gebiet des privaten Quartierplans Breiti-Gutenswil vom 5. April bzw. 24. August 1988. Das Konsortium U.________, bestehend aus der A.________ AG, der B.________ AG, der C.________ AG und der D.________ GmbH plant, auf dem unüberbauten, in der Wohnzone liegenden Grundstücksteil ein Mehrfamilienhaus mit je zwei Unter- und Vollgeschossen sowie einem Dachgeschoss zu erstellen. Das einen z-förmigen Grundriss und ein Satteldach aufweisende Wohngebäude soll neun Wohnungen und eine Tiefgarage mit 28 Fahrzeugabstellplätzen umfassen.
B.a. Der Gemeinderat Volketswil erteilte dem Konsortium U.________ mit Beschluss vom 27. Oktober 2020 unter Nebenbestimmungen die baurechtliche Bewilligung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit Tiefgarage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 6376 am Breitiweg 4 im Ortsteil Gutenswil.
B.b. Dagegen rekurrierten E.________ und F.________ sowie G.________ am 2. Dezember 2020 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Am 18. März 2021 führte das Baurekursgericht einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 2. Juni 2021 hiess es den Rekurs gut und hob den Beschluss des Gemeinderats Volketswil vom 27. Oktober 2020 auf. Es begründete seinen Entscheid damit, dass die im Bauvorhaben vorgesehene Verkehrserschliessung des Baugrundstücks mit dem geltenden Quartierplan nicht im Einklang stehe und die Baubewilligung daher mangels rechtsgenügender Verkehrserschliessung zu verweigern sei.
B.c. Gegen diesen Entscheid erhob die Gemeinde Volketswil am 2. Juli 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, diesen vollumfänglich aufzuheben (VB.2021.00464). Das Konsortium U.________ reichte am 8. Juli 2021 ebenfalls Beschwerde ein und beantragte, das angefochtene Urteil in Abweisung des Rekurses und Bestätigung des Bauentscheids aufzuheben (VB.2021.00483). Mit Urteil vom 13. Januar 2022 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerden ab.
Dagegen erhebt das Konsortium U.________ mit Eingabe vom 16. März 2022 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Die Beschwerdeführenden beantragen, das angefochtene Urteil sei in Gutheissung der Beschwerdeanträge im vorinstanzlichen Verfahren (Aufhebung des Rekursurteils, in Abweisung des Rekurses und in Bestätigung des Bauentscheides des Gemeinderates Volketswil vom 27. Oktober 2020) aufzuheben. Allenfalls sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zum Neuentscheid im Sinne der Ausführungen der Beschwerdeführenden zurückzuweisen.
E.________, F.________, G.________ sowie das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Volketswil beantragt, die Beschwerde gutzuheissen.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts im Bereich des Baurechts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (BGE 133 II 353 E. 2). Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Adressaten des Baubewilligungsentscheids zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 ff. BGG; nachfolgende E. 2.2) einzutreten.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG), ferner die Verletzung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten (Art. 95 lit. c BGG). Abgesehen davon überprüft das Bundesgericht die Anwendung des kantonalen Rechts nicht als solche. Jedoch kann gerügt werden, diese Anwendung widerspreche dem Bundesrecht, namentlich dem Willkürverbot gemäss Art. 9 BV (BGE 142 II 369 E. 2.1 mit Hinweisen).
2.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 mit Hinweisen). In der Beschwerde ist klar und detailliert unter Bezugnahme auf und in Auseinandersetzung mit den entscheidenden Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt die angerufenen Rechte verletzt (BGE 146 IV 297 E. 1.2; 145 I 121 E. 2.1; 143 I 377 E. 1.2; je mit Hinweisen).
2.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zu Grunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Diese Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen. Andernfalls können Rügen mit Bezug auf einen Sachverhalt, der von den Feststellungen im angefochtenen Entscheid abweicht, nicht berücksichtigt werden (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 137 III 226 E. 4.2; 133 II 249 E. 1.4.3; je mit Hinweisen).
2.4. Gemäss der ständigen Praxis des Bundesgerichts ist ein Entscheid willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 144 I 170 E. 7.3 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführenden kritisieren an verschiedenen Stellen die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz und bezeichnen diese verschiedentlich als "falsch". Sie legen jedoch nicht rechtsgenüglich dar, inwiefern diese offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (siehe dazu vorne E. 2.3). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4.1. Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem sie nicht begründet habe, wann eine Abweichung von Quartierplanfestlegungen nicht mehr zulässig ist und auf ihre Argumente nicht eingegangen sei.
4.2. Diese Einwände gehen fehl. Die Vorinstanz legt dar, weshalb die Abweichung ihrer Ansicht nach die im Rahmen der Ausführung des Quartierplans einvernehmlich zulässigen Detailanordnungen "offensichtlich" sprengt. Dabei betont sie insbesondere, das Quartierplanverfahren sei im Allgemeinen ein formstrenges Verfahren, das dem Spielraum beim Vollzug enge Grenzen setze. Zudem führt sie aus, der vorliegende Quartierplan enthalte genaue Vorgaben, die solche engen Grenzen setzen würden. Angesichts der beachtlichen Abweichungen vom Quartierplan ist namentlich keine Gehörsverletzung darin zu erkennen, dass die Vorinstanz nicht weiter darlegt, was noch als zulässige Detailanordnung zu qualifizieren wäre. Dies wäre auch nicht entscheidwesentlich gewesen. Nach der Rechtsprechung musste sich die Vorinstanz zudem nicht mit sämtlichen tatsächlichen und rechtlichen Vorbringen der Beschwerdeführenden auseinandersetzen. Sie musste ihre Begründung vielmehr so abfassen, dass sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinne musste sie wenigstens kurz die Überlegungen nennen, von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 142 II 49 E. 9.2; 137 II 266 E. 3.2). Die Beschwerdeführenden legen nicht dar und es ist auch nicht ersichtlich, dass die Begründung des angefochtenen Entscheids diesen Anforderungen nicht genügt. Wenn sich die Vorinstanz auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränkt hat, ist das nicht zu beanstanden (BGE 146 II 335 E. 5.1; 143 III 65 E. 5.2; 139 IV 179 E. 2.2; je mit Hinweisen).
4.3. Die Vorinstanz hat mit den beanstandeten Ausführungen den Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) nicht verletzt.
5.1. Weiter bringen die Beschwerdeführenden vor und werden darin von der Gemeinde unterstützt, das angefochtene Urteil verletze Art. 21 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 19 Abs. 2 RPG (SR 700) in Verbindung mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV), indem der Bauherrschaft die Baubewilligung trotz gegebener Erschliessungsvoraussetzung mit dem Hinweis auf eine unzulängliche Erschliessung verweigert wurde. Verletzt werde ferner auch Art. 26 BV, wiederum in Verbindung mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip (welches sich in dieser Hinsicht auf Art. 36 Abs. 3 BV stütze). Das Urteil enthalte in mehrfacher Hinsicht offenkundige Widersprüche zum Recht, sei offensichtlich unhaltbar und stossend ungerecht, womit es das Willkürverbot (Art. 9 BV) verletze.
5.2. Über weite Strecke genügen die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführenden und der Gemeinde nicht den Anforderungen an die Rüge von Grundrechtsverletzungen (siehe dazu vorne E. 2.2). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Soweit darauf einzutreten ist, stützen sich diese Rügen allesamt auf die Annahme, dass die Vorinstanz zu Unrecht davon ausgegangen sei, die im Bauvorhaben vorgesehene Verkehrserschliessung des Baugrundstücks stehe mit dem geltenden Quartierplan nicht im Einklang und die Baubewilligung sei daher mangels rechtsgenügender Verkehrserschliessung zu verweigern. Streitig ist dabei namentlich, ob der mit der Baubewilligung projektierte Wendeplatz mit dem geltenden Quartierplan und damit mit kantonalem Recht im Einklang steht. Die Beschwerdeführenden hätten daher aufzeigen müssen, inwiefern die Vorinstanz das kantonale Recht im Sinne der Rechtsprechung willkürlich angewandt hat (siehe dazu vorne E. 2.1 und 2.4). Dies haben sie, wie im Folgenden aufzuzeigen ist, nicht rechtsgenüglich getan.
5.3. Zum besseren Verständnis ist an dieser Stelle etwas näher auf den Sachverhalt einzugehen. Wie die Vorinstanzen bereits dargelegt haben, ist gemäss Quartierplan das Baugrundstück verkehrsmässig über die neuen Quartierstrassen Breitiweg und Chrattengass, welche im Norden in die Pfäffikerstrasse (Kantonsstrasse) einmünden, zu erschliessen. Die beiden neuen Quartierstrassen waren als Stichstrassen geplant. Vorgesehen war, dass der aus der Chrattengass in Richtung Südosten abzweigende Breitiweg auf einer Strecke von rund 40 m als 6,5 m breite Zufahrtsstrasse und anschliessend auf rund 70 m bis zur Lendisbüelstrasse als 2 m breiter Fussweg zu erstellen ist. Beim Übergang von der Strasse zum Fussweg sollte ein Kehrplatz erstellt werden, welcher gemäss Quartierplan je ein Stück Land der vier umliegenden Grundstücke in Anspruch nimmt. Bei einer dieser Parzellen handelt es sich um das Baugrundstück, welches nördlich an den Kehrplatz und nordöstlich an den Fussweg grenzt. Im technischen Bericht wurde zur verkehrsmässigen Erschliessung durch den Quartierplan unter Ziffer 2.2 "Quartierstrassen" festgehalten, beide Quartierstrassen seien an ihrem jeweiligen Ausbauende mit einem den einschlägigen KEZO-Richtlinien entsprechenden Kehrplatz zu versehen. Das hierfür erforderliche Land werde nicht separat ausgeschieden. Der jeweilige Eigentümer habe dieses zur Verfügung zu stellen und die für die Sicherung erforderliche Dienstbarkeit gemäss Ziffer 7.2b einzuräumen. Die Kosten der Kehrplätze gingen zulasten der Strassenbaukosten. Mit Ausnahme der Wendemöglichkeit am Breitiweg sind inzwischen die im Quartierplan vorgesehenen Quartierstrassen einschliesslich des Fusswegs erstellt. Weitgehend unüberbaut ist im Quartierplangebiet neben dem Baugrundstück nur noch das diesem gegenüberliegende Grundstück Kat.-Nr. 7157. Die ausstehende Wendemöglichkeit soll nun als Teil des Bauvorhabens realisiert werden.
Wo entsprechende Pläne bestehen würden, seien sie, so die Vorinstanz, gemäss § 236 Abs. 2 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG/ZH; LS 700.1) für Art, Lage, Ausgestaltung und Leistungsvermögen der Erschliessungs- und Versorgungsanlagen sowie Ausstattungen und Ausrüstungen verbindlich, selbst wenn beabsichtigt sei, vorerst nur einzelne Grundstücke entsprechend zu nutzen. Unter Umständen sei eine etappenweise Erstellung zulässig. Die genannte Bestimmung beziehe sich insbesondere auch auf Quartierpläne. Der Quartierplan ermögliche im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthalte die dafür notwendigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG/ZH). Im Quartierplan würden die Erschliessungen laut § 128 Abs. 2 PBG/ZH so festgelegt, dass sie bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen würden. Die in § 236 Abs. 2 PBG/ZH statuierte Verbindlichkeit der entsprechenden Pläne hinsichtlich Route, Art und Ausgestaltung setze bei der Umsetzung der Erschliessung Grenzen. Das dem rechtskräftig festgesetzten und genehmigten privaten Quartierplan zugrunde liegende Erschliessungskonzept sei nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung für den einzelnen Grundeigentümer und das Gemeinwesen verbindlich. Davon könne bei der Erstellung von Bauten im Allgemeinen nicht abgewichen werden. Insbesondere stehe es nicht im Belieben einzelner Grundeigentümer, das quartierplanmässige Erschliessungskonzept unbeachtet zu lassen und andere Anlagen mit der nämlichen Zweckbestimmung zu errichten. Für Änderungen des durch den Quartierplan festgesetzten Erschliessungskonzepts sei, soweit keine einvernehmliche Lösung zustande komme, ein Revisionsverfahren gemäss § 160b PBG/ZH erforderlich. Eine Vereinbarung, die nur von einem Teil der Quartierplangenossen unterzeichnet sei, vermöge dabei ein Revisionsverfahren nicht zu ersetzen.
5.4. Die Beschwerdeführenden dringen mit ihren dagegen vorgebrachten Einwendungen nicht durch. So vermögen sie insbesondere nicht darzulegen und ist auch nicht ersichtlich, worin die Willkür bestehen soll, wenn die Vorinstanz im vorliegenden Fall für die Errichtung des Wendeplatzes gestützt auf das kantonale Recht eine Quartierplanrevision verlangt, zumal dieser Wendeplatz im Vergleich zum Quartierplan um 9 m verschoben und zudem axtförmig statt hexagonal sowie auf einer grösseren als der dafür im Quartierplan vorgesehenen Fläche realisiert werden soll. Eine solche Abweichung vom Quartierplan als beachtlich anzusehen, ist klarerweise nicht als willkürlich zu qualifizieren. Die vielen Vorbringen der Beschwerdeführenden, etwa bezüglich der Etappierung, des dabei bestehenden Ausführungsspielraums und der verschiedenen involvierten Interessen, wurden von den Vorinstanzen behandelt und vermögen die angebliche Willkür des angefochtenen Urteils weder zu belegen noch zu stützen. Auch verletzt das Urteil entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden weder die Eigentumsgarantie (Art. 26 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 BV) noch Art. 21 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 19 Abs. 2 RPG in Verbindung mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) noch das Willkürverbot (Art. 9 BV), indem es die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften für eine Quartierplanrevision verlangt und eine solche zeit- und ressourcenintensiver ist, als es das von den Beschwerdeführenden bevorzugte Baubewilligungsverfahren wäre.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Überdies haben die Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung der anwaltlich vertretenen privaten Beschwerdegegnerschaft als Solidargläubigerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (vgl. Art. 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
Die Beschwerdeführenden haben in solidarischer Haftung die Beschwerdegegnerschaft als Solidargläubigerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Volketswil und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Februar 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Bisaz