Art. 90 ff. BGG, Art. 93 BGG; post hoc approval of works outside the building zone and subsequent restoration proceedings: where cantonal law follows the concept of a unified assessment, a decision refusing after-the-fact building approval does not finally terminate the matter if the same authority must still decide whether the unlawful state is to be restored or tolerated (consid. 1.3-1.6). Such a decision is a separately notified interim decision. Immediate appeal is admissible only if the appellant substantiates irreparable prejudice or the conditions for immediate final adjudication with substantial saving of time or costs; absent such showing, the Federal Court will not enter into the appeal (consid. 1.7, 2).
1C_170/2025
Urteil vom 12. November 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Merz,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Claudio Allenspach,
gegen
Gemeinde Seewis im Prättigau,
von Salis-Strasse 2, 7212 Seewis Dorf,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Tobias Brändli,
Gegenstand
Baugesuch für Bauten ausserhalb der Bauzonen,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer,
vom 3. Dezember 2024 (R 23 104 brs).
A.________ ist Eigentümer der mit einem Ferienhaus und einem Stall überbauten Parzelle Nr. 984 der Gemeinde Seewis im Prättigau (nachfolgend: Bauparzelle). Sie liegt in einer Landwirtschaftszone im Gebiet Matten oberhalb der Siedlung Seewis Dorf.
Am 5. November 2019 reichte A.________ (nachfolgend: Bauherr) bei der Gemeinde Seewis im Prättigau (nachfolgend: Gemeinde Seewis) bezüglich der Bauparzelle ein Baugesuch betreffend "Umgebungsgestaltung mit Zufahrt und Parkplätzen" ein. Nachdem er auf Aufforderung des Amts für Raumentwicklung Graubünden (ARE/GR) die Baupläne überarbeitet hatte, erteilten ihm das ARE/GR am 20. November 2020 die beantragte Bewilligung für Bauten ausserhalb der Bauzone (BAB) Nr. 2020-0119 und die Gemeinde Seewis die Baubewilligung Nr. 2019/41, die am 4. Dezember 2020 mitgeteilt wurde.
Am 18. Oktober 2021 stellten Vertreter der Gemeinde Seewis auf der Bauparzelle nicht bewilligte Bauarbeiten fest und ordneten daher mündlich superprovisorisch einen Baustopp an. Diesen bestätigte die Gemeinde Seewis mit Schreiben vom 21. Oktober 2021. Am 12. November 2021 führten Vertreter des ARE/GR und der Baubehörde Seewis mit dem Bauherr auf dem Baugrundstück eine Begehung durch. Im Anschluss daran bestätigte der Gemeindevorstand Seewis mit Verfügung vom 20. November 2021 den Baustopp und forderte den Bauherrn auf, bezüglich der festgestellten Abweichungen von dem ihm erteilten Baubewilligungen innerhalb einer Frist von 60 Tagen ein nachträgliches Baugesuch einzureichen oder innerhalb dieser Frist mit der Baubehörde eine Vereinbarung bezüglich der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands abzuschliessen.
Mit E-Mail vom 14. Januar 2022 unterbreitete der Bauherr der Gemeinde Seewis einen angepassten Situationsplan. Die darin vorgesehenen Abweichungen von den bewilligten Plänen lehnte der Gemeindevorstand Seewis mit Schreiben vom 25. Mai 2022 ab, wobei er ausführte, für eine Projektänderung müssten die Pläne ergänzt und ein BAB-Baugesuch eingereicht werden. Mit Schreiben vom 7. Juni 2022 teilte der Bauherr der Gemeinde Seewis mit, er werde keine Projektänderung bzw. kein neues Baugesuch einreichen, sondern die am 4. Dezember 2020 mitgeteilte rechtskräftige Baubewilligung Nr. 2019/41 umsetzen.
Mit Verfügung vom 15. Juni 2022 setzte der Gemeindevorstand Seewis dem Bauherrn zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands auf der Bauparzelle eine Frist von 90 Tagen und hob (dazu) den zuvor verfügten Baustopp auf. In der Folge nahm der Bauherr auf der Bauparzelle in der Umgebung des Ferienhauses bauliche Veränderungen vor. An der Baukontrolle vom 18. November 2022 stellte die Gemeinde Seewis auf der Bauparzelle Abweichungen von den dem Bauherrn erteilten Baubewilligungen fest.
Mit Bauentscheid vom 22. September 2023 verfügte der Gemeindevorstand Seewis in Ziff. 1 des Dispositivs:
"Die folgenden baulichen Veränderungen auf Parzelle Nr. 984, Matan, 7212 Seewis Dorf werden nicht bewilligt und sind formell und materiell rechtswidrig:
Der Bauherr erhebt beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Damit beantragt er namentlich, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2024 aufzuheben und zu erkennen, dass die in Ziff. 1 des Dispositivs des Bauentscheids vom 22. September 2023 des Gemeindevorstandes Seewis aufgelisteten Positionen keine baubewilligungspflichtigen Abweichungen von der am 4. Dezember 2020 mitgeteilten Baubewilligung Nr. 2019/41 darstellen. Eventuell sei die Angelegenheit an die Gemeinde Seewis zurückzuweisen und diese zu verpflichten, für die in Ziff. 1 des Dispositivs des Bauentscheids vom 22. September 2023 aufgelisteten Positionen ein BAB-Verfahren durchzuführen.
Das Obergericht des Kantons Graubünden und die Gemeinde Seewis beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) führt in seiner Vernehmlassung aus, die auf der Bauparzelle vorgenommene Umgebungsgestaltung überschreite den Rahmen einer teilweisen Änderung nach Art. 24c RPG (SR 700) massiv und müsse beseitigt werden. Daher sei die zuständige Behörde in Ergänzung des angefochtenen Urteils anzuweisen, unmittelbar das Verfahren zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands einzuleiten.
In seiner Replik stellt der Beschwerdeführer keine neuen Anträge. Die Gemeinde Seewis bestätigt in ihrer Duplik ihre in der Beschwerdeantwort gestellten Anträge.
Das Bundesgericht prüft die Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 150 II 566 E. 2 mit Hinweis).
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid im Bereich des öffentlichen Baurechts, wogegen die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich zulässig ist (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt. Fraglich ist indes, ob das angefochtene Urteil gemäss der Annahme des Beschwerdeführers ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG darstellt.
1.2. Die Beschwerde an das Bundesgericht ist zulässig gegen End- und Teilentscheide, die das Verfahren in der Hauptsache aus materiellen oder formellen Gründen ganz oder teilweise abschliessen (Art. 90 und 91 BGG). Vor- und Zwischenentscheide schliessen das Verfahren nicht ab. Sie stellen einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid dar, indem sie formell- oder materiellrechtliche (Vor-) Fragen beantworten (BGE 150 II 566 E. 2.2 mit Hinweisen). Gegen selbständig eröffnete Vor- oder Zwischenentscheide, die nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG die Beschwerde nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Zwischenentscheide gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.
Die in Art. 92 und 93 Abs. 1 BGG zugelassene selbständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht zu seiner Entlastung mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll (BGE 150 II 346 E. 1.3.3; 150 II 566 E. 2.2; je mit Hinweisen). Für die verfahrensrechtliche Qualifizierung eines angefochtenen Entscheids als End- oder Zwischenentscheid im Sinne von Art. 90 ff. BGG ist sein materieller Gehalt und nicht seine formelle Bezeichnung entscheidend (BGE 139 V 42 E. 2.3; 136 V 131 E. 1.1.2 mit Hinweis).
1.3. Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist ein Baubewilligungsverfahren, in dem bereits errichtete Bauten nachträglich nicht bewilligt werden, erst mit dem Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands abgeschlossen, wenn diesem Verfahren nach dem kantonalen Recht das Konzept einer einheitlichen Beurteilung zugrunde liegt. Dies wurde angenommen, wenn die Baubewilligungsbehörde, nicht nur über die Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens, sondern auch über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands - gegebenenfalls unter Koordination der Entscheide der verschiedenen Behörden - entscheidet (vgl. Urteile 1C_655/2020 vom 3. November 2021 E. 1.6; 1C_236/2025 vom 9. Juli 2025 E. 2.4.2 mit Hinweisen auf Urteile betreffend die Kantone Appenzell Innerrhoden, Schwyz, St. Gallen, Luzern und Bern).
1.4. Gemäss Art. 61 der Raumplanungsverordnung vom 24. Mai 2005 für den Kanton Graubünden (KRVO/GR; BR 801.100) fordert die kommunale Baubehörde die Betroffenen auf, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen, wenn die Baukontrolle Anhaltspunkte für eine Verletzung von Bauvorschriften ergibt (Abs. 2). Stellt die zuständige Behörde bei der Prüfung des nachträglichen Baugesuchs beziehungsweise BAB-Gesuchs eine Verletzung materieller Bauvorschriften fest, eröffnet sie ein Verfahren auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und ein Bussverfahren (Abs. 3). Nach Art. 94 des Raumplanungsgesetzes vom 6. Dezember 2004 für den Kanton Graubünden (KRG/GR; BR 801.100) sind materiell vorschriftswidrige Zustände auf Anordnung der zuständigen Behörde zu beseitigen, gleichgültig, ob für deren Herbeiführung ein Bussverfahren durchgeführt wurde (Abs. 1). Zuständig für den Erlass und die Durchsetzung von Wiederherstellungsverfügungen ist die kommunale Baubehörde. Bleibt diese trotz Aufforderung durch den Kanton bei vorschriftswidrigen Zuständen ausserhalb der Bauzonen untätig, trifft die BAB-Behörde die erforderlichen Massnahmen (Abs. 2). Muss die zuständige Behörde aus Gründen der Verhältnismässigkeit oder des Vertrauensschutzes von der Anordnung von Wiederherstellungsmassnahmen ganz oder teilweise absehen, erlässt sie eine Verfügung, dass der gesetzwidrige Zustand geduldet wird (Abs. 4).
1.5. Diese Regelung des Kantons Graubünden entspricht dem Konzept der einheitlichen Beurteilung, da die Baubewilligungsbehörde nicht nur über die Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens, sondern bei der Verweigerung der nachträglichen Bewilligung in einem anschliessenden Verfahren auch darüber entscheidet, ob der rechtmässige Zustand wiederhergestellt werden muss oder der rechtswidrige Zustand geduldet werden kann. Daran ändert nichts, dass bei Bauten ausserhalb der Bauzone nach Art. 25 Abs. 2 RPG und Art. 87 KRG/GR eine Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörde erforderlich ist (vgl. Urteil 1C_12/2022 vom 23. Januar 2023 E. 8.4), zumal die zuständigen kantonalen und kommunalen Behörden zur Durchsetzung des Prinzips der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet bundesrechtlich verpflichtet sind, ausserhalb der Bauzonen die Beseitigung formell und materiell rechtswidriger Bauten anzuordnen, welche nicht geduldet werden können (vgl. BGE 147 II 309 E. 5.5 mit Hinweisen). Demnach wird das vorliegende nachträgliche Baubewilligungsverfahren bei nicht nachträglich bewilligten Bauten ausserhalb der Bauzonen erst mit dem insoweit bundesrechtlich erforderlichen Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen oder der Duldung des rechtswidrigen Zustands abgeschlossen, zumal den Behörden diesbezüglich - namentlich bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit - ein Ermessensspielraum zusteht (vgl. Urteil 1C_655/2020 vom 3. November 2021 E. 1.7).
Würde abweichend davon angenommen, das angefochtene Urteil über die fehlende Bewilligungsfähigkeit von Bauten ausserhalb der Bauzonen schliesse das nachträgliche Baubewilligungsverfahren (teilweise) ab, könnte und müsste zur Vermeidung des Rechtsverlusts dieses Urteil direkt bei Bundesgericht angefochten werden, ohne dass die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG gegeben sein müssen. Dies würde dem Grundsatz widersprechen, dass sich das Bundesgericht nur einmal mit einer Sache befassen soll (vgl. E. 1.2 hiervor), da es in der gleichen Sache nochmals bezüglich des Entscheids über die Duldung oder Beseitigung der nicht bewilligten Bauten oder Anlagen angerufen werden kann. Zudem ist möglich, dass diese Bauten und Anlagen aufgrund einer Duldungsverfügung gemäss Art. 94 Abs. 4 KRG/GR zumindest teilweise nicht zurückgebaut werden müssen und der Beschwerdeführer daher auf die Anrufung des Bundesgerichts ganz verzichtet.
1.6. Aus dem Gesagten folgt, dass das vorinstanzliche Urteil bzw. der damit bestätigte Bauentscheid vom 22. September 2023, mit dem die nachträgliche Bewilligung von bereits erstellten Bauten auf dem Baugrundstück ausserhalb der Bauzonen verweigert wurde, als selbständig eröffneter Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG zu qualifizieren ist.
1.7. Der Beschwerdeführer geht auf die in Art. 93 Abs. 1 BGG verlangten Voraussetzungen für die Zulässigkeit der unmittelbaren Beschwerde gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide nicht ein, obwohl es ihm obliegt, deren Vorliegen darzulegen, wenn dies nicht offensichtlich ist (BGE 150 II 566 E. 2.2 mit Hinweis).
Das angefochtene Urteil bewirkt keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG, da damit über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands noch nicht entschieden wurde und der Beschwerdeführer bis zum Entscheid darüber die als nicht bewilligungsfähig erkannten Bauten und Anlagen nicht rückbauen muss. Zudem wird er mit dem künftigen Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG auch den vorinstanzlichen Zwischenentscheid anfechten können (vgl. Urteil 1C_288/2020 vom 28. April 2021 E. 3.2).
Auch die Voraussetzungen gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG sind nicht gegeben. Zwar würde die Gutheissung der Beschwerde das Verfahren abschliessen und damit zu einem Endentscheid führen. Jedoch macht der Beschwerdeführer nicht geltend, dass damit ein bedeutender Zeit- oder Kostenaufwand für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart würde. Dies ist auch nicht offensichtlich. So bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein solches Beweisverfahren für den noch ausstehenden Entscheid bezüglich des Rückbaus oder der Duldung der streitbetroffenen nicht bewilligten Bauten und Anlagen erforderlich sein wird (vgl. Urteil 1C_288/2020 vom 28. April 2021 E. 3.3).
Gemäss den vorstehenden Erwägungen sind die Voraussetzungen der selbständigen Anfechtbarkeit des vorinstanzlichen Zwischenentscheids nicht erfüllt, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer nach dem Unterliegerprinzip grundsätzlich kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 2 BGG). Mit Blick auf das Nichteintreten werden reduzierte Gerichtskosten erhoben. Der Gemeinde Seewis ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, weil sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis prozessierte (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Obergericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. November 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Gelzer