Swiss initiative on tax relief for home child care invalidatedKI-generiert

{T 1/2}
1C_161/2009

Urteil vom 3. März 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Haag.

Verfahrensbeteiligte
Judith Uebersax, Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Schwyz, vertreten durch den Regierungsrat und den Kantonsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz.

Gegenstand
Ungültigerklärung des Initiativbegehrens "Steuerentlastung für Erziehungsarbeit in der Familie",

Beschwerde gegen den Beschluss vom 18. März 2009 des Kantonsrats des Kantons Schwyz.

Sachverhalt:

A.
Am 9. Mai 2008 hat eine Abordnung der SVP des Kantons Schwyz der Staatskanzlei die Unterschriftenbogen des Initiativbegehrens "Steuerentlastung für Erziehungsarbeit in der Familie" überbracht. Das Initiativbegehren stützt sich auf § 31 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV/SZ; SR 131.215) und verlangt in der Form der allgemeinen Anregung eine Änderung des kantonalen Steuergesetzes (Steuergesetz vom 9. Februar 2000, SRSZ 172.200, StG). Das Begehren lautet wie folgt:
"§ 35 Abs. 4 StG (neu) sei in dem Sinne zu ändern oder zu ergänzen, dass Eltern bzw. Erziehungsberechtigte, die ein Kind oder mehrere Kinder in Eigenbetreuung grossziehen und auf Fremdbetreuung verzichten, ein Abzug in der Höhe der auf die ersten Fr. 20'000.-- steuerbares Einkommen entfallenden Steuern gewährt wird. Fremdbetreuung liegt vor, wenn Kinderkrippen, bezahlte Tagesmütter oder Hausangestellte in Anspruch genommen werden und während dieser Zeit ein zusätzliches Einkommen erzielt wird. Die Entlastung soll nicht mehr gewährt werden, wenn das jüngste Kind das 13. Altersjahr vollendet hat."
Die Initianten wollen ausdrücklich nur die Eigenbetreuung, nicht aber die Fremdbetreuung von Kindern steuerlich begünstigen und lehnen deshalb einen Abzug für die Kosten der Fremdbetreuung ab. Das Initiativbegehren war von mehr als 2'000 Stimmberechtigten unterzeichnet. Der Regierungsrat stellte mit Beschluss vom 20. Mai 2008 fest, dass das Initiativbegehren zu Stande gekommen ist (Amtsblatt 2008 S. 1096).

In einem im Auftrag des Finanzdepartements des Kantons Schwyz erstatteten Gutachten vom 29. August 2008 kam Prof. Dr. Madeleine Simonek, Professorin für Steuerrecht an der Universität Luzern, zum Schluss, dass die Initiative verfassungswidrig und damit ungültig sei. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz schloss sich dieser Auffassung an und beantragte dem Kantonsrat, die Initiative für ungültig zu erklären und den Stimmberechtigten nicht zur Abstimmung zu unterbreiten. Der Kantonsrat folgte diesem Antrag mit Beschluss vom 18. März 2009 (Amtsblatt 2009 S. 716).

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 20. April 2009 beantragt Judith Uebersax, der Kantonsratsbeschluss vom 18. März 2009 sei aufzuheben und zu neuer Behandlung an den Kantonsrat zurückzuweisen. Sie macht die Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV), des Grundsatzes von Treu und Glauben und des Willkürverbots (Art. 9 BV), des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV), des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 BV) sowie der Wahl- und Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) geltend.

C.
Der Regierungsrat und der Kantonsrat Schwyz stellen gemeinsam den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen. In weiteren Eingaben halten die Beschwerdeführerin und die kantonalen Behörden an ihren Rechtsbegehren fest.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte ist gestützt auf Art. 82 lit. c BGG gegen den angefochtenen Entscheid des Kantonsrats betreffend Ungültigkeit der Initiative zulässig (BGE 134 I 172; Urteil des Bundesgerichts 1C_187/2008 vom 21. April 2009 E. 1). Eine gerichtliche Vorinstanz ist nicht erforderlich, da ein Akt des Kantonsrats (Parlament) angefochten ist (Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG). Die Beschwerdeführerin ist im Kanton Schwyz stimmberechtigt und somit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Sie erhebt im Hinblick auf Art. 95 BGG zulässige Rügen. Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Kantonsrat habe bis anhin noch nie eine Initiative für ungültig erklärt. Das kantonale Recht sehe eine solche Ungültigerklärung auch nicht vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfe das kantonale Parlament zwar auch bei fehlender gesetzlicher Grundlage über die Gültigkeit kantonaler Initiativen entscheiden (BGE 111 Ia 303 E. 3 S. 305 mit Hinweisen). Dabei sei es aber gehalten, eine konsequente Praxis zu verfolgen. Die nur vereinzelte Überprüfung von Initiativen auf ihre materielle Rechtmässigkeit verstosse gegen die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV).

Dieser Rüge kann nicht gefolgt werden. Regierungsrat und Kantonsrat weisen zutreffend darauf hin, dass sie die materielle Rechtmässigkeit einer Initiative praxisgemäss einer genaueren Prüfung unterziehen, wenn ihre Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Bundesrecht fraglich ist. Diese kantonale Praxis ist mit verschiedenen Beispielen belegt. An der Zulässigkeit des Vorgehens der kantonalen Behörden ändert auch das von der Beschwerdeführerin angerufene Urteil des Bundesgerichts 1P.285/2005 vom 8. Juni 2005 nichts. Darin ging es um die Pflicht zur Überprüfung der Gültigkeit einer Initiative nach deren Annahme durch die Stimmberechtigten. Da die Initiative noch der Umsetzung in einem referendumspflichtigen Erlass bedurfte, war auch noch keine abstrakte Normenkontrolle möglich. In der vorliegenden Angelegenheit hat der Kantonsrat praxisgemäss von seinem Recht Gebrauch gemacht, den materiellen Inhalt der Initiative zu überprüfen, weil er Zweifel an der Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht hatte. Dieses Vorgehen ist im Lichte der bundesgerichtlichen Praxis (vgl. BGE 111 Ia 303 E. 3 S. 305 mit Hinweisen) nicht zu beanstanden.

3.
Die Beschwerdeführerin führt aus, der Staatsschreiber des Kantons Schwyz habe auf telefonische Anfrage hin per Email erklärt, dass er das Initiativbegehren als formell in Ordnung betrachte. Diese Auskunft habe sie zum Sammeln der Unterschriften veranlasst. Die nachträgliche Ungültigerklärung der Initiative durch den Kantonsrat verstosse gegen Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV).

Die erfolgreiche Anrufung des Grundsatzes von Treu und Glauben in Bezug auf Auskünfte von Behörden setzt unter anderem voraus, dass die Auskunft von der zuständigen Behörde stammt (BGE 125 I 267 E. 4c S. 274; 121 Il 473 E. 2c S. 479; mit Hinweis). Der Staatsschreiber ist offensichtlich nicht zuständig zum Entscheid über die Gültigkeit einer kantonalen Initiative. Auch ist nicht ersichtlich, dass er im Rahmen einer formellen Prüfung der Initiative vor der Unterschriftensammlung verpflichtet wäre, eine mögliche materielle Bundesrechtswidrigkeit zu erkennen. Diese materielle Prüfung wird vielmehr nach erfolgter Unterschriftensammlung durch den Regierungsrat und den Kantonsrat vorgenommen. Die Berufung auf Treu und Glauben geht somit fehl.

4.
Weiter beanstandet die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs (Art. 29 Abs. 2 BV), weil sie als Präsidentin des Initiativkommitees und der SVP Schwyz keine Gelegenheit erhalten habe, sich zur Einholung des Rechtsgutachtens betreffend die Gültigkeit der Initiative vorgängig zu äussern. Darauf hatte sie keinen Anspruch. Der Regierungsrat und der Kantonsrat halten dieser Rüge zu Recht entgegen, dass der Zweck des Gutachtens darin lag, in der politischen Diskussion und insbesondere in der parlamentarischen Beratung neben der Ansicht des zuständigen Departements über eine Zweitmeinung zu verfügen. Aus diesem Grund sei das Gutachten über das Internet der gesamten Bevölkerung (und damit auch der Beschwerdeführerin) zugänglich gemacht worden. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, sie sei vom weiteren Verfahren betreffend die Ungültigerklärung ausgeschlossen gewesen. Sie hatte somit ausreichend Gelegenheit, ihren Standpunkt im politischen Verfahren zur Geltung zu bringen. Eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs ist nicht ersichtlich.

5.
Die Beschwerdeführerin hält die materielle Beurteilung der Initiative durch den Kantonsrat für unzutreffend, was zur unrechtmässigen Ungültigerklärung und damit zu einem Verstoss gegen Art. 34 BV geführt habe.

5.1 Die umstrittene Initiative verlangt, dass jenen Eltern bzw. Erziehungsberechtigten, die ihre Kinder in Eigenbetreuung grossziehen, ein Abzug vom Reineinkommen für die Berechnung der Einkommenssteuer gewährt wird. Zu diesem Zweck soll in § 35 StG/SZ, der die Sozialabzüge regelt, ein Eigenbetreuungsabzug von Fr. 20'000.-- eingeführt werden. Diese Steuerentlastung soll nach dem Willen der Initianten all jenen Familien verwehrt bleiben, welche eine bezahlte Fremdbetreuung in Anspruch nehmen, um in dieser Zeit ein zusätzliches Einkommen zu erzielen.

5.2 Im Bereich der Steuern wird Art. 8 Abs. 1 BV insbesondere durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit konkretisiert (Art. 127 Abs. 2 BV). Diese im Kapitel der Bundesverfassung über die Finanzordnung des Bundes enthaltenen Bestimmungen sind auch vom kantonalen Steuergesetzgeber zu beachten (BGE 134 I 248 E. 2 S. 251; 133 I 206 E. 6.2 S. 216 f.). Für den Bereich der Einkommenssteuer lässt sich dem Leistungsfähigkeitsprinzip unmittelbar entnehmen, dass Personen und Personengruppen gleicher Einkommensschicht gleich viel Steuern zu bezahlen haben (sog. horizontale Steuergerechtigkeit). Personen mit verschieden hohen Einkommen sind unterschiedlich zu belasten. Es darf nicht sein, dass jemand mit niedrigem Einkommen gleich viel Steuern zahlen muss wie jemand mit hohem Einkommen. Erst recht kann nicht verlangt werden, dass jemand Steuern bezahlt, obschon er dazu nicht in der Lage ist. Das Prinzip ist bereits mit diesen drei Grundregeln geeignet, zur Steuergerechtigkeit beizutragen, und zwar sowohl in horizontaler wie auch in vertikaler Richtung (BGE 133 I 206 E. 7.2 S. 218).
Es ist unbestritten, dass mit der vorliegenden Initiative die Einführung eines Sozialabzugs angestrebt wird. Die Initianten wollen ausdrücklich nur die Eigenbetreuung, nicht aber die Fremdbetreuung von Kindern steuerlich berücksichtigen. Der Eigenbetreuungsabzug soll unabhängig von konkreten Aufwendungen der steuerpflichtigen Person gewährt werden. Der Gesetzgeber dürfte sich bei einer Umsetzung der als allgemeine Anregung ausgestalteten Initiative im Steuergesetz nicht darüber hinwegsetzen. Sozialabzüge sind im Sinne von Art. 129 Abs. 2 BV zu den Steuerfreibeträgen zu zählen. Die Kantone sind bei ihrer Festsetzung im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben durch das Steuerharmonisierungsgesetz nicht eingeschränkt (MARKUS REICH, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht [I/1], Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], 2. Aufl. 2002, N 58 ff. zu Art. 9 StHG; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, 2001, N 34 zu Art. 25 DBG). Indessen müssen auch Sozialabzüge verfassungskonform ausgestaltet werden. Insbesondere müssen sie mit dem Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit vereinbar sein. Dabei stellt sich zunächst die Frage, ob der Eigenbetreuungsabzug das Rechtsgleichheitsgebot und den Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit einhält. Ist diese Frage zu verneinen, ist weiter zu prüfen, ob die durch den Eigenbetreuungsabzug verursachte Ungleichbehandlung gerechtfertigt werden kann.

5.3 Um zu beurteilen, ob der Eigenbetreuungsabzug mit dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit vereinbar ist, ist ein horizontaler Vergleich zwischen Ehe- und Elternpaaren mit gleichem steuerbaren Gesamteinkommen vorzunehmen, wobei das eine Ehe- und Elternpaar seine Kinder selber betreut und das andere seine Kinder fremd betreuen lässt. Wird ein solcher Vergleich gezogen, zeigen sich nach den unbestrittenen Ausführungen der Gutachterin erhebliche durch den Eigenbetreuungsabzug verursachte Belastungsdifferenzen. So müsste bei einem steuerbaren Gesamteinkommen von Fr. 40'000.-- ein Zweiverdienerehepaar mit entgeltlicher Fremdbetreuung seiner Kinder 51.40 % mehr Kantons- und Gemeindesteuern bezahlen als ein Einverdienerehepaar mit Eigenbetreuung der Kinder. Bei einem steuerbaren Gesamteinkommen von Fr. 60'000.-- betrüge die Belastungsdifferenz 23.98 % und bei einem steuerbaren Gesamteinkommen von Fr. 80'000.-- 15.15 %.

Diese grossen Belastungsdifferenzen können nicht durch eine unterschiedlich hohe wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der betroffenen Steuerpflichtigen gerechtfertigt werden. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Einverdienerehepaars mit Eigenbetreuung der Kinder ist aus zwei Gründen höher anzusetzen. Erstens resultiert aus der Eigenbetreuung der Kinder ein Schatteneinkommen, das steuerlich zwar nicht erfasst wird, sich aber positiv auf die Leistungsfähigkeit des Einverdienerehepaars auswirkt (Peter Böckli, Von Schatteneinkommen und Einkommensbindung, Gedanken zur Ehegattenbesteuerung, in: Steuer Revue 33/1978 S. 98, S. 105 ff.). Zweitens verursacht die Fremdbetreuung der Kinder zusätzliche Kosten für das Zweiverdienerehepaar, die im Kanton Schwyz mangels eines Fremdbetreuungskostenabzugs nicht berücksichtigt werden und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Zweiverdienerehepaars vermindern.

5.4 Die Beschwerdeführerin bringt gegen die Darlegungen der Gutachterin vor, Ein- und Zweiverdienerehepaare, die beide ein Einkommen von je Fr. 60'000.-- erzielten, lebten nicht in gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen. Zu vergleichen sei ein Einverdienerehepaar, das über ein Jahreseinkommen von Fr. 80'000.-- verfüge, mit einem Zweiverdienerehepaar mit einem Einkommen von Fr. 60'000.--. Dies ergebe sich daraus, dass das Einverdienerehepaar ein Schatteneinkommen generiere und ein Zweiverdienerehepaar zusätzliche Fremdbetreuungskosten hinzunehmen habe.

5.5 Mit dieser Argumentation scheint die Beschwerdeführerin die Dinge grundsätzlich zu verkennen und sie ins Gegenteil zu verkehren. Besteuert wird das Nettoeinkommen (Bruttoeinkommen abzüglich Gewinnungskosten). Demgegenüber unterliegen Schatteneinkommen oder Eigenleistungen der Steuerpflichtigen keiner Besteuerung; es wird dem Einverdienerehepaar steuerlich nicht noch die Familienarbeit als Einkommen aufgerechnet. Das Einverdienerehepaar, dessen erwerbstätiger Teil Fr. 60'000.-- verdient, wird dafür - und nicht für mehr - besteuert, mithin gleich wie das Zweiverdienerehepaar, das zusammen Fr. 60'000.-- verdient. Infolgedessen ist die Besteuerung dieser beiden Einkommen zu vergleichen. Dabei ergibt sich hinsichtlich der Leistungsfähigkeit, dass das Einverdienerehepaar leistungsfähiger ist, weil es noch über steuerlich nicht erfasstes Schatteneinkommen verfügt. Das Einverdienerehepaar durch einen Betreuungsabzug noch zusätzlich zu privilegieren, widerspricht den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (Art. 8 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 2 BV).

5.6 Durchbrechungen des Rechtsgleichheitsgebots und des Leistungsfähigkeitsprinzips sind gemäss Lehre und Rechtsprechung unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Dem Gesetzgeber ist es nicht grundsätzlich verwehrt, sich der Einkommens- und Vermögenssteuer als Instrument der Wirtschaftslenkung, zur Förderung etwa sozialpolitischer Zwecke zu bedienen (vgl. Behnisch/Opel, Degressiver Steuertarif ist verfassungswidrig, Bemerkungen zu BGE 133 I 206, in: Jusletter vom 15. Oktober 2007, Rz. 28, www.weblaw.ch, besucht am 17. Dezember 2009). Das Steuerharmonisierungsgesetz selbst sieht solche Massnahmen vor, so z.B. in Art. 9 Abs. 2 lit. e StHG (Abzug von Beiträgen zum Erwerb vertraglicher Ansprüche aus anerkannten Formen der Selbstvorsorge), Art. 23 Abs. 1 lit. d StHG (Steuerbefreiung von Einrichtungen der beruflichen Vorsorge) oder Art. 9 Abs. 3 StHG (Abzüge für Umweltschutz, Energiesparen und Denkmalpflege bei privaten Grundstücken). Auch die Steuererleichterung für neu eröffnete Unternehmen nach Art. 5 und 23 Abs. 3 StHG ist eine wirtschaftliche Förderungsmassnahme (BGE 133 II 206 E. 11.1 S. 229). Ferner liess das Bundesgericht es zu, die Bildung von Grundeigentum fiskalisch zu fördern, indem der Eigenmietwert tiefer festgesetzt wird als der Marktwert (BGE 133 I 206 E. 11.2 S. 230). Solche nicht unumstrittene Durchbrechungen des Leistungsfähigkeitsprinzips müssen auf einem gesetzes- oder verfassungsrechtlich klar bestimmten öffentlichen Interesse beruhen. Je mehr das Leistungsfähigkeitsprinzip durch steuerliche Förderungsmassnahmen beeinträchtigt wird, desto höhere Anforderungen stellt das Bundesgericht an das öffentliche Interesse (BGE 133 II 206 E. 11.2 S. 230). Zur Rechtfertigung der Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots und des Leistungsfähigkeitsprinzips müsste sich somit das Förderungsziel der hier umstrittenen Initiative - die Eigenbetreuung von Kindern und der damit verbundene Verzicht auf ein zusätzliches Erwerbseinkommen - auf eine verfassungsrechtliche Grundlage stützen können.
5.6.1 Art. 41 Abs. 1 lit. c BV nennt unter den Sozialzielen den Schutz und die Förderung der Familie als Gemeinschaft von Erwachsenen und Kindern in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative. Dabei wird der Begriff der Familie in einem weiteren Sinn verstanden. Er umfasst neben den traditionellen Familien auch Einelternfamilien und eheähnliche Gemeinschaften (Margrith Bigler-Eggenberger, Die schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl., N 48 f. zu Art. 41). Zum Schutz und zur Förderung der Familie können beispielsweise finanzielle Beihilfen wie Familienzulagen und Mutterschaftsversicherung (Art. 116 BV), aber auch Massnahmen zur Vereinbarkeit von Familientätigkeit und Berufsarbeit in Betracht fallen, wobei die Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 8 Abs. 3 BV; siehe nachfolgende E. 5.6.2) differenzierte Lösungen nahelegt. Art. 11 BV statuiert den Schutz der Kinder und Jugendlichen, die Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung haben (zur Entstehungsgeschichte und Tragweite der Bestimmung siehe BGE 126 II 377 E. 5 S. 388 ff.). In Nachachtung des Anspruchs der Kinder "auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung" hat der Staat dafür zu sorgen, dass die Eltern als Hauptverantwortliche für die Betreuung des Kindes und andere Personen bzw. Einrichtungen, die sich mit dem Kind befassen, dessen Schutz und Förderungsanspruch gerecht werden (Ruth Reusser/Kurt Lüscher, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 20 zu Art. 11). Es fragt sich, ob sich das Förderungsziel der familieneigenen Betreuung aus diesen Verfassungsbestimmungen ableiten lässt. Dies könnte der Fall sein, wenn davon auszugehen wäre, dass familieneigene Betreuung von Kindern hinsichtlich deren Entwicklung familienergänzender Betreuung - im Lichte der in der Verfassung getroffenen Wertentscheidungen - klar vorzuziehen ist, wie das die Beschwerdeführerin behauptet.

Das Kind macht seine ersten sozialen Erfahrungen hauptsächlich mit Erwachsenen, seinen Eltern oder anderen Betreuungspersonen. Zum Aufbau von sicheren, tragfähigen und verlässlichen Beziehungen sind Eltern und Kinder insbesondere während des ersten Lebensjahrs auf ausreichend gemeinsame Zeit angewiesen (Eidg. Departement des Innern, Eidg. Koordinationskommission für Familienfragen [Hrsg.], Familien- und schulergänzende Kinderbetreuung, 2008, S. 29; Heidi Simoni, Kleinkinder im Kontakt mit andern Kindern und mit Erwachsenen, in: "undKinder" [Zeitschrift des Marie Meierhofer Instituts für das Kind, Zürich], Nr. 74, Dezember 2004, S. 34). Je jünger ein Kind ist, desto besser muss gesichert sein, dass eine geeignete und voraussichtlich nicht wechselnde Person ganztags zur persönlichen Betreuung zur Verfügung steht (BGE 121 II 441 E. 3b/aa S. 443 mit Hinweisen; Margrit Stamm, Gehört das Kind an Mutters Rockzipfel oder in die Krippe, , besucht am 24. Februar 2010).

Für die weitere gute Entwicklung und Förderung der Kinder ist die Qualität der Betreuung entscheidend (Eidg. Departement des Innern, Eidg. Koordinationskommission für Familienfragen [Hrsg.], a.a.O., S. 34 ff., 45). Dabei kann es sich um familieneigene oder familienergänzende Betreuung handeln. Eine generalisierende Aussage, wonach die vollzeitlich familieneigene der familienergänzenden Betreuung mit Blick auf die Entwicklung des Kindes vorzuziehen sei, erscheint nicht möglich (zur differenzierenden Beurteilung vgl. Lieselotte Ahnert/Hertha Schnurrer, zum Stichwort "Krippe" in: Lilian Fried/Susanna Roux [Hrsg.], 2006, Pädagogik der frühen Kindheit, S. 307 ff.). Die steuerrechtliche Anerkennung des Förderungsziels der Eigenbetreuung würde aber eine solche voraussetzen.
5.6.2 In der Bundesverfassung sind sodann mehrere Grundrechte und Ziele verankert, die Ehepaaren und Eltern eine freie Gestaltung ihres Familienlebens gewähren wollen, wie das in den Art. 10 Abs. 2 BV (Recht auf persönliche Freiheit) und Art. 8 Abs. 3 BV (Gleiche Rechte für Mann und Frau) zum Ausdruck gelangt. Letztere Bestimmung fordert die rechtliche und tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Zur damit angestrebten faktischen Gleichstellung (Rhinow/Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 371, Rz. 1951) gehört, dass es beiden Eltern gleichermassen möglich sein soll, erwerbstätig zu sein und sich beruflich zu verwirklichen. Zu dieser Zielsetzung geriete eine gezielte Beeinflussung der Gestaltung des Familienlebens mittels Förderung der mit einem Verzicht auf Erwerbstätigkeit verbundene Eigenbetreuung der Kinder durch steuerliche Privilegien in Widerspruch. Im Hinblick auf die Weiterführung der Erwerbstätigkeit bei Elternschaft dürften zudem weitere volkswirtschaftliche Gesichtspunkte zu beachten sein, wie die Erhaltung und Weiterentwicklung der fachlichen und beruflichen Kompetenzen gut ausgebildeter Personen (zu weiteren wirtschaftlichen Aspekten vgl. Eidg. Departement des Innern, Eidg. Koordinationskommission für Familienfragen (Hrsg.), a.a.O., S. 31 ff.). Wird ferner in Betracht gezogen, dass keine generalisierende Aussage in dem Sinne gemacht werden kann, dass familieneigene familienergänzender Betreuung mit Blick auf die Entwicklung des Kindes vorzuziehen wäre (E. 5.6.1 hiervor), ist nicht ersichtlich, inwiefern aus verfassungsrechtlicher Sicht die Einverdienerehe in Bezug auf gesellschaftliche und volkswirtschaftliche Zielsetzungen steuerrechtlich bevorzugt werden sollte.
5.6.3 Insgesamt ist aufgrund der verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen kein überwiegendes öffentliches Interesse ersichtlich, das die steuerrechtliche Bevorzugung der familieneigenen Kinderbetreuung mittels eines Eigenbetreuungsabzugs rechtfertigen würde. Der umstrittene Eigenbetreuungsabzug an Einverdienerehepaare, die ihre Kinder selber betreuen, würde demnach ohne hinreichende verfassungsrechtliche Grundlage zu einer unzulässigen Ungleichbehandlung von Steuerpflichtigen in gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen und zu einer Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots sowie des daraus fliessenden Leistungsfähigkeitsprinzips führen. Der mit der Initiative geforderte Abzug erweist sich somit als mit Art. 8 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 2 BV nicht vereinbar.

5.7 An diesem Ergebnis ändern auch die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin nichts. Insbesondere ist die Ungültigerklärung der Initiative mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar, da sich die Umsetzung der Initiative im Steuergesetz nach den Hauptanliegen der Initiative richten muss und diese wie erwähnt mit der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren sind. Auch lässt sich aus dem Vergleich mit den Gesetzesänderungen in den Kantonen Luzern, Zug und Nidwalden nicht der Schluss ziehen, der hier umstrittene Eigenbetreuungsabzug sei zulässig. Die erwähnten Kantone lassen einen Abzug für eigene Betreuung und einen Fremdbetreuungsabzug zu, womit im Ergebnis lediglich der Kinderabzug erhöht wird. Dies sollte mit der vorliegenden Initiative aber gerade verhindert werden (E. 5.2 hiervor).

6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist.

Die Gerichtskosten sind in angemessener Höhe der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG; BGE 133 I 141).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Regierungsrat sowie dem Kantonsrat des Kantons Schwyz schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. März 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Haag