{T 0/2}
1C_156/2015
Urteil vom 15. Juni 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Pedretti.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Albert Rüttimann,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude am Postplatz, Seestrasse 2, Postfach 156, 6301 Zug.
Gegenstand
Nichtigkeit der Einbürgerung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 27. Januar 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer.
A.________ (geb. 1992) stellte am 16. Oktober 2009 beim Zivilstands- und Bürgerrechtsdienst des Kantons Zug ein Gesuch um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Diesem entsprach das Bundesamt (heute: Staatssekretariat) für Migration am 15. März 2011.
Der Bürgerrat der Stadt Zug verlieh A.________ am 19. Dezember 2011 das Gemeindebürgerrecht, nachdem die Zuger Polizei attestiert hatte, dass er bei ihr nicht verzeigt sei.
Am 25. Dezember 2011 unterzeichnete A.________ eine Erklärung, in welcher er bestätigte, in den letzten fünf Jahren die Rechtsordnung der Schweiz beachtet zu haben. Die Erklärung enthielt auch den Hinweis, dass nur eingebürgert werden könne, wer die Rechtsordnung beachte, bzw. eine erfolgte Einbürgerung im Falle von falschen Angaben als nichtig erklärt werden könne. Daraufhin erteilte ihm der Regierungsrat am 24. Januar 2012 das Kantonsbürgerrecht.
Ebenfalls am 24. Januar 2012 ging bei der Zuger Polizei eine Strafanzeige gegen A.________ wegen Diebstahls ein. Das Strafverfahren wurde im August 2012 eröffnet. Mit Strafbefehl vom 25. Oktober 2012 wurde er des gewerbsmässigen Diebstahls, des mehrfachen Hausfriedensbruchs und der mehrfachen geringfügigen Sachbeschädigung schuldig gesprochen und mit einer Geldstrafe sanktioniert. Gemäss Strafbefehl beging A.________ diese Delikte im Zeitraum zwischen März 2011 und Januar 2012.
Am 30. Januar 2014 beantragte der Zivilstands- und Bürgerrechtsdienst bei der Direktion des Innern des Kantons Zug die Nichtigerklärung der Einbürgerung von A.________ gestützt auf Art. 41 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0). Die Direktion des Innern gewährte A.________ mit Schreiben vom 5. März 2014 das rechtliche Gehör.
Der Regierungsrat erklärte die Erteilung des Kantonsbürgerrechts an A.________ am 12. August 2014 für nichtig. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zug mit Urteil vom 27. Januar 2015 ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 16. März 2015 an das Bundesgericht beantragt A.________ die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 27. Januar 2015. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht wird um unentgeltliche Rechtspflege ersucht.
Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
Der Beschwerdeführer hält in der Replik an seinen Anträgen fest.
1.1. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren über eine Nichtigerklärung einer Einbürgerung und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zugrunde. Die Ausnahme der ordentlichen Einbürgerung gemäss Art. 83 lit. b BGG erstreckt sich nicht auf die Nichtigerklärung der Einbürgerung (Urteil 1C_578/2008 vom 11. November 2009 E. 1.1). Der Beschwerdeführer ist als direkter Adressat der Nichtigerklärung, der am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde erweist sich daher als ausgeschlossen (vgl. Art. 113 BGG).
2.1. Der Beschwerdeführer bringt vor, die zweijährige Frist zur Geltendmachung der Nichtigkeit durch die zuständige Behörde im Sinne von Art. 41 Abs. 1bis BüG sei bereits abgelaufen. Gemäss dieser Bestimmung sei entscheidend, wann die Behörde über ein strafrechtlich bedeutsames Verhalten des Eingebürgerten informiert werde. Vorliegend habe die Direktion des Innern am 25. Januar 2012 eine Meldung der Zuger Polizei über das Vorliegen einer Strafanzeige gegen den Beschwerdeführer wegen Diebstahls erhalten. Der Antrag auf Nichtigerklärung der Einbürgerung vom 5. März 2014 sei deshalb nach Ablauf der zweijährigen Frist am 25. Januar 2014 und damit zu spät erfolgt.
2.2. Gemäss Art. 41 BüG kann die Einbürgerung vom Bundesamt mit Zustimmung der Behörde des Heimatkantons nichtig erklärt werden, wenn sie durch falsche Angaben oder Verheimlichung erheblicher Tatsachen erschlichen worden ist (Abs. 1). Die Einbürgerung kann innert zwei Jahren, nachdem das Bundesamt vom rechtserheblichen Sachverhalt Kenntnis erhalten hat, spätestens aber innert acht Jahren nach dem Erwerb des Schweizer Bürgerrechts nichtig erklärt werden. Nach jeder Untersuchungshandlung, die der eingebürgerten Person mitgeteilt wird, beginnt eine neue zweijährige Verjährungsfrist zu laufen. Die Fristen stehen während eines Beschwerdeverfahrens still (Abs. 1 bis ). Unter den gleichen Voraussetzungen kann die Einbürgerung nach den Art. 12-17 BüG (ordentliche Einbürgerung) von der kantonalen Behörde nichtig erklärt werden (Abs. 2).
2.3. Dem Beschluss des Regierungsrats vom 12. August 2014 ist zu entnehmen, dass nach ständiger Praxis des Staatssekretariats für Migration Nichtigkeitsverfahren bei ordentlichen Einbürgerungen von den kantonalen Einbürgerungsbehörden durchzuführen sind. Vorliegend ist nicht strittig, dass die Direktion des Innern bzw. der Regierungsrat die im Sinne von Art. 41 Abs. 2 BüG zuständige kantonale Behörde für die Nichtigerklärung ist. Ebenso blieb vor Bundesgericht unbestritten, dass sich der Beschwerdeführer die Einbürgerung durch die bewusste Angabe falscher bzw. durch die Verheimlichung erheblicher Tatsachen erschlichen hat, indem er die Behörde nicht über die bereits während des Einbürgerungsverfahrens begangenen Straftaten informiert hat. Zu prüfen ist deshalb nur, welches der rechtserhebliche Sachverhalt darstellt, dessen Kenntnisnahme durch die zuständige Behörde die zweijährige Frist nach Art. 41 Abs. 1 bis BüG auslöst. Der Beschwerdeführer sieht das massgebende Ereignis in der polizeilichen Meldung der Strafanzeige an die Direktion des Innern, von der Letztere am 25. Januar 2012 Kenntnis genommen habe. Demgegenüber befand die Vorinstanz, die Mitteilung der Zuger Polizei stelle keine Kenntnisgabe eines tatsächlich bestehenden, strafrechtlich bedeutsamen Verhaltens dar, sei doch eine Strafanzeige erst Auslöser von polizeilichen Ermittlungen. Der blosse Tatverdacht könne nicht als fristauslösender Moment für die Nichtigerklärung gelten. Ebenso wenig komme hierfür der Zeitpunkt des Erlasses des Strafbefehls im Oktober 2012 in Frage, da dieser innerhalb der kantonalen Verwaltung nur dem Amt für Migration mitgeteilt worden sei. Tatsächlich habe die Direktion des Innern erst am 30. Januar 2014 Kenntnis vom Strafbefehl erhalten, als der Zivilstands- und Bürgerrechtsdienst die Einleitung des Verfahrens auf Nichtigerklärung der Einbürgerung beantragt habe. Erst in diesem Zeitpunkt habe der Fristenlauf begonnen, weshalb der Beschluss des Regierungsrats fristgerecht erfolgt sei.
2.4. Gemäss Art. 41 Abs. 1 BüG in der Fassung vom 29. September 1952 (AS 1952 1087) betrug die Frist für die Nichtigerklärung einer Einbürgerung fünf Jahre. Mit der Teilrevision des Bürgerrechtsgesetzes vom 25. September 2009, in Kraft seit 1. März 2011, erfuhr Art. 41 BüG eine Änderung. Die Fristenregelung wurde aus Abs. 1 herausgelöst und zum Gegenstand eines neuen Abs. 1 bis gemacht. Die neue absolute Frist von acht Jahren löst die frühere fünfjährige Frist ab (BGE 140 II 65 E. 2.3 S. 68). Mit dieser Fristverlängerung wollte der Gesetzgeber der Problematik von krassen Missbrauchsfällen Rechnung tragen, die erst kurz vor Ablauf der Frist bekannt werden und bei denen eine Nichtigerklärung der Einbürgerung unter Umständen wegen der Komplexität des Verfahrens nicht mehr rechtzeitig erfolgen kann (Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 30. November 2007, BBl 2008 1284 f. Ziff. 2 f.). Durch die Gesetzesänderung wurde auch eine relative zweijährige Frist eingeführt, welche kein Gegenstück im alten Recht kennt. Der Gesetzgeber wollte damit verhindern, dass Nichtigkeitsverfahren unnötig verzögert werden. Die zuständige Behörde sollte solche Verfahren nach Möglichkeit innert zwei Jahren abschliessen, nachdem sie vom rechtserheblichen Sachverhalt Kenntnis erhalten hat (BBl 2008 1284 f. Ziff. 3). Der Komplexität der Verfahren wurde aber auch in diesem Zusammenhang Rechnung getragen: Nach jeder Untersuchungshandlung, die der eingebürgerten Person mitgeteilt wird, beginnt eine neue zweijährige Verjährungsfrist zu laufen. Als Untersuchungshandlung gilt dabei jede durch die Behörde getroffene Instruktionsmassnahme im Hinblick auf die Untersuchung eines Falles. Da nur die der Partei eröffneten Untersuchungshandlungen massgebend sind, umfasst der Kreis der relevanten Handlungen insbesondere die Massnahmen zur Feststellung des Sachverhalts im Sinne von Art. 12 ff. VwVG (SR 172.021) sowie Massnahmen, die es der Partei ermöglichen, sich im Rahmen der Ausübung ihres rechtlichen Gehörs zu äussern (BBl 2008 1284 f. Ziff. 3; Urteil 1C_540/2014 vom 5. Januar 2015 E. 3.2).
2.5. Während für den Beginn der achtjährigen Verwirkungsfrist auf den Zeitpunkt des Erwerbs des Schweizer Bürgerrechts abgestellt wird (vgl. Urteil 1C_336/2010 vom 28. September 2010 E. 3 für die Berechnung der altrechtlichen fünfjährigen Frist), beginnt die relative zweijährige Frist mit der Kenntnisnahme des rechtserheblichen Sachverhalts durch die zuständige Behörde. Was darunter zu verstehen ist, führen die Gesetzesmaterialien nicht näher aus. Aus Art. 41 BüG lässt sich jedoch schliessen, dass damit die Kenntnisnahme eines Nichtigkeitsgrundes gemeint ist. Ob die Einbürgerung tatsächlich durch ein unlauteres oder täuschendes Verhalten erwirkt worden ist, muss im anschliessenden Verfahren der Nichtigerklärung geprüft werden. Im Allgemeinen dürfte dabei die Nichtigerklärung einer erleichterten Einbürgerung im Sinne von Art. 26 f. i.V.m. Art. 41 BüG im Vordergrund stehen. Danach ist die Einbürgerung einer ausländischen Person infolge Eheschliessung mit einem Schweizer Bürger nichtig zu erklären, wenn die Vermutung nicht mit plausiblen Gründen entkräftet werden kann, dass bei der Einbürgerung keine stabile, auf die Zukunft gerichtete eheliche Gemeinschaft mehr bestand (vgl. BGE 135 II 161 E. 3 S. 166; BGE 130 II 482 E. 3.2 S. 485 f.; je mit Hinweisen). Diese tatsächliche Vermutung lässt sich insbesondere dadurch begründen, dass zwischen der erleichterten Einbürgerung einerseits und der Trennung bzw. Scheidung andererseits eine kurze Zeitspanne liegt (vgl. Urteile 1C_496/2014 vom 11. Mai 2015 E. 4.2.1; 1C_627/2014 vom 3. März 2015 E. 2.3; 1C_569/2014 vom 27. Januar 2015 E. 2.3). Erhält die zuständige Behörde demnach Kenntnis von solchen Umständen, beginnt die relative zweijährige Frist zu laufen. Dies entspricht im Übrigen auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahme der Ehescheidung, Trennung, Wiederverheiratung oder der Geburt eines ausserehelichen Kindes der eingebürgerten Person abstellt (Urteile des BVGer C-4676/2014 vom 24. März 2015 E. 5.1; C-2637/2014 vom 17. März 2015 E. 5.1; C-5377/2012 vom 8. April 2014 E. 5.2; C-3587/2013 vom 16. Dezember 2014 E. 5.2; C-2466/2013 vom 18. November 2014 E. 5; C-3532/ 2013 vom 30. Juli 2014 E. 5.1.1; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_540/2014 vom 5. Januar 2015 E. 3.2).
2.6. Aufgrund dieser Überlegungen kann der Auffassung des Beschwerdeführers, wonach die zweijährige Frist im Sinne von Art. 41 Abs. 1
bis BüG mit der Kenntnisnahme der Strafanzeige beginne, nicht gefolgt werden. Vielmehr ist derjenige Zeitpunkt ausschlaggebend, in welchem die zuständige Behörde von Umständen erfährt, welche mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit darauf schliessen lassen, dass die Einbürgerung durch falsche Angaben oder durch die Verheimlichung erheblicher Tatsachen über die Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung nach Art. 14 lit. c BüG (bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. b BüG) erschlichen worden ist. Diesen Anforderungen vermag eine Strafanzeige nicht zu genügen, denn eine solche kann jederzeit und von jeder Person gegen jede beliebige andere Person eingereicht werden (vgl. Art. 299 StPO). Mit ihr werden lediglich Sachverhalte, welche möglicherweise deliktsrelevant sein können, den Strafverfolgungsbehörden zur Kenntnis gebracht. Diese haben sodann Erhebungen zu tätigen und Beweise zu sammeln, um festzustellen, ob gegen den Beschuldigten ein Strafbefehl zu erlassen, Anklage zu erheben oder aber das Verfahren einzustellen ist (vgl. Art. 299 ff. StPO). In diesem Verfahrensstadium kann der beschuldigten Person daher noch nicht vorgeworfen werden, sie habe die schweizerische Rechtsordnung missachtet, liegt doch bestenfalls bloss ein Tatverdacht vor.
Folgte man der Ansicht des Beschwerdeführers, wären Doppelspurigkeiten schwer zu vermeiden. Aufgrund des im Nichtigkeitsverfahren geltenden Untersuchungsgrundsatzes (vgl. BGE 135 II 161 E. 3 S. 165 f. mit Hinweisen), wonach der Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen ist, müsste die Einbürgerungsbehörde im Hinblick auf die Wahrung der zweijährigen Frist Abklärungen über die vorgeworfenen Delikte vornehmen. Dies fällt jedoch klarerweise in die Zuständigkeit der Strafverfolgungsbehörde. Ausserdem würde das Abstellen auf die Strafanzeige auch ein gewisses Missbrauchspotential mit sich bringen, da es in den Händen des Anzeigeerstatters läge, ein Nichtigkeitsverfahren gegen einen (unliebsamen) Eingebürgerten einzuleiten.
2.7. Demnach ist für den Beginn der zweijährigen Frist im Sinne von Art. 41 Abs. 1
bis BüG nicht die Strafanzeige massgeblich. Unter den vorliegenden Umständen ist vielmehr auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahme des Strafbefehls abzustellen. Dieser ist am 25. Oktober 2012 in Rechtskraft erwachsen und wurde dem kantonalen Amt für Migration mitgeteilt. Die Direktion des Innern hat davon erst am 30. Januar 2014 erfahren. Ob sich Letztere die Kenntnisnahme des Strafbefehls durch das Amt für Migration anrechnen lassen muss, kann dahingestellt bleiben, da beide Ereignisse innerhalb von zwei Jahren vor der Nichtigerklärung der Einbürgerung durch den Regierungsrat am 12. August 2014 zu liegen kommen. Im Übrigen kann davon ausgegangen werden, dass das Schreiben der Direktion des Innern vom 5. März 2014, mit welchem dem Beschwerdeführer Gelegenheit zur Stellungnahme zur Nichtigerklärung eingeräumt wurde, eine Untersuchungshandlung im Sinne von Art. 41 Abs. 1
bis Satz 2 BüG darstellt, da ihm damit das rechtliche Gehör gewährt wurde (vgl. vorne E. 2.4). Die zweijährige Verjährungsfrist hat demnach von Neuem begonnen und wurde vorliegend gewahrt.
Wie es sich in anderen Fällen verhält, in denen vor der Einbürgerung begangene Straftaten verheimlicht worden sind, kann hier offen bleiben. Welches in solchen Verfahren der rechtserhebliche Sachverhalt darstellt, mit dessen Kenntnisnahme durch die zuständige Behörde die zweijährige Frist im Sinne von Art. 41 Abs. 1bis BüG zu laufen beginnt, ist anhand der Umstände des konkreten Straffalls zu beurteilen.
3.1. Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, Art. 41 Abs. 1 BüG sei eine "Kann-Bestimmung" und räume der zuständigen Behörde ein Ermessen ein. Die Nichtigerklärung der Einbürgerung stehe in einem krassen Missverhältnis zu den privaten Interessen des Beschwerdeführers. Dieser habe die Straftaten als Jugendlicher begangen und habe sich hierfür entschuldigt. Seither sei er nicht mehr straffällig geworden. Er wolle und könne ein geregeltes Leben führen und möchte den Militärdienst absolvieren.
3.2. Die Vorinstanz erwog, der Regierungsrat habe mit der Nichtigerklärung sein Ermessen weder missbraucht noch überschritten. Die Voraussetzungen für die Nichtigerklärung seien gegeben. Auch wenn diese massiv in die Rechtsstellung des Beschwerdeführers eingreife, müsse beachtet werden, dass es ihm offen stehe, ein neues Einbürgerungsgesuch zu stellen.
3.3. Die Ausführungen der Vorinstanz sind nicht zu beanstanden. Eine Ermessensüberschreitung des Regierungsrats kommt von vornherein nicht in Betracht, da Art. 41 BüG der zuständigen Behörde hinsichtlich der Nichtigerklärung ein Entschliessungsermessen einräumt. Dieses wurde auch nicht missbräuchlich gehandhabt: Es gibt keinen Hinweis darauf, dass sich der Regierungsrat von unsachlichen oder zweckfremden Erwägungen hätte leiten lassen. Sein Entscheid basiert vielmehr auf dem Umstand, dass der Beschwerdeführer Straftaten begangen und diese verheimlicht hat. Dass der Regierungsrat dem öffentlichen Interesse an der Nichtigerklärung von Einbürgerungen wegen Missachtung der schweizerischen Rechtsordnung ein höheres Gewicht einräumt, als den privaten Interessen des Beschwerdeführers, stellt keine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit dar. Der Beschwerdeführer hat sich während des Einbürgerungsverfahrens wiederholt strafbar gemacht, darunter auch wegen gewerbsmässigen Diebstahls im Sinne von Art. 139 Ziff. 2 StGB. Dieser Tatbestand weist eine nicht unerhebliche Tatschwere auf. Zudem war der Beschwerdeführer zum Tatzeitpunkt bereits volljährig. Demgegenüber wiegt sein Interesse an der Beibehaltung der Staatsbürgerschaft, insbesondere zur Absolvierung des Militärdienstes, vergleichsweise weniger schwer. Der Entscheid des Regierungsrats bzw. der Vorinstanz basiert demnach auf einer nachvollziehbaren Gesamtwürdigung der massgebenden Umstände.
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, da er sich bis Anfang 2014 nicht zu den erhobenen Vorwürfen habe äussern können.
Dieses Vorbringen erweist sich als unbegründet. Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern die Direktion des Innern bereits im Oktober 2012 vom Strafbefehl gewusst haben soll, obwohl ihr dieser nachweislich nicht zugestellt worden ist. Den Akten und dem angefochtenen Entscheid ist zu entnehmen, dass dem Beschwerdeführer sowohl seitens der Staatsanwaltschaft des Kantons Zug (hinsichtlich des Akteneinsichtsgesuchs) als auch seitens der Direktion des Innern wegen des Antrags auf Nichtigerklärung der Einbürgerung Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden ist. Von Letzterer hat er bzw. sein Rechtsvertreter mit Schreiben vom 30. April 2014 denn auch Gebrauch gemacht.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abzuweisen. Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist nicht einzutreten.
Der Beschwerdeführer stellt ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege. Da er seine finanzielle Bedürftigkeit ausreichend glaubhaft macht (vgl. auch die Zwischenverfügung der Vorinstanz vom 2. Oktober 2014), die Beschwerde nicht zum Vornherein aussichtslos erschien und er auf die Vertretung durch einen Anwalt angewiesen war, ist dem Gesuch stattzugeben (Art. 64 BGG). Es werden deshalb keine Kosten erhoben und dem Vertreter des Beschwerdeführers wird eine angemessene Entschädigung ausgerichtet.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird gutgeheissen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Dem Vertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Albert Rüttimann, wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 1'500.-- ausgerichtet.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Juni 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Pedretti