Art. 34 BV; Art. 40 EpG; political rights and proportionality of a pandemic-related cancellation of the Landsgemeinde: The protection of political rights does not preclude cantonally ordered disease-control measures that alter the form of voting where the competent authority acts on a sufficient statutory basis, pursues the public interest of health protection, and respects proportionality. In assessing necessity and reasonableness, the authority enjoys a considerable margin of appreciation in a dynamically changing epidemic situation marked by scientific uncertainty and variant-driven risks. A federal exemption for legislative assemblies under the COVID ordinances does not create an obligation to hold such a meeting irrespective of the local epidemiological situation (consid. 5-6).
1C_147/2021
Urteil vom 24. Februar 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Haag, Merz,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Standeskommission des Kantons Appenzell Innerrhoden,
Ratskanzlei, Marktgasse 2, 9050 Appenzell.
Gegenstand
Absage der Landsgemeinde 2021,
Beschwerde gegen den Beschluss
der Standeskommission des Kantons
Appenzell Innerrhoden vom 16. Februar 2021.
Die Standeskommission des Kantons Appenzell Innerrhoden beschloss am 16. Februar 2021, wegen der Covid-19-Epidemie die Ende April 2021 geplante Landsgemeinde 2021 und die Bezirksgemeinden 2021 abzusagen und stattdessen ausserordentliche Urnenabstimmungen am 9. Mai, 16. Mai und 27. Juni 2021 durchzuführen. Gleichzeitig erliess die Standeskommission einen generellen Beschluss zur Verordnung des Grossen Rats des Kantons Appenzell Innerrhoden vom 8. Februar 2021 über ausserordentliche Urnenabstimmungen (VaU/AI; GS 160.020). In diesem legte die Standeskommission verschiedene Umsetzungsdetails für die anstehenden Urnenabstimmungen fest.
Franz Streule, Josef Manser und Karl Graf haben gegen den Beschluss der Standeskommission vom 16. Februar 2021 betreffend Absage der Landsgemeinde 2021 Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und zur Neubeurteilung unter Berücksichtigung allfälliger Änderungen hinsichtlich der epidemiologischen Lage an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei der angefochtene Beschluss insoweit aufzuheben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, als dieser die nicht zwingenden, nicht alljährlichen Geschäfte betrifft (Eventualantrag 1). Subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Beschlusses festzustellen (Eventualantrag 2). Die Vorinstanz hat zur Beschwerde Stellung genommen und beantragt, diese sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verfügung vom 15. April 2021 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung der Beschwerde abgewiesen. Mit Eingabe vom 28. April 2021 haben die Beschwerdeführer an ihrer Beschwerde festgehalten.
1.1. Der Beschluss der Vorinstanz über die Absage der Landsgemeinde 2021 betrifft unmittelbar die politischen Rechte der Wahl- und Stimmberechtigten und kann gemäss Art. 82 lit. c BGG grundsätzlich mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen beim Bundesgericht angefochten werden. Die Absage der Bezirksgemeinden 2021 wurde von den Beschwerdeführern nicht angefochten und bildet somit nicht Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens.
1.2. Die Beschwerde in Stimmrechtssachen an das Bundesgericht ist in kantonalen Angelegenheiten zulässig gegen Akte letzter kantonaler Instanzen (Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG). Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung (Art. 88 Abs. 2 BGG).
Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um einen Akt der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 BGG. Ein kantonales Rechtsmittel stand unbestrittenerweise nicht zur Verfügung. Damit ist die direkte Anfechtung beim Bundesgericht zulässig.
1.3.
1.3.1. Alle Geschäfte, die für die Landsgemeinde 2021 vorgesehen waren, gelangten am ausserordentlichen Urnengang vom 9. Mai 2021 zur Wahl bzw. zur Abstimmung. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung werden gegen Vorbereitungshandlungen von Abstimmungen gerichtete Beschwerden grundsätzlich auch als gegen die Abstimmung gerichtet verstanden, wenn der Urnengang in der Zwischenzeit stattgefunden hat (vgl. BGE 145 I 282 E. 2.2.3 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung kommt vorliegend indessen nicht zur Anwendung. Es weist nichts darauf hin, dass die Beschwerdeführer an einer Aufhebung der Wahl- und Abstimmungsergebnisse des ausserordentlichen Urnengangs vom 9. Mai 2021 interessiert wären.
1.3.2. Die vorliegend zu beurteilende Beschwerde zielte primär darauf ab, dass im Jahr 2021 eine Landsgemeinde durchgeführt wird. Dieses Ziel könnte auch mit einer Gutheissung der Beschwerde nicht mehr erreicht werden, womit es insoweit am für die Beschwerdeerhebung grundsätzlich erforderlichen aktuellen praktischen Interesse fehlt. Der Eventualantrag 1 ist so zu verstehen, dass über die nicht zwingenden, nicht alljährlichen Geschäfte nicht an der Urne, sondern an einer später stattfindenden Landsgemeinde abgestimmt werden soll. Auch für diesen Antrag fehlt es an einem aktuellen praktischen Interesse, nachdem der Urnengang über alle Geschäfte am 9. Mai 2021 bereits stattgefunden hat.
Das Bundesgericht verzichtet ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 mit Hinweisen). Die Frage, ob die Landsgemeinde im Kanton Appenzell Innerrhoden wegen einer Pandemie abgesagt werden muss, kann sich künftig unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen. Die Beantwortung dieser Frage liegt wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse. Eine rechtzeitige Überprüfung durch das Bundesgericht wird im Einzelfall kaum je möglich sein, zumal die für den entsprechenden Entscheid zuständige Behörde die aktuelle epidemiologische Lage zu berücksichtigen und dementsprechend relativ kurzfristig zu entscheiden haben wird. Auf das Erfordernis eines aktuellen praktischen Interesses ist damit ausnahmsweise zu verzichten.
Der Antrag der Beschwerdeführer auf Feststellung einer Verletzung von Art. 34 BV (Eventualantrag 2) ist zulässig, zumal das Bundesgericht im Rahmen von Art. 107 Abs. 2 BGG unter bestimmten Umständen eine Verletzung der politischen Rechte förmlich feststellen kann, ohne den betreffenden Urnengang aufzuheben (vgl. BGE 145 I 282 E. 2.2.3 mit Hinweisen).
1.3.3. Als im Kanton stimm- und wahlberechtigte Personen sind die Beschwerdeführer nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert.
1.4. Der angefochtene Beschluss der Vorinstanz wurde am 18. Februar 2021 amtlich publiziert. Die am 19. März 2021 eingereichte Beschwerde wurde rechtzeitig erhoben (vgl. Art. 100 Abs. 1 BGG). Dass die Vorinstanz am 2. Februar 2021 in der Sache einen nicht endgültigen Vorentscheid getroffen hat, ändert daran nichts. Da die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 und Art. 97 BGG) einzutreten.
Bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Auslegung anderer kantonaler Normen durch die kantonalen Behörden ist vom Bundesgericht dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen (vgl. Art. 95 BGG; BGE 141 I 221 E. 3.1 mit Hinweis).
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 34 BV i.V.m. Art. 16, Art. 17 und Art. 21 der Verfassung für den Eidgenössischen Stand Appenzell I. Rh. vom 24. November 1872 (KV/AI; SR 131.224.2) sowie Art. 7 und Art. 11 der kantonalen Verordnung über die Landsgemeinde und die Gemeindeversammlungen vom 1. Dezember 2014 (VLGV/AI; GS 160.410). Sie machen geltend, für die mit der Absage der Landsgemeinde verbundene Einschränkung des Stimm- und Wahlrechts fehle es an einer gesetzlichen Grundlage und die Absage der Landsgemeinde sei nicht verhältnismässig.
4.1. Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet die politischen Rechte (auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene) in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der Gewährleistung kommt Grundsatzcharakter zu. Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 147 I 420 E. 2.1 mit Hinweisen).
4.2. Die Landsgemeinde ist im Kanton Appenzell Innerrhoden die gesetzgebende Behörde und oberste Wahlbehörde. Sie versammelt sich regelmässig am letzten Wochenende im April oder am ersten Wochenende im Mai (vgl. Art. 19 ff. KV/AI). Gemäss Art. 21 Abs. 1 Ziff. 1 KV/AI nimmt die Landsgemeinde sodann einen Bericht über die kantonalen Amtsverwaltungen entgegen. An den Landsgemeinden sind grundsätzlich alle im Kanton wohnhaften Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürger stimmberechtigt, sofern sie das 18. Altersjahr vollendet haben und im Stimmregister eingetragen sind (vgl. Art. 16 KV/AI). Jeder Stimmberechtigte ist nicht bloss berechtigt, sondern auch verpflichtet, an allen Landsgemeinden teilzunehmen (vgl. Art. 17 KV/AI). Bei Wahlen können direkt an der Landsgemeinde Wahlvorschläge gemacht werden (vgl. Art. 7 VLGV/AI). In Sachfragen gibt der Gemeindeführer das Wort vor der Abstimmung frei zur Aussprache (Art. 11 Abs. 1 VLGV/AI). Rückweisungsanträge sind möglich, Änderungsanträge nur bei der Festlegung von Steuerfüssen und Steuersätzen (vgl. Art. 11 Abs. 2-5 VLGV/AI).
4.3. Der angefochtene Beschluss führt zu einer Beschränkung der Ausübung des Stimm- und Wahlrechts. Die Möglichkeit, an der Landsgemeinde selber Wahlvorschläge zu machen, fällt weg, wenn an der Urne gewählt wird. Ebenso lässt der Urnengang keine Aussprache über Sachfragen unmittelbar vor der Abstimmung zu und fällt die Möglichkeit weg, Rückweisungsanträge zu stellen. Zwar stellt Art. 34 BV kein klassisches Freiheitsrecht mit Abwehrfunktion dar (vgl. E. 4.1 hiervor). Soll jedoch - wie vorliegend - die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts eingeschränkt werden, setzt dies eine gesetzliche Grundlage und ein öffentliches Interesse voraus und muss die Einschränkung verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 1 und 2 BV; vgl. BGE 147 I 420 E. 2; Urteil 1C_169/2020 vom 22. Dezember 2020 E. 2; in der Lehre wird für derartige Einschränkungen teilweise eine sinngemässe Anwendung von Art. 36 BV bejaht, vgl. GEROLD STEINMANN, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 27 zu Art. 34 BV; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, § 7 Rz. 356; MARTENET/VON BÜREN, Commentaire romand de la Cst, N. 63 zu Art. 34 BV).
5.1. Die Vorinstanz erblickt die gesetzliche Grundlage für den angefochtenen Beschluss in Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG; SR 818.101). Nach Abs. 1 dieser Bestimmung ordnen die zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern; sie koordinieren ihre Massnahmen untereinander. Sie können gemäss Art. 40 Abs. 2 EpG insbesondere folgende Massnahmen treffen: Veranstaltungen verbieten oder einschränken (lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b) und das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c). Die Massnahmen dürfen nur so lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern; sie sind regelmässig zu überprüfen (Art. 40 Abs. 3 EpG). In einer besonderen bzw. ausserordentlichen Lage, kann auch der Bundesrat Massnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten anordnen (Art. 6-7 EpG). Der Vollzug des EpG ist grundsätzlich Sache der Kantone (Art. 75 EpG).
5.2. Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Vorinstanz eine Veranstaltung abgesagt, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Art. 40 Abs. 1 und 2 EpG bilden hierfür trotz der relativ unbestimmt formulierten Voraussetzungen grundsätzlich eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage (vgl. BGE 147 I 8 E. 3.2.2, 478 E. 3.6-3.8; Urteil 2C_308/2021 vom 3. September 2021 E. 5.4, zur Publikation vorgesehen). Zu prüfen bleibt jedoch der Einwand der Beschwerdeführer, wonach der Bundesrat mit der Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (AS 2020 2213; nachfolgend: Covid-19-Verordnung besondere Lage 2020; inzwischen ersetzt durch die Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 23. Juni 2021 [SR 818.101.26]) eine Anordnung für politische Versammlungen getroffen habe, welche dem Kanton keinen Raum für eigenständige Massnahmen belassen habe.
5.3. In der im Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses geltenden "besonderen Lage" kann der Bundesrat nach Anhörung der Kantone bestimmte Massnahmen anordnen (Art. 6 Abs. 2 EpG). Der Bundesrat hat mit Art. 6 der Covid-19-Verordnung besondere Lage 2020 bundesweit geltende Einschränkungen für Veranstaltungen beschlossen und die Regeln für Veranstaltungen in der Folge mehrfach angepasst (vgl. AS 2020 5377, AS 2021 213, AS 2021 300 sowie den Sachverhalt des Urteils 2C_308/2021 vom 3. September 2021, zur Publikation vorgesehen). Von den Einschränkungen ausgenommen hat der Bundesrat unter anderem Versammlungen der Legislativen auf eidgenössischer, kantonaler und kommunaler Ebene (Art. 6c Abs. 1 lit. a der Covid-19-Verordnung besondere Lage 2020 in der Fassung vom 28. Oktober 2020 [AS 2020 4503]). Bei der Landsgemeinde des Kantons Appenzell Innerrhoden handelt es sich um eine Versammlung einer Legislative im Sinne dieser Bestimmung. Die bundesrätliche Ausnahme für Versammlungen von Legislativen bedeutet, dass solche nicht von Bundesrechts wegen untersagt oder hinsichtlich der Anzahl teilnehmender Personen eingeschränkt sind. Aus Art. 6c Abs. 1 lit. a der Covid-19-Verordnung besondere Lage 2020 folgt hingegen nicht, dass der Kanton Appenzell Innerrhoden unbesehen der epidemiologischen Lage von Bundesrechts wegen verpflichtet war, an der Durchführung der Landsgemeinde 2021 festzuhalten (vgl. auch Art. 8 Abs. 1 und Abs. 2 der Covid-19-Verordnung besondere Lage 2020 in der Fassung vom 4. Dezember 2020 [AS 2020 5189] und dazu die Urteile 2C_308/2021 vom 3. September 2021 E. 5.5, zur Publikation vorgesehen, sowie 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 3.7).
Gestützt auf Art. 40 Abs. 1 und 2 EpG war der Kanton Appenzell Innerrhoden somit zuständig für den Entscheid über die Durchführung der Landsgemeinde 2021. Dass die Vorinstanz nach kantonalem Recht die für den angefochtenen Beschluss zuständige Behörde war (vgl. dazu Art. 2 ff. des kantonalen Gesundheitsgesetzes vom 26. April 1998 [GesG; GS 800.000] sowie Art. 30 Abs. 5 KV/AI), bestreiten die Beschwerdeführer nicht. Den Fragen, ob die epidemiologische Lage die Absage der Landsgemeinde 2021 rechtfertigte bzw. ob stattdessen Massnahmen hätten getroffen werden können, welche die politischen Rechte der Stimm- und Wahlberechtigten weniger stark eingeschränkt hätten, ist nachfolgend im Rahmen der Prüfung des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit nachzugehen.
6.1. Der angefochtene Beschluss der Standeskommission bzw. die damit verbundene Beschränkung der Ausübung des Stimm- und Wahlrechts dient dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung bzw. der Begrenzung der Ausbreitung des Corona-Virus und liegt damit im öffentlichen Interesse (vgl. BGE 147 I 450 E. 3.3.1; Urteil 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 7 mit Hinweisen, zur Publikation vorgesehen).
Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) ist zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss im Hinblick auf den Gesundheitsschutz geeignet und erforderlich ist und ob er sich für die Stimm- und Wahlberechtigten als zumutbar erweist. In diesem Sinne bestimmt Art. 8 der Covid-19-Verordnung besondere Lage 2020 in der Fassung vom 4. Dezember 2020 [AS 2020 5189], dass ein Kanton zusätzliche Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen kann, wenn die epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert (Abs. 1), wobei der Kanton dabei die Ausübung der politischen Rechte sowie der Glaubens- und Gewissensfreiheit zu gewährleisten hat (Abs. 2).
6.2. Die Einschränkung von zwischenmenschlichen Kontakten ist geeignet, die Übertragung von Viren und damit auch die durch Virenübertragung verursachten Infektionen und Krankheiten zu reduzieren. Verbote oder Einschränkungen von Veranstaltungen schränken die zwischenmenschlichen Kontakte ein und sind daher ein grundsätzlich taugliches Mittel, um die Verbreitung einer Krankheit zu reduzieren (BGE 147 I 450 E. 3.3.1; Urteil 2C_308/2021 vom 3. September 2021 E. 7.5, zur Publikation vorgesehen). Der angefochtene Beschluss, die Landsgemeinde 2021 abzusagen und stattdessen ausserordentliche Urnenabstimmungen durchzuführen, war nach dem Ausgeführten geeignet, die Ausbreitung des Corona-Virus zu begrenzen, was die Beschwerdeführer nicht substanziiert bestreiten.
6.3. Erforderlich ist eine behördliche Massnahme, wenn das angestrebte Ergebnis nicht durch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte und die Einschränkung nicht über das angestrebte Ziel hinausgeht (vgl. BGE 146 I 97 E. 2.3; 143 I 403 E. 5.6.3).
6.3.1. Die Beschwerdeführer machen sinngemäss geltend, es hätte weniger einschneidende Alternativen zur Absage der Landsgemeinde 2021 gegeben, mit welchen die Ausbreitung des Corona-Virus hätte begrenzt werden können. Als mögliche Massnahmen nennen sie eine Maskenpflicht, die Verkürzung der Dauer der Versammlung, den Verzicht auf die Einladung von Gästen, eine Verschiebung der Versammlung auf einen grösseren Platz sowie die Wegweisung von (nicht an der Versammlung teilnehmenden) Personen bzw. Demonstranten. Eine Verkürzung der Dauer der Versammlung könne durch eine Kürzung der Rede des Landammans oder durch eine Beschränkung der Versammlung auf die zwingenden, alljährlichen Geschäfte herbeigeführt werden.
Im Zusammenhang mit dem Eventualantrag 1 bringen die Beschwerdeführer sodann sinngemäss vor, die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts wäre weniger stark eingeschränkt worden, wenn nur über die dringlichen und jährlichen Geschäfte an der Urne abgestimmt worden wäre und man die anderen Geschäfte auf eine später stattfindende Landsgemeinde verschoben hätte.
6.3.2. Die Vorinstanz hat zunächst geprüft, ob die Landsgemeinde 2021 vom traditionellen Landsgemeindeplatz auf einen grösseren Platz verlegt werden könnte und ob die Landsgemeinde auf diese Weise ergänzt durch eine Maskenpflicht und weitere Schutzmassnahmen durchgeführt werden könnte. Sie hat erwogen, dass an einer Landsgemeinde üblicherweise rund 4'000 Personen teilnehmen würden und dass es auch bei einer Verlegung auf einen grösseren Platz kaum möglich wäre, Menschenanhäufungen zu vermeiden. Die Dauer der Versammlung hänge massgeblich vom Verhalten der Stimm- und Wahlberechtigten ab, und lasse sich kaum steuern. Müsse bei einem Geschäft eine Auszählung durchgeführt werden, führe dies zu einer Verlängerung von mindestens einer Stunde. Menschenansammlungen wären aber auch vor und nach der eigentlichen Versammlung bzw. bei der An- und Heimreise der Stimm- und Wahlberechtigten nicht zu verhindern. Die Durchführung von Fiebermessungen oder Selbsttests würde zu Verzögerungen führen und sei bei der erwartet hohen Teilnehmerzahl nicht praktikabel. Die Vorinstanz kam zum Schluss, die Landsgemeinde lasse sich auch mit einer Maskenpflicht und weiteren Schutzmassnahmen nicht durchführen, ohne dass die Gefahr einer Ausbreitung des Corona-Virus bestehe.
Die Vorinstanz hat ausserdem geprüft, ob die Landsgemeinde 2021 in den Spätsommer verschoben werden soll. Sie hat erwogen, dass eine solche Verschiebung mit gewichtigen Nachteilen verbunden wäre. Für die Mitglieder der Standeskommission und des Kantonsgerichts, welche von der Landsgemeinde gewählt würden, gelte eine einjährige Amtszeit. Diese laufe nominell am 25. April 2021 ab und habe notrechtlich verlängert werden müssen. Diese Notmassnahme wolle man zeitlich so weit wie möglich beschränken, indem man rasch einen Urnengang durchführe. Auch die Verschiebung von Sachgeschäften auf den Spätsommer sei mit Nachteilen verbunden, zumal die anstehenden Geschäfte von einer gewissen Dringlichkeit seien. Im Jahr 2020 habe man die Landsgemeinde wegen der Covid-19-Epidemie zunächst verschoben und dann doch noch absagen müssen. Weil schon im Jahr 2020 nicht alle Sachgeschäfte hätten erledigt werden können, bestehe im Jahr 2021 ein eigentlicher Rückstau. Ausserdem bestehe das Risiko, dass die Landsgemeinde auch im Spätsommer 2021 nicht durchgeführt werden könne, womit sich die angesprochenen Probleme weiter verschärfen würden.
Im Zusammenhang mit dem Eventualantrag 1 der Beschwerdeführer, wonach über die nicht zwingenden, nicht alljährlichen Geschäfte nicht an der Urne, sondern an einer später stattfindenden Landsgemeinde abgestimmt werden soll, hat die Vorinstanz erwogen, sie erachte für alle anstehenden Geschäfte ein rasches Vorgehen als erforderlich. Die Vorlagen seien erarbeitet worden, um konkrete Probleme rasch zu lösen. Die Stimmberechtigten hätten einen Anspruch darauf, über aktuelle politische Geschäfte innert nützlicher Frist zu entscheiden und es sei nicht opportun, die Landsgemeinde 2022 mit einer Vielzahl von älteren Geschäften zu belasten.
6.3.3. Der Vorinstanz ist darin zuzustimmen, dass sich bei einem Anlass in der Grössenordnung der Landsgemeinde Menschenansammlungen vor, während und nach der Veranstaltung nicht verhindern lassen. Die Verschiebung auf einen grösseren Platz und die weiteren von den Beschwerdeführern vorgeschlagenen Massnahmen hätten daran nichts geändert. Die Dauer der Veranstaltung lässt sich nur bedingt steuern und eine Verkürzung der Landsgemeinde hätte nichts daran geändert, dass eine grosse Anzahl Personen über längere Zeit miteinander in Kontakt gekommen wären. Eine Maskenpflicht und weitere Schutzmassnahmen hätten die Übertragung von Viren zwar eindämmen, aber nicht verhindern können.
Die Stimm- und Wahlberechtigten haben grundsätzlich Anspruch darauf, dass Volkswahlen und Volksabstimmungen rechtzeitig bzw. innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Fristen durchgeführt werden. Die Verschiebung der Landsgemeinde 2021 von Ende April in den Spätsommer wäre somit ebenfalls mit einer Einschränkung in die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts verbunden gewesen, was die Vorinstanz bei ihrem Entscheid mitzuberücksichtigen hatte. Hinzu kommt, dass eine gewisse Wahrscheinlichkeit bestand, dass die Landsgemeinde auch im Spätsommer 2021 nicht hätte durchgeführt werden können, womit die für Ende April 2021 vorgesehenen Wahlen und Abstimmungen (vgl. Art. 19 Abs. 2 und Abs. 3 sowie Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 KV/AI) noch weiter verzögert worden wären. Die Durchführung eines Urnengangs am 9. Mai 2021 hat es ermöglicht, dass die für die Landsgemeinde 2021 vorgesehenen Wahlen und Sachgeschäfte nur für eine kurze Zeitspanne verschoben werden mussten, was im Interesse der Stimm- und Wahlberechtigten lag.
Die Ausführungen der Vorinstanz zum Eventualantrag 1 der Beschwerdeführer, wonach jedenfalls über die nicht zwingenden, nicht alljährlichen Geschäfte nicht an der Urne, sondern an einer später stattfindenden Landsgemeinde abgestimmt werden soll, sind ebenfalls überzeugend. Die Beschwerdeführer führen nicht näher aus, welche Geschäfte aus ihrer Sicht weniger dringlich gewesen wären, sodass man diese ohne Weiteres auf einen späteren Zeitpunkt hätte verschieben können. Jedenfalls wäre auch die Verschiebung einzelner Geschäfte auf eine später durchgeführte Landsgemeinde mit Nachteilen und einer Einschränkung in die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts verbunden gewesen.
Nach dem Ausgeführten durfte die Vorinstanz unter den gegebenen Umständen davon ausgehen, es gebe keine weniger in die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts eingreifenden, tauglichen Alternativen zur Absage der Landsgemeinde 2021 bzw. zu deren Ersatz durch eine ausserordentliche Urnenabstimmung, mit welchen die Ausbreitung des Corona-Virus ebenso gut hätte begrenzt werden können.
6.4.
6.4.1. Ob eine getroffene Massnahme für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar ist, ergibt sich aus einer Abwägung der involvierten Interessen. Nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip können nicht beliebig strenge Massnahmen getroffen werden, um jegliche Krankheitsübertragung zu verhindern. Die angeordneten Massnahmen müssen in einem angemessenen Verhältnis zu den Risiken stehen, die mit diesen Massnahmen vermieden werden. Es ist somit bei der Verhinderung von Gesundheitsschädigungen nach dem akzeptablen Risiko zu fragen. Zu berücksichtigen ist, dass bei neu auftretenden Infektionskrankheiten typischerweise eine hohe Unsicherheit über Ursachen, Folgen und geeignete Bekämpfungsmassnahmen besteht. Die zu treffenden Massnahmen müssen aufgrund des jeweils aktuellen, in der Regel unvollständigen Kenntnisstandes getroffen werden. Es ist nicht in erster Linie Sache der Gerichte, sondern des Verordnungsgebers oder der zuständigen Fachbehörden, das akzeptable Risiko festzulegen. Den fachlich zuständigen und politisch verantwortlichen Behörden muss insoweit ein relativ bedeutender Beurteilungsspielraum zugestanden werden (ausführlich zum Ganzen: BGE 147 I 450 E. 3.2.3 ff.; Urteil 2C_308/2021 vom 3. September 2021 E. 6.6, zur Publikation vorgesehen; je mit Hinweisen).
6.4.2. Die Vorinstanz stützte sich für ihren Entscheid unter anderem auf das wissenschaftliche Update der Swiss National Covid-19 Science Task Force vom 9. Februar 2021 (< >, aufgerufen am 10. Februar 2022). Nachdem die allgemeinen epidemiologischen Parameter (Fallzahlen, Hospitalisationen und Todesfälle) im Herbst 2020 stark angestiegen waren, zeigte die Covid-19-Epidemie gemäss dem Update der Task Force über die ganze Schweiz in der ersten Januarhälfte 2021 einen rückläufigen und in der zweiten Monatshälfte einen stabilen bis leicht rückläufigen Verlauf. Die Task Force wies indessen auf zwei neue in der Schweiz identifizierte Virus-Varianten mit einer höheren Übertragungsrate hin und stellte fest, dass die relative Häufigkeit der Variante B.1.1.7 rasch zunehme. In einer Zusammenfassung hielt die Task Force fest:
"In der Schweiz zirkulieren zwei Typen von SARS-CoV-Viren mit gegenläufigen Tendenzen. Die Infektionen mit den bislang dominierenden Typen nehmen ab mit einer Halbwertszeit von etwa 28 Tagen. Im Gegensatz dazu nehmen Ansteckungen mit der ansteckenderen Variante B.1.1.7 zu mit einer Verdopplungszeit von ungefähr 10 Tagen.
Sobald der Anteil von Infektionen mit B.1.1.7 eine kritische Grenze überschreitet, erwartete man eine Trendumkehr in der epidemiologischen Entwicklung und ein erneutes Ansteigen der gesamten Ansteckungen. Die Ausbreitung dieser Varianten in der Schweiz birgt also das Risiko, dass Infektionen und damit auch schwere Erkrankungen und Todesfälle erneut ansteigen, und dass die Kontrolle der Epidemie schwieriger wird.
Eine weitere schnelle und starke Reduktion der Ansteckungen reduziert die Risiken für die Schweiz. Eine starke Einschränkung der Kontakte und der Mobilität, zusammen mit einer konsequenten Umsetzung der Schutzmassnahmen und breitem Testen und Kontaktverfolgung, verringert die Ansteckungen mit allen SARS-CoV-2 Varianten. Die Aussicht auf eine Verbesserung der Situation durch die Impfung macht das Verhindern von Ansteckungen noch lohnenswerter und kostengünstiger.
Die Umsetzung der Schutzmassnahmen durch die Bevölkerung ist einer der zentralen Faktoren für die Kontrolle der Epidemie..."
Unter anderem auf Grund der wissenschaftlichen Einschätzung der Task Force musste die Vorinstanz annehmen, dass sich die epidemiologische Lage wegen der neuen Virus-Variante bis zum Zeitpunkt der Landsgemeinde Ende April 2021 wieder verschlechtern könnte.
6.4.3. Zu Recht hat die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass sich Menschenansammlungen vor, während und nach der Landsgemeinde nicht verhindern liessen. Nachvollziehbar ist auch ihre Überlegung, wonach die Immunität in der Bevölkerung nicht ausreiche, die Verbreitung der Virusvariante B.1.1.7 einzudämmen, zumal absehbar war, dass die Impfung der Bevölkerung gegen Covid-19 bis Ende April 2021 noch nicht weit fortgeschritten war. Die Vorinstanz durfte davon ausgehen, die Durchführung der Landsgemeinde Ende April 2021 mit der erwartet grossen Teilnehmerzahl von mehreren Tausend Personen sei wegen der Gefährlichkeit des Covid-19-Virus (vgl. dazu BGE 147 I 450 E. 3.3) und der vermuteten epidemiologischen Entwicklung mit einem hohen Gesundheitsrisiko verbunden. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass der Bundesrat Veranstaltungen von wenigen Ausnahmen abgesehen (vgl. E. 5.3 hiervor) am 11. Dezember 2020 bundesweit grundsätzlich ganz verboten hat (Covid-19-Verordnung besondere Lage 2020 in der Fassung vom 11. Dezember 2020 [AS 2020 5377]) und dass auch Ende April 2021 die an Veranstaltungen zulässige Personenzahl immer noch stark beschränkt war, nämlich auf maximal 15 Teilnehmer bzw. bei Veranstaltungen vor Publikum auf maximal 50 Personen in Innenbereichen und auf maximal 100 Personen in Aussenbereichen (Covid-19-Verordnung besondere Lage 2020 in der Fassung vom 14. April 2021 [AS 2021 213]). Die für die Landsgemeinde erwartete Teilnehmerzahl von mehreren Tausend Personen übersteigt diese Zahlen um ein Vielfaches.
6.4.4. Die mit dem Entscheid der Vorinstanz verbundene Einschränkung der Ausübung des Stimm- und Wahlrechts der Stimmberechtigten ist nicht bedeutungslos. Die Möglichkeiten, an der Landsgemeinde selber Wahlvorschläge zu machen, sich über Sachfragen unmittelbar vor der Abstimmung auszusprechen und Rückweisungsanträge zu stellen, haben im Kanton Tradition und sind für die politische Kultur von Bedeutung. Andererseits ist darauf hinzuweisen, dass auf kantonaler Ebene Volkswahlen und -abstimmungen an der Urne in der Schweiz den Regelfall darstellen und für die Stimmbürger im Kanton Appenzell Innerrhoden das Wählen und Abstimmen an der Urne auch nicht fremd sind, zumal die eidgenössischen Abstimmungen und die Wahl des Nationalrats an der Urne vorgenommen werden (vgl. Art. 1 Abs. 2 der kantonalen Verordnung über die Urnenabstimmungen vom 23. Oktober 2017 [VUA/AI; GS 160.010]).
Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass die Durchführung der Landsgemeinde 2021 unter den gegebenen Umständen nicht im Interesse derjenigen Personen gewesen wäre, welche sich dem Risiko einer Ansteckung mit dem Covid-19-Virus an der Versammlung nicht hätten aussetzen wollen. Diese Personen hätten im Falle einer Durchführung der Landsgemeinde keine Möglichkeit gehabt, ihre politischen Rechte wahrzunehmen, während sie am stattdessen durchgeführten Urnengang teilnehmen konnten. In diesem Zusammenhang ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass die Stimmberechtigten zur Teilnahme an der Landsgemeinde nicht bloss berechtigt, sondern gemäss dem Wortlaut von Art. 17 KV/AI auch verpflichtet sind, womit diejenigen Stimmberechtigten, welche wegen des Gesundheitsrisikos von der Landsgemeinde 2021 ferngeblieben wären, eine Pflichtverletzung im Sinne der erwähnten Bestimmung begangen hätten, was ihnen unter den gegebenen Umständen nicht zuzumuten war.
6.4.5. Eine Abwägung der involvierten Interessen in Berücksichtigung des der Vorinstanz in dieser Frage zukommenden Beurteilungsspielraums (vgl. E. 6.4.1 hiervor) ergibt, dass die Absage der Landsgemeinde 2021 und deren Ersatz durch eine ausserordentliche Urnenabstimmung in einem angemessenen Verhältnis zu den Risiken standen, die damit vermieden werden sollten. Die angeordneten Massnahmen waren für die Stimmberechtigten in Anbetracht der Schwere der Einschränkung in die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts zumutbar.
6.5. Damit dringen die Beschwerdeführer mit der Rüge, der vorinstanzliche Beschluss verletze Art. 34 BV i.V.m. Art. 16, Art. 17 und Art. 21 KV/AI sowie Art. 7 und Art. 11 VLGV/AI, nicht durch.
Die Beschwerdeführer rügen ausserdem eine Verletzung der Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 BV und Art. 2 Abs. 1 KV/AI.
Grundrechte sind in erster Linie Abwehrrechte gegen den Staat (vgl. Art. 35 Abs. 2 BV; BGE 147 I 183 E. 8.3 mit Hinweis). Ob der Beschluss der Vorinstanz, die Landsgemeinde 2021 abzusagen und stattdessen einen ausserordentlichen Urnengang durchzuführen, in den Anwendungsbereich der Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 BV und Art. 2 Abs. 1 KV/AI fällt bzw. ob sich neben den bereits erwähnten Bestimmungen über die politischen Rechte (vgl. E. 4.2 hiervor) auch aus der Versammlungsfreiheit grundsätzlich ein Anspruch auf die Durchführung der Landsgemeinde 2021 ergibt, kann offen bleiben. Betrachtete man die Absage der Landsgemeinde als einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit, bestünde auch hierfür eine genügende gesetzliche Grundlage sowie ein öffentliches Interesse und wäre der Eingriff verhältnismässig (vgl. Art. 36 BV). Zur Begründung kann auf die Erwägungen 5 und 6 hiervor verwiesen werden.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern und der Standeskommission des Kantons Appenzell Innerrhoden schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. Februar 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Mattle