Art. 89 Abs. 1 RPBG; Art. 4, 15, 33 RPG; Art. 89 Abs. 1 BGG: A renewed public notice of a zoning revision is required only if the approval procedure introduces substantial changes that expand the subject matter of the published project and thus deprive affected persons of an effective objection opportunity. The mere fact that a newly binding cantonal master plan limits or conditions envisaged densification measures does not, without more, transform a light partial revision into a comprehensive revision or a zone expansion. Where the contested planning content remains unchanged from the public notice and no publication defect or new direct prejudice is shown, there is no entitlement to a fresh objection round or remittal for renewed publication (consid. 4-5).
1C_135/2023
Urteil vom 19. Februar 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
alle vertreten durch Rechtsanwalt Joachim Lerf,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Schmitten,
Gemeindeverwaltung, F.X. Müllerstrasse 6,
Postfach 15, 3185 Schmitten FR,
Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt (RIMU),
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, vom 6. Februar 2023 (602 2022 148).
C.B.________ und A.B.________, F.E.________ und D.E.________, G.________ und H.________, I.J.________ und K.J.________, N.M.________ und L.M.________, O.________, P.________, Q.________ und R.________, S.________, T.________ und U.________ (nachfolgend: C.B.________ und Konsorten) sind Eigentümer und Eigentümerinnen bzw. Mieter und Mieterinnen von Grundstücken, die an die Parzelle Art. 18 in Schmitten angrenzen. Für diese Parzelle wurde 2015 der Detailbebauungsplan (DBP) Ochsenried erlassen, der 2017 rechtskräftig wurde. Dieser sieht eine Überbauung mit 9 Baukörpern mit insgesamt 90 Wohnungen, Erdsondenbohrungen und eine Einstellhalle vor. C.B.________ und Konsorten haben gegen das entsprechende Baugesuch Einsprache erhoben. Das Baubewilligungsverfahren ist beim Oberamtmann des Sensebezirks hängig.
Mit Publikation im Amtsblatt vom 23. Februar 2018 legte die Gemeinde Schmitten die Teilrevision ihrer Ortsplanung öffentlich auf. Gemäss dem Erläuterungsbericht der Gemeinde soll die seit 2007 bestehende kommunale Ortsplanung nicht neu erarbeitet, sondern im Wesentlichen nur an das seit 2010 geltende kantonale Raumplanungs- und Baugesetz vom 2. Dezember 2008 (RPBG; SGF 710.1) und das entsprechende kantonale Ausführungsreglement vom 1. Dezember 2009 zum RPBG (RPBR; SGF 710.11) angepasst werden. Es sei keine Erweiterung der Bauzone vorgesehen, sondern lediglich Flächenkompensationen (flächengleiche Ein- und Auszonungen). Dagegen gingen verschiedene Einsprachen ein; C.B.________ und Konsorten erhoben keine Einsprache.
Der Gemeinderat entschied am 8. Oktober 2018 über die Einsprachen und nahm die Teilrevision der Ortsplanung an. Gegen die Einspracheentscheide und die Teilrevision gingen vier Beschwerden bei der kantonalen Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD; seit dem 1. Februar 2022: Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt; nachfolgend: RIMU) ein. C.B.________ und Konsorten erhoben keine Beschwerde.
Im Gesamtgutachten zur Schlussprüfung vom 8. Februar 2021 kam das Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) zum Ergebnis, gewisse Ortsplanungsinhalte könnten nicht und andere nur unter Bedingungen genehmigt werden. Die RIMU publizierte im Amtsblatt vom 19. Februar 2021 die Liste derjenigen Punkte des Ortsplanungsdossiers, die sie nicht zu genehmigen oder neu in ihrem Genehmigungsentscheid vorzusehen beabsichtigte und lud die Gemeinde und die betroffenen Personen ein, allfällige Stellungnahmen bei der RIMU einzureichen.
Daraufhin liessen sich am 19. bzw. am 22. März 2021 erstmals C.B.________ und Konsorten vernehmen. Sie beanstandeten u.a. die Beibehaltung des DBP Ochsenried und beantragten, die Ortsplanungsrevision sei erneut öffentlich aufzulegen.
Mit Entscheiden vom 6. April 2022 genehmigte die RIMU die Teilrevision der Ortsplanung unter Bedingungen und wies die Beschwerden gegen die Einspracheentscheide ab.
Gegen den Genehmigungsentscheid erhoben C.B.________ und Konsorten am 18. Mai 2022 Beschwerde an das Kantonsgericht Freiburg. Sie beantragten in der Hauptsache, die Sache sei an die RIMU zurückzuweisen für die Verfahrenskoordination, den Beizug der Akten und eine neue öffentliche Auflage, nach Erstellung einer Studie zum Verdichtungs- und Aufwertungspotential. Zudem stellten sie zahlreiche Eventualanträge, insbesondere zur Bauzonendimensionierung, den Wohnzonen, den Geschossflächenziffern (GFZ) und zur Aufhebung des DBP Ochsenried. Mit Urteil vom 6. Februar 2023 wies das Kantonsgericht die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten sei.
Dagegen haben C.B.________ und Konsorten am 16. März 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der kantonsgerichtliche Entscheid und der Genehmigungsentscheid der RIMU vom 6. April 2022 seien aufzuheben. Die Angelegenheit sei an das Kantonsgericht zurückzuweisen, primär um eine neue öffentliche Auflage der gesamten Teilrevision der Ortsplanung der Gemeinde Schmitten anzuordnen, subsidiär zwecks Fortsetzung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen.
Die RIMU, das Kantonsgericht und die Gemeinde Schmitten beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Verweis auf die Erwägungen des Genehmigungsentscheids und des kantonsgerichtlichen Urteils.
Es wurde keine Replik eingereicht.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Kantonsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung ihrer Parteirechte, mithin eine formelle Rechtsverweigerung, weil das Kantonsgericht Freiburg auf ihre Anträge unter mehreren Titeln nicht eingetreten sei. Hierzu sind sie grundsätzlich befugt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Soweit die Vorinstanz gewisse Anträge auch aus materiellrechtlichen Gründen abgewiesen hat, handelt es sich um eine Doppelbegründung. Diesbezüglich sind die Beschwerdeführenden gehalten, beide Begründungen vor Bundesgericht anzufechten.
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher grundsätzlich einzutreten.
Das Kantonsgericht trat auf den grössten Teil der Anträge mangels formeller bzw. materieller Beschwer nicht ein.
Es führte aus, zur Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid der RIMU sei grundsätzlich nur befugt, wer zuvor Einsprache gegen das aufgelegte Projekt und anschliessend Beschwerde gegen den kommunalen Einspracheentscheid eingereicht habe. Vorbehalten sei der Fall, dass jemand erstmals durch den Genehmigungsentscheid materiell beschwert werde oder aufgrund eines Mangels bei der Publikation der öffentlichen Auflage oder der Auflageunterlagen keine Einsprache habe erheben können. Beides sei vorliegend nicht der Fall. Insbesondere habe die Gemeinde bereits im (öffentlich aufgelegten) Erläuterungsbericht zur Teilrevision der Ortsplanung ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der DBP Ochsenried beibehalten und in einem separaten, nachgelagerten Verfahren an die neuen Baubegriffe gemäss der Interkantonalen Vereinbarung vom 22. September 2005 über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB; SGF 710.7) angepasst werde. Entsprechend werde auch in Art. 8 lit. d des Gemeindebaureglements (GBR) festgehalten, dass die Bestimmungen des DBP Ochsenried (weiter-) gelten würden. Es hätte damit an den Beschwerdeführenden gelegen, während der öffentlichen Auflage vom 23. Februar 2018 dagegen Einsprache und anschliessend Beschwerde an die RIMU zu erheben, um die Aufhebung oder Änderung des DBP Ochsenried zu verlangen.
Für alle Eventualanträge zu Zonen ausserhalb des Bereichs der Parzelle Art. 18 sei kein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführenden dargetan; insoweit fehle es bereits an der materiellen Beschwer.
Die Anträge auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz für die Verfahrenskoordination, den Beizug der Akten und eine neue öffentliche Auflage, nach Erstellung der Studie zum Verdichtungs- und Aufwertungspotenzial, sowie den Eventualantrag zur Bauzonendimensionierung wies das Kantonsgericht ab, soweit darauf überhaupt einzutreten sei. Gemäss Art. 89 Abs. 1 RPBG sei ein neues Auflage- und Einspracheverfahren nur erforderlich, wenn Pläne oder Vorschriften während des Genehmigungsverfahrens geändert würden. Ein solcher Fall liege nicht vor, habe die Gemeinde doch - gerade auch im Bereich der Parzelle Art. 18 - auf eine Verdichtung im Vergleich zum Auflageprojekt verzichtet.
Die Beschwerdeführenden berufen sich auf einen "Paradigmenwechsel" infolge des Bundesgerichtsurteils 1C_536/2019 vom 16. September 2020. Dieses habe entschieden, dass der am 2. Oktober 2018 vom Regierungsrat angenommene und am 1. Mai 2019 vom Bundesrat genehmigte neue kantonale Richtplan zu berücksichtigen sei, auch für die Genehmigung von Ortsplanrevisionen, die vor dem 2. Oktober 2018 öffentlich aufgelegt worden seien. Bis dahin sei einhellige Meinung der kommunalen und kantonalen Behörden gewesen, dass für die Bewilligung der Teilrevision der Ortsplanung der Gemeinde Schmitten der alte kantonale Richtplan massgebend sei. Unter dieser Prämisse hätten die Beschwerdeführenden zum Zeitpunkt der öffentlichen Auflage am 23. Februar 2018 keinerlei Anlass gehabt, Einsprache zu erheben, weil die im Bereich der Parzelle Art. 18 vorgesehenen Anpassungen «kosmetischer» Natur gewesen seien und den Vorgaben des alten Richtplans entsprochen hätten. Erst mit der Publikation der RIMU vom 19. Februar 2021 hätten sie Kenntnis davon erlangt, dass der Kanton die Ortsplanungsrevision der Gemeinde Schmitten entgegen den ursprünglichen Annahmen und Angaben auf der Basis des neuen kantonalen Richtplans (KantRP) prüfen werde. Dies habe ihre Situation fundamental geändert, hätten sie doch erstmals geltend machen können, dass die im DBP Ochsenried vorgesehene Verdichtung dem KantRP widerspreche, weil das Gebiet nicht genügend mit dem öffentlichen Verkehr (ÖV) erschlossen sei. Offensichtlich müsse auch die Dimensionierung der Bauzonen dem KantRP entsprechen. Alle beibehaltenen DBP müssten gemäss Art. 68 RPBG zwingend an das neue Recht angepasst werden. Die Absicht der Gemeinde, die Ortsplanung "schlank" dem kantonalen Recht aus dem Jahr 2010 anzupassen, sei damit obsolet geworden, d.h. es habe sich nicht mehr um eine «kleine Teilrevision» gehandelt. Dies ergebe sich auch aus dem Gesamtgutachten des BRPA vom 8. Februar 2021 zur Schlussprüfung der Ortsplanungs-Teilrevision, das (in Ziff. 5 S. 37 f.) eine ganze Liste von Massnahmen enthalte, die gestützt auf den KantRP nicht genehmigt werden konnten.
In dieser Situation wäre es notwendig gewesen, die Ortsplanungsrevision der Gemeinde gemäss Art. 89 Abs. 1 und 2 RPBG erneut öffentlich aufzulegen. Dies sei auch zur Wahrung der Parteirechte der Beschwerdeführenden erforderlich gewesen. Die gegenteilige Auffassung des Kantonsgerichts sei willkürlich und verletze Art. 29 BV und Art. 6 EMRK sowie Art. 111 Abs. 1 BGG i.V.m. Art. 89 BGG. Verletzt seien auch Art. 4 RPG (Mitwirkungsrecht der Bevölkerung), Art. 33 RPG (öffentliche Planauflage) und Art. 15 RPG (Bauzonendimensionierung).
Gemäss Art. 118 Abs. 1 des Freiburger Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1991 (VRG/FR; SGF 150.1) ist die Beschwerde an eine obere Behörde erst zulässig, wenn die vorgängigen Rechtsmittel der Einsprache gegen einen Entscheid oder der Beschwerde ausgeschöpft sind. Die Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren ist auch Voraussetzung für die Beschwerdeführung an das Bundesgericht gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG, es sei denn, die beschwerdeführende Person hatte keine Möglichkeit zur Teilnahme. Dies ist praxisgemäss der Fall, wenn sie ohne eigenes Verschulden an der Teilnahme verhindert wurde (Urteil 1C_293/2018 vom 29. Januar 2019 E. 2.2 mit Hinweisen) oder erst der angefochtene Entscheid die Parteistellung begründet (1C_134/2010 vom 28. September 2010 E. 3.2; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar zum BGG, 3. Aufl. 2018, Art. 89 N. 9;).
4.1. Die Beschwerdeführenden machen selbst nicht geltend, z.B. durch einen Publikationsmangel, von der Erhebung der Einsprache abgehalten worden zu sein. Es ist auch nicht ersichtlich, dass sie erst durch die im Lauf des Verfahrens erfolgten Änderungen der Teilrevision beschwert worden wären:
Für den DBP "Ochsenried" ist keine Änderung gegenüber den Auflageakten erfolgt (dieser soll weitergelten und in einem separaten Verfahren an die neuen Baubegriffe angepasst werden).
Auf die ursprünglich in den Auflageakten vorgesehene leichte Verdichtung der Zonenordnung im Bereich der Parzelle Art. 18 (GFZ 1.10 + 0.40 für die Autoeinstellhalle) wurde verzichtet und stattdessen eine GFZ von insgesamt 1.4 festgelegt. Das Kantonsgericht hielt fest, dies entspreche der bisher geltenden Regelung (1.10 mit einem Bonus von 0.30 für die Einstellhalle) und ändere nichts für die mögliche Überbauung der Parzelle. Die Beschwerdeführenden bestreiten dies, ohne indessen konkret aufzuzeigen, inwiefern die Überbauungsmöglichkeiten gegenüber dem Status Quo bzw. den Auflageakten erhöht werden.
4.2. Für alle übrigen Änderungen ausserhalb Parzelle Art. 18 verneinte das Kantonsgericht bereits die materielle Beschwer der Beschwerdeführenden. Dies wird nicht substanziiert bestritten.
4.3. Soweit die Beschwerdeführenden schliesslich geltend machten, aufgrund der Massgeblichkeit des KantRP und des damit erfolgten "Paradigmenwechsels" Anspruch auf Rückweisung der Sache für die Verfahrenskoordination und eine neue öffentliche Auflage zu haben und insoweit durch den Genehmigungsentscheid beschwert zu sein, hat das Kantonsgericht eine materielle Prüfung vorgenommen und die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden könne (vgl. E. 4.4). Insoweit liegt keine materielle Rechtsverweigerung vor. Gleiches gilt für die Anträge zur Bauzonendimensionierung (vgl. E. 7.3). Die diesbezüglichen Erwägungen des Kantonsgerichts sind daher im Folgenden materiell zu prüfen.
Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, die Massgeblichkeit des KantRP für den Genehmigungsentscheid habe dazu geführt, dass zahlreiche neue Fragen zu prüfen gewesen seien seien (insbesondere Dimensionierung der Wohnzonen, Prüfung des Aufwertungs- und Verdichtungspotenzials; Aufhebung oder Anpassung der DBP), die im ursprünglichen Projekt der Gemeinde nicht enthalten gewesen seien. Die Planung hätte daher an die Gemeinde zurückgewiesen und erneut öffentlich aufgelegt werden müssen, um die Einsprachemöglichkeit und damit das rechtliche Gehör zu den neuen Fragestellungen zu eröffnen.
5.1. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass bereits das Kantonsgericht Freiburg mit Urteil vom 3. September 2019 entschieden hat, dass der KantRP ab seiner Annahme durch den Regierungsrat innerkantonal verbindlich und bei der Genehmigung hängiger Zonenplanrevisionen zu beachten sei. Dieser Entscheid wurde vom Bundesgericht im Urteil 1C_536/2019 vom 16. September 2020 (E. 5) lediglich bestätigt.
5.2. In der Sache ist jedoch entscheidend, dass weder dargetan noch ersichtlich ist, dass die Massgeblichkeit des KantRP zu einer erheblichen Ausweitung der Thematik der Ortsplanungsrevision gegenüber dem Auflageprojekt geführt hat, die zwingend eine Ergänzung und Neuauflage der Planung erfordert hätte.
Das Kantonsgericht legte dar, eine Studie zum Verdichtungs- und Aufwertungspotential werde gemäss KantRP (T103, Verdichtung und Aufwertung, Ziff. 3.3) lediglich bei einer Gesamtrevision der Ortsplanung oder bei einer Erweiterung der Bauzone verlangt, nicht aber bei der vorliegenden (leichten) Teilrevision ohne Bauzonenerweiterung. Der KantRP sehe auch keine Verpflichtung der Gemeinde Schmitten zur Redimensionierung ihrer Bauzone vor, weshalb Auszonungen nicht zu prüfen seien. Die Beschwerdeführenden setzen sich mit diesen Erwägungen und den Richtplanvorgaben nicht substanziiert auseinander.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Gesamtgutachten zur Schlussprüfung des BRPA, auf das sich die Beschwerdeführenden berufen. Danach hat der KantRP einzig zur Folge, dass gewisse von der Gemeinde Schmitten vorgesehene Massnahmen nicht oder nur unter Bedingungen genehmigt werden können. Dies gilt insbesondere für die von der Gemeinde vorgesehenen Verdichtungsmassnahmen (Erhöhung der Nutzungsziffern, Umzonungen) in Gebieten, die nicht genügend mit dem öffentlichen Verkehr (ÖV) erschlossen sind (der KantRP verlangt mindestens eine ÖV-Erschliessungsgüteklasse C). Dies hat zur Folge, dass es in den fraglichen Gebieten bei der bisherigen Zonenordnung bleibt oder jedenfalls weniger als ursprünglich geplant geändert wird. Damit handelt es sich weiterhin (bzw. erst recht) um eine "leichte" Teilrevision, auf welche die (von den Beschwerdeführenden zitierten) Bestimmungen zur Gesamtrevision der Ortsplanung und zur Erweiterung der Bauzone keine Anwendung finden.
Inwiefern der KantRP nicht nur eine Begrenzung von Verdichtungen, sondern eine Reduktion der Baudichte in DBP-Gebieten mit ungenügender ÖV-Verbindung verlangt, wird von den Beschwerdeführenden mit keiner Silbe begründet und liegt auch nicht auf der Hand (vgl. KantRP, T103 Ziff. 2).
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, der Gemeinde Schmitten, der Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt (RIMU), und dem Kantonsgericht des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Februar 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Gerber