1C_109/2018, 1C_117/2018
Urteil vom 6. Februar 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Fonjallaz, Muschietti,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
1C_109/2018
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK),
Beschwerdeführer 1,
1C_117/2018
Mountain Wilderness Schweiz,
Beschwerdeführer 2,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Michael Bütler,
gegen
Einwohnergemeinde Grindelwald,
handelnd durch den Gemeinderat,
Einwohnergemeinde Innertkirchen,
handelnd durch den Gemeinderat,
Beschwerdegegnerinnen 1 und 2,
beide vertreten durch Fürsprecher Andreas Hubacher,
Einwohnergemeinde Saanen,
handelnd durch den Gemeinderat,
Beschwerdegegnerin 3,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Michael Pflüger.
Gegenstand
Aufhebung der Gebirgslandeplätze Rosenegg-West und Gumm,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 31. Januar 2018 (A-603/2017, A-609/2017).
Gemäss dem Bundesgesetz über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG) dürfen Aussenlandungen im Gebirge zu Ausbildungs- und Übungszwecken sowie zur Personenbeförderung zu touristischen Zwecken nur auf Landeplätzen erfolgen, die vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) im Einverständnis mit dem Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) und den zuständigen kantonalen Behörden bezeichnet werden (Art. 8 Abs. 3 LFG). Die Zahl solcher Landeplätze ist zu beschränken (Art. 8 Abs. 4 LFG).
Zwischen 1964 bis 1988 bezeichnete das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement als Vorgänger des heutigen UVEK 42 Gebirgslandeplätze, d.h. Landestellen über 1100 m über Meer, die Ausbildungs-, Übungs- und sportlichen Zwecken oder der Personenbeförderung zu touristischen Zwecken dienen (vgl. Art. 54 Abs. 1 der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994; VIL, SR 748.131.1).
Am 18. Oktober 2000 verabschiedete der Bundesrat den allgemeinen Teil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), Teile I bis III B und beauftragte damit die Verwaltung, unter Einbezug der betroffenen Kreise das Netz der Gebirgslandeplätze zu überprüfen. Nach Koordinationsgesprächen mit den betroffenen Kreisen verabschiedete der Bundesrat mit Beschluss vom 17. September 2010 für die Region (Wallis Südost) die Gebirgslandeplätze im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt.
Gestützt darauf bezeichnete das UVEK im November 2010 mit Verfügung die Gebirgslandeplätze in der Region Wallis Südost. Dagegen erhoben namentlich die Gemeinde Zermatt und der Schweizer Alpen-Club SAC Beschwerden, die das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 1. Dezember 2011 insoweit teilweise guthiess, als es die angefochtene Verfügung aufhob und es die Angelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts durch ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückwies.
Am 14. Mai 2014 beschloss der Bundesrat, den laufenden Prozess zur Überprüfung der bezeichneten Gebirgslandeplätze abzubrechen und ihre Zahl von 42 auf 40 zu reduzieren. Er beauftragte das UVEK, eine entsprechende Anpassung des SIL auszuarbeiten.
Am 21. Oktober 2015 genehmigte der Bundesrat den überarbeiteten SIL, Teil III B6a - Gebirgslandeplätze, Konzeptionelle Ziele und Vorgaben mit Erläuterungen und Prüfungsbericht. Dieser Sachplan führte unter der Überschrift "Feststellungen" aus, zum Netz der Gebirgslandeplätze gehörten mit Ausnahme der Landeplätze Rosenegg-West und Gumm die 40 bisherigen Landestellen gemäss Teilnetzkarte. In den Erläuterungen wurde dazu ausgeführt, die Streichung zweier Gebirgslandeplätze soll zu einer Reduktion des Konfliktpotentials zwischen den Interessen an der Ausbildung und Erhaltung der Fähigkeiten der Piloten sowie den Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes beitragen, weshalb die zwei zu streichenden Landeplätze innerhalb von nationalen Schutzgebieten liegen oder an solche angrenzen sollten. Die 22 Landeplätze, welche dieses Kriterium erfüllen, seien anhand verschiedener Kriterien geprüft worden, welche die Streichung der Landeplätze Rosenegg-West und Gumm ergeben hätten. Entsprechend beschloss der Bundesrat ebenfalls am 21. Oktober 2015, Art. 54 Abs. 3 VIL dahingehend abzuändern, dass die darin festgelegte Höchstzahl der Gebirgslandeplätze von bisher 48 auf 40 reduziert wird.
Zur Umsetzung dieser Reduktion und den Vorgaben des SIL, Teil III B6a vom 21. Oktober 2015, hob das UVEK mit Verfügung vom 15. Dezember 2016 die Gebirgslandeplätze Rosenegg-West und Gumm per 22. Juni 2017 auf.
Gegen die Verfügung des UVEK vom 15. Dezember 2016 erhoben die Einwohnergemeinden Grindelwald, Innertkirchen und Saanen zwei separate Beschwerden beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses vereinigte die Beschwerdeverfahren und hob in Gutheissung der Beschwerden mit Urteil vom 31. Januar 2018 die angefochtene Verfügung auf.
In der Urteilsbegründung führte es zusammengefasst aus, die angefochtene Verfügung betreffe zwar unmittelbar nur die Aufhebung der Gebirgslandeplätze Rosenegg-West und Gumm. Grundlage dieser Aufhebung bilde jedoch der vorfrageweise zu überprüfende SIL Teil III B6a, der vorgebe, dass zum Netz der Gebirgslandeplätze mit Ausnahme der GLP Rosenegg-West und Gumm die 40 bisherigen Landestellen gehörten. Damit habe der Bundesrat nicht nur die Aufhebung der beiden genannten Gebirgslandeplätze beschlossen, sondern gleichzeitig in Erfüllung einer Bundesaufgabe die übrigen 40 bisher zwar bestehenden, aber noch nicht im SIL enthaltenen Gebirgslandeplätze festgelegt. Diese Festlegung sei geeignet, die von den Gebirgslandeplätzen betroffenen im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) eingetragenen Objekte erheblich zu beeinträchtigen. Bezüglich der Auswahl der zwei zu streichenden Landeplätze sei eine Kriterienmatrix angewendet worden, in der für die 22 in Frage kommenden Gebirgslandeplätze das Konfliktpotenzial (mit den Naturschutzgebieten) jeweils mit "hoch" oder "mittel" bewertet worden sei. Weder aus der Kriterienmatrix noch aus dem SIL Teil III B6a, Gebirgslandeplätze, gehe jedoch hervor, inwiefern die einzelnen nationalen Schutzgebiete tangiert seien. Der Bundesrat bzw. das UVEK hätten somit vor der Festlegung der Gebirgslandeplätze im SIL und dem Erlass der angefochtenen Verfügung ein Gutachten der ENHK einholen müssen, in dem diese darlegt, inwiefern die 22 Gebirgslandeplätze, welche BNL-Gebiete tangieren, Schutzziele berühren. Erst gestützt (auch) auf ein solches Gutachten werde eine umfassende Interessenabwägung vorgenommen werden können. Es sei zu untersuchen, wie die in Art. 6 Abs. 1 NHG verankerten Ziele am besten erreicht werden könnten. Neben oder anstelle der Aufhebung von Gebirgslandeplätzen könnten sich aufgrund der Interessenabwägung betriebliche Restriktionen bei den aufrechtzuerhaltenden Landeplätzen aufdrängen. Denn es sei fraglich, ob (einzig) die Aufhebung von zwei Gebirgslandeplätzen die zweckmässigste Anordnung zum bestmöglichen Erreichen der Schutzziele sei. Es werde mithin zu prüfen sein, ob nicht auch bei weiteren und/oder anderen Landeplätzen, die BLN-Gebiete tangierten, Massnahmen oder sogar zusätzliche Schliessungen von solchen Landeplätzen unabdingbar seien. In der Folge werde der Bundesrat allenfalls den SIL Teil III B6a anzupassen haben. Aus diesem Grund falle die Einholung des ENHK-Gutachtens durch das Bundesverwaltungsgericht mit anschliessenden reformatorischem Entscheid ausser Betracht.
Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2018 erheben das UVEK (Beschwerdeführer 1; Verfahren 1C_109/ 2018) und der Verein Mountain Wilderness Schweiz (Beschwerdeführer 2; Verfahren 1C_117/2018) je eine separate Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das angefochtene Urteil aufzuheben.
Der Beschwerdeführer 2 verlangt zudem, die Angelegenheit an die Vorinstanz zur Ergänzung des Urteilsdispositivs oder mit verbindlichen Weisungen an die erste Instanz zur Ergänzung des Sachverhalts und neuer Entscheidung zurückzuweisen. Zudem ersucht er darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen bzw. die Nutzung der Gebirgslandeplätze Rosenegg-West und Gumm vorläufig zu untersagen. Dieses Gesuch wies das Bundesgericht mit Präsidialverfügung vom 20. April 2018 ab.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf Anmerkungen zu den beiden Beschwerden. Die Einwohnergemeinden Grindelwald und Innertkirchen (Beschwerdegegnerinnen 1 und 2) beantragen, auf beide Beschwerden nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen.
Die Einwohnergemeinde Saanen (Beschwerdegegnerin 3) beantragt, die Beschwerde des Beschwerdeführers 1 abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Das UVEK, handelnd durch das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) stellt den Antrag, die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
In seiner Replik hält der Beschwerdeführer 1 an seinen Anträgen fest. Die Beschwerdegegnerinnen 1, 2 und 3 bestätigen in ihren Dupliken zur Beschwerde des Beschwerdeführers 1 ihre in den Beschwerdeantworten gestellten Anträge. Der Beschwerdeführer 2 hält in seiner Replik an seinen Beschwerdeanträgen fest. Das UVEK verzichtet auf weitere Bemerkungen dazu.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen dasselbe Urteil und es stellen sich im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen. Demnach rechtfertigt es sich, die Verfahren zu vereinigen und die Beschwerden in einem einzigen Urteil zu behandeln (vgl. Art. 71 BGG in Verbindung mit Art. 24 BZP; Urteil 1C_728/2013 vom 30. Januar 2014 E. 1).
2.1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen, ob und inwieweit auf ein Rechtsmittel eingetreten werden kann (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 136 II 436 E. 1 S. 438).
2.2. Der Beschwerdeführer 1 ist als Departement des Bundes zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt, weil der vorinstanzliche Entscheid die Bundesgesetzgebung in seinem Aufgabenbereich verletzen kann (Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG). Der Beschwerdeführer 2 ist als gesamtschweizerisch tätige Naturschutzorganisation an sich ebenfalls beschwerdelegitimiert (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG in Verbindung mit Art. 12 NHG und Ziff. 31 des Anhangs zur Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990). Allerdings können Organisationen, die bei der Vorinstanz kein Rechtsmittel ergriffen haben, gemäss Art. 12c Abs. 1 NHG nur Beschwerde erheben, wenn sie durch eine Änderung der Verfügung beschwert werden. Unter Verweis auf diese Regelung bestreiten die Beschwerdegegnerinnen die Legitimation des Beschwerdeführers 2, und die Beschwerdeführerin 1 hält seine Legitimation angesichts seines widersprüchlichen und rechtsmissbräuchlichen Verhaltens für zweifelhaft.
Vor Bundesgericht beantragt der Beschwerdeführer 2 eine teilweise Aufhebung des angefochtenen Entscheids, da dieser unvollständig sei und er richtigerweise eine Rückweisung der Sache an das UVEK mit verbindlichen Weisungen hätte anordnen müssen. Er wehrt sich jedoch nicht gegen die Aufhebung der Verfügung des UVEK, sondern hält diese für gerechtfertigt. Die von ihm geltend gemachte Fehlerhaftigkeit der Verfügung des UVEK berührte den Beschwerdeführer 2 bereits bei deren Erlass und nicht erst aufgrund des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts. Er wird folglich nicht erst durch das angefochtene Urteil beschwert, sondern hätte die Verfügung des UVEK anfechten müssen, wenn er sich am weiteren Verfahren beteiligen wollte. Wenn sich der Beschwerdeführer 2 daran stört, dass aufgrund des vorinstanzlichen Urteils die Landeplätze Rosenegg-West und Gumm (zumindest vorläufig) weiterbetrieben werden können, ist das bloss die Konsequenz des von ihm ausdrücklich für richtig erachteten Entscheids der Vorinstanz. Auf seine Beschwerde ist somit nicht einzutreten.
2.3. Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde an das Bundesgericht zulässig gegen Endentscheide, das heisst gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide sind - abgesehen von den hier nicht gegebenen Ausnahmen gemäss Art. 92 BGG - beim Bundesgericht nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG direkt anfechtbar.
Die Parteien gehen übereinstimmend davon aus, dass das vorinstanzliche Urteil einen Endentscheid darstelle, weisen aber auch darauf hin, dass aufgrund der Erwägungen im angefochtenen Urteil eher von einem Rückweisungsentscheid, dem der Charakter eines Zwischenentscheids im Sinne von Art. 93 BGG zukommt, auszugehen sei.
Die Vorinstanz gelangt zum Schluss, die verfügte Aufhebung von zwei Gebirgslandeplätzen setze weitere Sachverhaltsabklärungen - insbesondere die Einholung eines ENHK-Gutachtens - voraus und sei aus diesem Grund rechtswidrig. Dasselbe gelte für die Streichung der beiden Gebirgslandeplätze im SIL, auf den sich die Verfügung des UVEK stützt und den das Bundesverwaltungsgericht vorfrageweise überprüft hat. Mit der Aufhebung der Verfügung des UVEK wird die nach der vorinstanzlichen Ansicht rechtswidrige Streichung der zwei umstrittenen Gebirgslandeplätze beseitigt. Einer zusätzlichen Rückweisung der Sache an das UVEK bedarf es dazu nicht.
Es trifft zwar zu, dass das UVEK gemäss der vorinstanzlichen Beurteilung ein Gutachten der ENHK zu allen Gebirgslandeplätzen einholen muss, wenn es an der Streichung der zwei fraglichen Landeplätze festhalten will. Dem angefochtenen Entscheid lässt sich aber nicht entnehmen, dass das UVEK zu diesem Vorgehen verpflichtet ist. Vielmehr könnte das UVEK auch auf die Streichung der zwei Landeplätze verzichten und den SIL dementsprechend anpassen. Auch dem Bundesrat ist es nicht verwehrt, in Art. 54 Abs. 3 VIL die Zahl der Landeplätze auf 42 zu erhöhen. Art. 8 Abs. 4 LFG lässt ihm den dafür nötigen Spielraum.
Aus diesen Gründen stellt das angefochtene Urteil einen Endentscheid dar, gegen den die Beschwerde an das Bundesgericht zulässig ist.
3.1. Streitgegenstand bildet die Bundesrechtskonformität der Aufhebung der beiden Gebirgslandeplätze Rosenegg-West und Gumm im Berner Oberland. Die Vorinstanz verneint diese, da - wie bereits erwähnt - der Sachverhalt für deren Schliessung nicht hinreichend abgeklärt und insbesondere kein ENHK-Gutachten zu den 22 Gebirgslandeplätzen, die ein BLN-Objekt tangieren, eingeholt worden sei. Sie begründet diese Auffassung damit, dass die Streichung der zwei Landeplätze im Grunde mit der neuen Festlegung auch der übrigen 40 Gebirgslandeplätze verknüpft gewesen sei. Die Aufhebung der zwei Landeplätze im SIL sei deshalb gleichzeitig als Neufestsetzung der übrigen Gebirgslandeplätze zu qualifizieren, wofür eine ENHK-Begutachtung erforderlich gewesen wäre.
3.2. Der Beschwerdeführer 1 macht demgegenüber geltend, alle heute bestehenden 42 Gebirgslandeplätze seien bereits zwischen 1964 und 1988 namentlich gestützt auf Art. 8 Abs. 2 LFG und Art. 54 VIL bezeichnet worden. Im fraglichen Teil des SIL würden sie nicht neu festgesetzt; vielmehr beschränke sich dieser auf die Aufhebung der beiden umstrittenen Landeplätze. Die Vorinstanz sei daher fälschlicherweise davon ausgegangen, dass die genannte Aufhebung zwingend eine neue Festsetzung aller Gebirgslandeplätze miteingeschlossen habe. Sie habe vielmehr den Streitgegenstand in unzulässiger Weise ausgedehnt.
3.3. Der Bundesrat beschloss am 14. Mai 2014, den Prozess der Überprüfung aller Gebirgslandeplätze abzubrechen, deren Höchstzahl aber durch eine künftige Änderung von Art. 54 Abs. 3 VIL auf 40 festzulegen. Da bisher 42 Landeplätze bestanden, bestimmte das UVEK im SIL die beiden aufzuhebenden Plätze und ordnete gestützt darauf deren Schliessung an. Zu diesem Zweck ermittelte das Departement zuerst die 22 Plätze, die BLN-Objekte tangierten. Darauf evaluierte es diese anhand einer Matrix unter verschiedenen Gesichtspunkten. Gestützt auf diese Evaluation erfolgte schliesslich die Streichung der beiden Gebirgslandeplätze, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden.
Dieser Ablauf zeigt, dass im SIL nur zu den zwei aufzuhebenden Landeplätzen Anordnungen getroffen wurden, während zu den übrigen 40 Plätzen aufgrund des vom Bundesrat angeordneten Abbruchs der Überprüfung bloss die früheren Festlegungen übernommen wurden. Daran ändert nichts, dass zur Ermittlung der zwei aufzuhebenden Landeplätze auch die übrigen 40 in die Evaluation einbezogen wurden, denn diese bezweckte nicht die Neufestsetzung der bisherigen Landeplätze. Der Beschwerdeführer 1 macht daher zu Recht geltend, dass sich der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens allein auf die Aufhebung der beiden umstrittenen Landeplätze beschränkt. Die Vorinstanz hat demnach den Streitgegenstand des vor ihr hängigen Verfahrens zu weit ausgelegt.
3.4. Sinngemäss vertritt die Vorinstanz allerdings auch die Auffassung, dass das UVEK sich nicht auf die Aufhebung von zwei Landeplätzen hätte beschränken dürfen, sondern für alle 42 oder zumindest für die 22, die ein BLN-Objekt tangieren, eine neue Festsetzung im Sachplan hätte treffen müssen. Die vom Bundesrat beschlossene Beschränkung des Streitgegenstands, die allein die Aufhebung von zwei Landeplätzen umfasst, wäre danach bundesrechtswidrig.
Für die Festsetzung von Gebirgslandeplätzen stellt die Bundesgesetzgebung in verschiedenen Erlassen Vorgaben auf.
4.1. So dürfen gemäss Art. 8 Abs. 3 LFG Aussenlandungen im Gebirge nur auf Landeplätzen erfolgen, die vom UVEK im Einverständnis mit dem VBS und den zuständigen kantonalen Behörden bezeichnet werden (Art. 8 Abs. 3 LFG; vgl. auch Art. 54 VIL und Art. 1 der Aussenlandeverordnung vom 14. Mai 2014 [AuLaV]; SR 748.132.3). Nach Art. 8 Abs. 4 LFG ist die Zahl der Aussenlandeplätze zu beschränken, und es sind Ruhezonen auszuscheiden.
4.2. Die Festlegung von Gebirgslandeplätzen im SIL zählt zu den raumwirksamen Aufgaben (vgl. Art. 13 Abs. 1 RPG). Dementsprechend haben die Behörden die Grundsätze der Raumplanung gemäss Art. 3 RPG zu beachten. Die unterschiedlichen auf dem Spiel stehenden Belange sind aufeinander abzustimmen (Art. 2 Abs. 1 RPG). Diese Koordination erfolgt durch eine Interessenabwägung. Dabei verfügen die Behörden über ein grosses Planungsermessen (vgl. Pierre Tschannen, Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben, URP 2018, S. 116 ff.).
4.3. Schliesslich sind Gebirgslandeplätze Anlagen, deren Planung und Bewilligung eine Bundesaufgabe darstellt, auf welche die Natur- und Heimatschutzgesetzgebung Anwendung findet (Art. 2 Abs. 1 lit. a und b NHG). Bei ihrer Erfüllung haben die Behörden das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu schonen und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert zu erhalten (Art. 3 Abs. 1 NHG). Diese Pflicht gilt in besonderem Masse gegenüber Objekten von nationaler Bedeutung, die in ein Inventar des Bundes aufgenommen wurden (BLN-Objekte; Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen ebenfalls von nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Ausserdem hat die zuständige Behörde ein Gutachten der ENHK einzuholen, wenn bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein BLN-Objekt erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen (Art. 7 Abs. 2 NHG in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 NHG). Diese Kommission gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist. Die verlangte obligatorische Begutachtung durch die ENKH gewährleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes speziell achtet und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfügen (BGE 143 II 77 E. 3.2 S. 85 f.).
4.4. Unter den Verfahrensbeteiligten ist zu Recht unbestritten, dass Helikopterlandungen zu schweren Beeinträchtigungen der Natur und Landschaft führen, wenn sie in BLN-Objekten stattfinden. Dementsprechend muss die Festsetzung neuer Gebirgslandeplätze auf einer umfassenden Interessenabwägung nach Art. 6 Abs. 2 NHG beruhen, und es muss eine Begutachtung der ENHK erfolgen. Ebenfalls nicht streitig ist, dass für die Aufhebung eines Landeplatzes kein Gutachten der ENHK erforderlich ist, da sie keine zusätzliche Beeinträchtigung, sondern im Gegenteil eine Verbesserung für die Natur und Landschaft bewirkt. Anzufügen ist überdies, dass sich die ENHK im Mitwirkungsverfahren zur geplanten Streichung der beiden Gebirgslandeplätze zweimal äussern konnte.
Die Vorinstanz vertritt jedoch gleich wie die Beschwerdegegnerinnen die Auffassung, dass die Gebirgslandeplätze ein Netz bildeten und deshalb die nach Art. 6 NHG erforderliche Interessenabwägung nur für alle Landeplätze zusammen vorgenommen werden könne. Aus diesem Grund hätte zumindest für die 22 Gebirgslandeplätze, die ein BLN-Objekt tangieren, ein Gutachten der ENHK eingeholt werden müssen. Der Beschwerdeführer 1 wendet sich unter anderem mit Verweis auf Stellungnahmen der ARE und BAFU gegen diese Sichtweise. Sie würde darauf hinauslaufen, dass das Verfahren zur Überprüfung aller oder zumindest eines grossen Teils der Gebirgslandeplätze wieder aufgenommen werden müsste. Der Bundesrat habe indessen im Jahre 2014 diesen umfassenden Überprüfungsprozess abgebrochen und allein die Streichung von zwei Landeplätzen - durch eine entsprechende Änderung von Art. 54 Abs. 3 VIL - beschlossen. Die Vorinstanz ignoriere dies und setze sich damit in rechtsverletzender Weise über das Ermessen des Bundesrates hinweg.
In den Sachplänen trifft der Bund raumwirksame Anordnungen zur Erfüllung seiner Aufgaben. Ähnlich wie die Richtpläne dienen sie der Koordination nachgeordneter Planungen und anderer räumlicher Massnahmen. Standortfestsetzungen in Sachplänen bedürfen gleich wie solche in Richtplänen einer umfassenden Interessenabwägung, die auch die Prüfung von Alternativen einschliesst. Nach der Rechtsprechung ist die Evaluation von Alternativstandorten zu begründen und transparent zu machen (Urteil 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 2.8; in: ZBl 2017 S. 673; Tschannen, a.a.O., S. 122 f.). Das gilt ganz besonders bei Infrastrukturanlagen, die ein funktionsfähiges zusammenhängendes Netz bilden müssen.
Diese Koordinationsfunktion der Sach- und Richtplanung hat indessen entgegen der Auffassung der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerinnen nicht zur Folge, auf dieser Planungsstufe alle Anlagestandorte gleichzeitig zu bezeichnen sind. Erforderlich ist allein, dass die jeweiligen Festsetzungen aus der gebotenen gesamtheitlichen Perspektive vorgenommen und die erforderlichen räumlichen Abstimmungen soweit möglich getroffen werden. Die Gebirgslandeplätze bilden zwar ein zusammenhängendes Netz, und ihre Festlegung oder Aufhebung muss deshalb stets in Abstimmung mit den übrigen vorhandenen Anlagen erfolgen. Die Verknüpfung der Anlagestandorte ist jedoch nicht so eng, dass ein Verzicht auf einen Standort zwingend die Aufrechterhaltung eines anderen bedingen würde. Die Beschwerdegegnerinnen wenden sich vielmehr selber gegen eine Betrachtung, die eine regionale Kompensation der Standorte zulässt, und verweisen zu Recht darauf, dass die Schliessung eines Landeplatzes nicht ohne weiteres den Verzicht auf Massnahmen bei anderen rechtfertige.
Die sachplanerische Festlegung oder Aufhebung von Gebirgslandeplätzen muss deshalb nicht notwendigerweise gleichzeitig für alle solchen Anlagen erfolgen. Dies ergibt sich entgegen der vorinstanzlichen Auffassung auch nicht aus Art. 6 NHG, der lediglich für die einzelnen Planungsakte gilt, aber nicht die gleichzeitige Festlegung aller Gebirgslandeplätze vorschreibt. Erforderlich ist allein, dass bei planerischen Standortentscheiden eine räumliche Abstimmung erfolgt und Alternativen hinreichend geprüft werden. Die Beschränkung des SIL auf die Aufhebung von zwei Gebirgslandeplätzen erweist sich damit nicht als bundesrechtswidrig. Es ist entgegen der vorinstanzlichen Auffassung auch nicht von vornherein ausgeschlossen, eine solche Aufhebung ohne vorgängige ENHK-Begutachtung vorzunehmen, wenn die erforderliche Abstimmung ohne eine solche möglich erscheint.
Die Beschwerdegegnerinnen halten dafür, dass die Bundesbehörden aufgrund ihrer Planungspflicht (Art. 2 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 RPG) gehalten gewesen wären, im SIL sämtliche Gebirgslandeplätze einer umfassenden Überprüfung zu unterziehen und sie gestützt darauf neu festzusetzen, weshalb der angefochtene Entscheid im Ergebnis nicht zu beanstanden sei. Sie erachten damit den vom Bundesrat beschlossenen Abbruch der ursprünglich unternommenen Gesamtüberprüfung als bundesrechtswidrig.
6.1. Der Bundesrat hat am 18. Oktober 2000 mit der Verabschiedung des allgemeinen Teils des SIL die Verwaltung beauftragt, die Gebirgslandeplätze zu überprüfen. Die Behörden haben diese Überprüfung darauf in einem langjährigen Verfahren durchgeführt, ohne dabei nach Einschätzung des Bundesrats zu einem Ergebnis zu gelangen, das die Neufestsetzung aller Landeplätze gerechtfertigt hätte. Die Bundesbehörden sind damit ihrer Planungspflicht nachgekommen. Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerinnen übersehen, dass die Überprüfung einer Planung nicht immer zwingend zu neuen Festsetzungen führen muss. Der Bundesrat hat das Verfahren zur Überprüfung der Gebirgslandeplätze nicht ohne triftigen Grund abgebrochen. Er führte vielmehr aus, der über 13 Jahre dauernde Prozess habe trotz erheblichem Mitteleinsatz zu keinem befriedigenden Ergebnis geführt, da zwischen den verschiedenen interessierten Kreisen unüberbrückbare Differenzen bestünden (vgl. Erläuterungsbericht des SIL Teil III B6a vom 21. Oktober 2015). Eine erhebliche Rolle dürfte bei diesem Entscheid eine bei der Universität St. Gallen in Auftrag gegebene Studie (Andreas Wittmer/Fabian Gasser, Die nationale Bedeutung der Gebirgslandeplätze für die ganzjährige Aufrechterhaltung einer hochstehenden Helikopterinfrastruktur zur Versorgung der Berggebiete, 2013) gespielt haben. Sie kam zum Schluss, dass auf weitere Einschränkungen bei den Gebirgslandeplätzen ganz zu verzichten sei. Es müsse weiterhin eine Mindestzahl von Flügen zu Trainingszwecken durchgeführt werden können.
Ausserdem hat der Bundesrat am 14. Mai 2014 gleichzeitig mit dem Abbruch der Gesamtüberprüfung der Landeplätze deren Reduktion von 42 auf 40 beschlossen. Er ist damit dem vom Gesetzgeber in Art. 8 Abs. 3 LFG vorgezeichneten Weg gefolgt und hat den Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes durch eine Verringerung der Zahl der Landeplätze in gewissem Umfang Rechnung getragen.
6.2. Es ist somit nicht ersichtlich, dass der Bundesrat mit dem der angefochtenen Aufhebungsverfügung zugrunde liegenden Beschluss aus dem Jahre 2014 und der Anpassung des SIL Teil III B6a sein Ermessen bei der Sachplanung bzw. Verordnungsgebung überschritten hätte. Die Begründung des angefochtenen Entscheids erweist sich demnach als bundesrechtswidrig.
Die Vorinstanz hat die weiteren Rügen, welche die Beschwerdegegnerinnen gegen die Aufhebungsverfügung bei ihr vorbrachten, nicht mehr geprüft. Da die Sache insoweit spruchreif erscheint, erübrigt sich ihre Rückweisung an die Vorinstanz.
7.1. Die Beschwerdegegnerinnen werfen den Bundesbehörden vor, das ihnen bei der Auswahl der aufzuhebenden Gebirgslandeplätze zustehende Ermessen überschritten zu haben. Sie machen geltend, die Aufhebung der Landeplätze auf ihrem Gemeindegebiet entspreche keinem überwiegenden öffentlichen Interesse, sei unverhältnismässig und verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit. Anstatt alle von Gebirgslandeplätzen betroffenen Interessen umfassend zu eruieren, sie nach Möglichkeit zu harmonisieren und nötigenfalls Prioritäten zu setzen, habe das UVEK mit der Schliessung von zwei Landeplätzen einfach zwei "Bauernopfer" ausgewählt.
Diese Kritik richtet sich im Grunde allein gegen das vom Bundesrat im Jahre 2014 beschlossene und vorstehend bereits beurteilte Konzept, auf eine Neufestlegung aller Gebirgslandeplätze zu verzichten und stattdessen zwei von ihnen aufzuheben. So begründen die Beschwerdegegnerinnen das fehlende öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit der Schliessung der Plätze auf ihrem Gebiet allein mit dem Verweis auf den gleichzeitigen Weiterbestand aller übrigen Plätze. Eine solche Massnahme bringe keine wesentlichen Verbesserungen und sei deshalb unverhältnismässig. Denn die im Interesse des Natur- und Landschaftsschutzes erforderliche Einschränkung der Gebirgsfliegerei könne viel wirksamer durch Massnahmen bei einer Vielzahl von Landeplätzen erreicht werden.
Auch wenn es durchaus denkbar ist, dass den Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes im Bereich der Gebirgsfliegerei auch auf andere Weise und möglicherweise sogar wirkungsvoller Rechnung getragen werden könnte als mit der Aufhebung zweier Landeplätze, stellt dies das an ihr bestehende öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit nicht in Frage. Denn auch die Beschwerdegegnerinnen bestreiten nicht, dass die Aufhebung der Landeplätze auf ihrem Gebiet eine Verbesserung für den Natur- und Landschaftsschutz bewirkt und für sich allein betrachtet nicht als unverhältnismässig erscheint. Wie bereits ausgeführt, stehen den Bundesbehörden verschiedene Möglichkeiten offen, um die Gebirgsfliegerei einzuschränken. Art. 8 Abs. 4 LFG sieht dafür ausdrücklich die zahlenmässige Beschränkung der Landeplätze vor. Die Bundesbehörden haben mit der angeordneten Schliessung von zwei Landesplätzen das ihnen zustehende Ermessen in der Sachplanung nicht überschritten (vgl. E. 6 hievor).
7.2. Die Beschwerdegegnerinnen werfen den Bundesbehörden ebenfalls eine mangelhafte Evaluation bei der Bestimmung der beiden zu schliessenden Landeplätze vor.
Das gewählte - bereits beschriebene (vgl. E. 3.1 hievor) - mehrstufige Evaluationsverfahren ist ohne weiteres nachvollziehbar und weist aufgrund der Unterscheidung mehrerer Evaluationsschritte die erforderliche Klarheit auf. Nach der Ausscheidung der 22 Landeplätze, die BLN-Objekte tangieren, wurde für diese eine nähere Beurteilung anhand von drei Kriterien (Wichtigkeit für die Schulung, gewerbliche Interessen, Konfliktpotenzial mit dem Natur- und Heimatschutz) vorgenommen. Die Beschwerdegegnerinnen stellen die Eignung der verwendeten Kriterien nicht in Frage, erachten aber die Bewertung der beiden vom UVEK aufgehobenen Landeplätze als unsachlich und ermessensverletzend.
Ihre Kritik stützt sich indessen vor allem auf den Vergleich mit der Beurteilung anderer Landeplätze. Diesem Vergleich kann jedoch nur eine beschränkte Tragweite zukommen. Denn selbst wenn die Bewertung anderer Landeplätze in einzelnen Punkten diskutabel sein sollte und sich eine Schliessung anderer Landeplätze ebensogut rechtfertigen liesse, vermöchte dies allein noch keine Ermessensverletzung zu begründen. Eine solche wäre nur gegeben, wenn der Evaluationsentscheid wesentliche Gesichtspunkte ausser Acht liesse oder die auf dem Spiel stehenden Interessen in einer nicht mehr vertretbaren Weise gewichten würde.
Wie bereits dargelegt wurde (E. 5 hievor), setzt die Aufhebung einzelner Gebirgslandeplätze nicht eine bis ins Detail gehende Überprüfung auch aller übrigen Plätze voraus. Detaillierte Abklärungen - und allenfalls auch die Einholung eines ENHK-Gutachtens - sind allein dort erforderlich, wo die unternommenen Evaluationsschritte zu keinem eindeutigen Ergebnis führen. Auch eingehende Abklärungen vermögen im Übrigen nichts daran zu ändern, dass der Auswahlentscheid zu einem erheblichen Teil im Ermessen der zuständigen Behörde liegt und nur in begrenztem Umfang durch rechtliche Erwägungen bestimmt wird.
7.3. Bei Berücksichtigung dieser Ausgangslage erweist sich ein erheblicher Teil der Kritik, welche die Beschwerdegegnerinnen am Auswahlentscheid üben, von vornherein als unmassgeblich. Es erübrigt sich deshalb, nachfolgend auf alle erhobenen Einwände einzugehen.
Das UVEK begründet die Aufhebung der Gebirgslandeplätze Rosenegg-West und Gumm damit, dass ihnen für die Ausbildung der Piloten und für gewerbliche Flüge nur eine mittelgrosse Bedeutung zukomme, hingegen die Konflikte mit dem Natur- und Landschaftsschutz gross seien. Bei allen anderen Landeplätzen seien dagegen die Interessen an der Aufrechterhaltung des Flugbetriebs grösser oder das Konfliktpotenzial mit dem Natur- und Landschaftsschutz kleiner.
Was die Beschwerdegegnerinnen vorbringen, stellt diese Beurteilung nicht ernsthaft in Frage und lässt sie jedenfalls nicht als unvertretbar erscheinen. Selbst wenn das Konfliktpotenzial beim Landeplatz auf dem Col des Mosses nicht nur als mittel, sondern als hoch zu bezeichnen wäre, wie dies die Beschwerdegegnerinnen behaupten, würde dies jenes der Landeplätze Rosenegg-West und Gumm nicht vermindern. Die Beschwerdegegnerinnen führen im Übrigen selber aus, dass im früher erstellten Objektblattentwurf für den Landeplatz auf dem Col des Mosses der Konflikt nur in zwei von fünf Punkten als hoch bezeichnet wird, weshalb eine Gesamtbeurteilung des Konfliktpotenzials als "mittel" nicht als unzutreffend bezeichnet werden kann. Auch die Kritik an der Einstufung der Wichtigkeit der aufgehobenen Landeplätze für die Schulung bzw. die gewerblichen Flüge ist keineswegs unvertretbar. Es trifft zwar zu, dass sie für die Schulung und touristische Zwecke keine kleinere Bedeutung aufweisen als andere Plätze. Das UVEK durfte jedoch auch den Umstand berücksichtigen, dass die Anflugwege länger sind. Die Beschwerdegegnerin 3 weist selber darauf hin, dass der Landeplatz Gumm vom Jura her angeflogen werde. Ausserdem dienen einzelne der beibehaltenen Landeplätze als Ersatz, wenn andere Plätze nicht angeflogen werden können, so namentlich der Landeplatz Unterrothorn im Wallis, wenn wegen schlechter Wetterverhältnisse auf dem Theodulgletscher nicht gelandet werden kann. Selbst wenn einzuräumen ist, dass die Gewichtung in einzelnen Punkten auch anders hätte ausfallen und insbesondere die von den Beschwerdegegnerinnen beanstandete regionalpolitische Beurteilung anders hätte vorgenommen können, ist eine Überschreitung des den Bundesbehörden zustehenden Ermessens nicht erkennbar. Da die vorgenommenen Evaluationsschritte zu einem eindeutigen Resultat geführt hatten, war das UVEK auch nicht gehalten, detailliertere Abklärungen - insbesondere eine ENHK-Begutachtung - zu einzelnen weiteren Landeplätzen vorzunehmen.
Die Beschwerde des UVEK erweist sich demnach als begründet. Sie ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Zugleich ist die vom UVEK verfügte Aufhebung der Gebirgslandeplätze Rosenegg-West und Gumm zu bestätigen, wobei als Aufhebungszeitpunkt neu der 30. September 2019 festzusetzen ist. Den unterliegenden Gemeinden sind keine Kosten aufzuerlegen, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis handelten und nicht ihre eigenen Vermögensinteressen auf dem Spiel stehen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Auf die Beschwerde von Mountain Wilderness Schweiz ist nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang sind ihm die auf sein Rechtsmittel entfallenden Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die insoweit obsiegenden Gegenparteien haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Verfahren 1C_109/2018 und 1C_117/2018 werden vereinigt.
Die Beschwerde des UVEK (Verfahren 1C_109/2018) wird gutgeheissen und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2018 aufgehoben. Die vom UVEK am 16. Dezember 2016 verfügte Aufhebung der Gebirgslandeplätze Rosenegg-West und Gumm wird bestätigt. Aufhebungszeitpunkt ist der 30. September 2019.
Auf die Beschwerde von Mountain Wilderness Schweiz (Verfahren 1C_117/ 2018) wird nicht eingetreten.
Mountain Wilderness Schweiz wird eine Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, den Einwohnergemeinden Grindelwald, Innertkirchen und Saanen und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Februar 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Gelzer