Bank not entitled to seal FINMA files in administrative criminal caseKI-generiert

1B_243/2021

Urteil vom 20. Dezember 2021

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Haag, Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiberin Forster.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Dr. Flavio Romerio und Roman Richers,
Rechtsanwälte,

gegen

Eidgenössisches Finanzdepartement,
Generalsekretariat, Rechtsdienst,
Bundesgasse 3, 3003 Bern.

Gegenstand
Verwaltungsstrafverfahren, Siegelungsbegehren,

Beschwerde gegen den Beschluss des
Bundesstrafgerichts, Beschwerdekammer,
vom 22. März 2021 (BV.2021.7).

Sachverhalt:

A.

Aufgrund einer Strafanzeige vom 7. November 2019 der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) gegen die Verantwortlichen der A.________ AG (nachfolgend: Bank) sowie allfällige weitere involvierte Personen eröffnete das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) ein Verwaltungsstrafverfahren gegen Unbekannt wegen des Verdachts auf Verletzung der Meldepflicht gemäss Art. 9 i.V.m. Art. 37 GwG. Ihrer Strafanzeige legte die FINMA unter anderem einige der ihr von der Bank im aufsichtsrechtlichen Verfahren eingereichten Dokumente bei.

B.

Mit Auskunfts- und Editionsverfügung vom 14. August 2020 forderte das EFD die Bank zur Einreichung verschiedener Unterlagen auf. Diese erstreckten sich unter anderem auf Kontenunterlagen zu fünf Geschäftsbeziehungen. Dieser Aufforderung kam die Bank am 27. November 2020 nach, indem sie dem EFD einen passwortgeschützten Datenträger einreichte. Gleichzeitig erhob die Bank Einsprache gegen dessen Durchsuchung und beantragte auch die Siegelung sämtlicher Unterlagen der Bank, die das EFD von der FINMA erhältlich gemacht habe oder mache oder gestützt auf Unterlagen der FINMA erstellt habe oder erstelle. Die Bank machte geltend, das EFD sei verpflichtet gewesen, ihr diesbezüglich die Ausübung des Siegelungsrechts zu ermöglichen.

C.

Das EFD trat mit Verfügung vom 17. Dezember 2020 auf die Einsprache der Bank nicht ein, soweit diese die Siegelung der Unterlagen beantragte, die das EFD von der FINMA erhältlich gemacht hatte (oder noch machen würde) oder gestützt auf Unterlagen der FINMA erstellt hatte (oder noch erstellen würde) (Dispositiv-Ziffer 2). Betreffend die elektronischen Dateien auf dem von der Bank edierten passwortgeschützten Datenträger stellte das EFD am 17. Dezember 2020 beim Bundesstrafgericht ein Entsiegelungsgesuch.

D.

Gegen die Einsprache-Verfügung des EFD vom 17. Dezember 2020 (Dispositiv-Ziffer 2) erhob die Bank Beschwerde beim Leiter des Rechtsdienstes des EFD, der diese am 13. Januar 2021 abwies.

E.

Den Beschwerdeentscheid des Leiters des Rechtsdienstes des EFD (Verweigerung der Siegelung der FINMA-Unterlagen) focht die Bank bei der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts an, welche die Beschwerde mit Beschluss vom 22. März 2021 abwies.

F.

Mit Eingabe vom 7. Mai 2021 führt die Bank Beschwerde in Strafsachen an das Bundesgericht und beantragt, der Beschluss des Bundesstrafgerichts vom 22. März 2021 sei aufzuheben und das EFD sei anzuweisen, die Unterlagen, die es von der FINMA erhältlich gemacht habe (oder mache) oder gestützt auf Unterlagen der FINMA erstellt habe (oder erstelle), umgehend zu siegeln. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zur neuen Entscheidung zurückzuweisen.
Das Bundesstrafgericht liess sich am 15. Mai 2021 vernehmen. Das EFD beantragt mit Stellungnahme vom 27. Mai 2021 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist. Mit Verfügung vom 7. Juni 2021 wies das Bundesgericht das Gesuch um aufschiebende Wirkung der Beschwerde ab. Innert der auf den 5. Juli 2021 angesetzten (fakultativen) Frist ist keine Replik der Beschwerdeführerin eingegangen.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein Zwangsmassnahmenentscheid der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichtes (Art. 79 BGG). Auch die Beschwerdelegitimation der Bank (Art. 81 Abs. 1 lit. b BGG) ist zu bejahen. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, die Abweisung ihres Siegelungsbegehrens führe zu einer Verweigerung des Rechtsschutzes (durch Siegelung bzw. im Entsiegelungsverfahren). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen von Art. 79 ff. BGG grundsätzlich erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Auch nach dem Inkrafttreten der Eidgenössischen Strafprozessordnung und des Strafbehördenorganisationsgesetzes des Bundes (StBOG [SR 173.71]) am 1. Januar 2011 bleibt das Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR [SR 312.0]) auf Fälle der Bundesgerichtsbarkeit in Verwaltungsstrafsachen weiterhin anwendbar. Das VStrR wurde durch die StPO (Anhang 1 Ziff. II/11) und das StBOG (Anhang Ziff. II/9) teilweise geändert. Die Bestimmungen der StPO sind insoweit ergänzend oder sinngemäss anwendbar, als das VStrR dies ausdrücklich festlegt (vgl. Art. 22, Art. 30 Abs. 2-3, Art. 31 Abs. 2, Art. 41 Abs. 2, Art. 43 Abs. 2, Art. 58 Abs. 3, Art. 60 Abs. 2, Art. 80 Abs. 1, Art. 82, Art. 89 und Art. 97 Abs. 1 VStrR). Soweit das VStrR einzelne Fragen nicht abschliessend regelt, sind die Bestimmungen der StPO grundsätzlich analog anwendbar (BGE 139 IV 246 E. 1.2 S. 248, E. 3.2 S. 249; Urteile 1B_49/2021 vom 14. Dezember 2021 E. 1.1; 1B_611/2019 vom 17. Dezember 2020 E. 1.2; 1B_210/ 2017 vom 23. Oktober 2017 E. 1.1; je mit Hinweisen).
Ist die Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen einer Verwaltungsbehörde des Bundes übertragen, so findet das VStrR Anwendung (Art. 1 VStrR). Im vorliegenden Fall ist das EFD für die Strafuntersuchung zuständig (Art. 50 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 lit. f des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG [SR 956.1]). Über Beschwerden gegen Zwangsmassnahmenentscheide des EFD entscheidet die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts (Art. 27 Abs. 2-3 VStrR i.V.m. Art. 37 Abs. 2 lit. b StBOG).

3.

3.1. Die Vorinstanz stellt im angefochtenen Entscheid Folgendes fest:
Am 7. November 2019 habe die FINMA beim EFD Strafanzeige eingereicht gegen die verantwortlichen Organe der Beschwerdeführerin und allfällige weitere involvierte Personen. Ihrer Strafanzeige habe die FINMA unter anderem die ihr im vorangegangenen bankenaufsichtsrechtlichen Verfahren von der Bank edierten Unterlagen beigelegt. Das EFD sei am 17. Dezember 2020 auf das Siegelungsbegehren der Bank betreffend die FINMA-Akten nicht eingetreten. Eine von der Bank dagegen erhobene Beschwerde habe der Leiter des Rechtsdienstes des EFD am 13. Januar 2021, gestützt auf Art. 27 Abs. 1 VStrR, abgewiesen.
Weiter erwägt die Vorinstanz, das EFD habe die per Strafanzeige amtshilfeweise erhaltenen FINMA-Akten weder strafprozessual beschlagnahmt, noch sonstwie im Rahmen einer Zwangsmassnahme erhoben. Es habe die übermittelten Unterlagen auf ihre Beweiseignung geprüft und zur Beurteilung des Anfangsverdachtes zur Eröffnung eines Verwaltungsstrafverfahrens herangezogen. Die Beschwerdeführerin sei nicht als Inhaberin der FINMA-Akten anzusehen, sondern als mitbetroffene Dritte zu behandeln. Als solche hätte sie ein eigenes rechtlich geschütztes Interesse an einer Siegelung rechtzeitig darzulegen gehabt. In Ihrem Siegelungsbegehren ("Einsprache") vom 27. November 2020 habe es die Bank aber unterlassen, Geheimnisschutzinteressen betreffend die hier streitigen FINMA-Unterlagen geltend zu machen. Sie habe damals lediglich vorgebracht, sie sei Inhaberin der Bankunterlagen gewesen, die sie der FINMA zuvor im aufsichtsrechtlichen Verfahren zur Verfügung gestellt habe. Erst im anschliessenden Beschwerdeverfahren habe sie sich allgemein auf ihr Geschäftsgeheimnis und das Bankkundengeheimnis berufen. Ein eigenes rechtlich geschütztes Siegelungsinteresse der Bank sei damit nicht bzw. nicht rechtzeitig dargetan worden. Es könne dahingestellt bleiben, ob ein aktuelles Rechtschutzinteresse auch insofern fehle, als das EFD die FINMA-Akten bereits mehr als ein Jahr vor Einreichung des Siegelungsbegehrens gesichtet habe, um den Anfangsverdacht zu prüfen. Mangels Siegelungsberechtigung der Bank und Siegelungsfähigkeit der FINMA-Akten seien diese zu Recht nicht gesiegelt worden. Die Verfahrensakten stünden dem EFD uneingeschränkt zur Verfügung.

3.2. Die Beschwerdeführerin macht hiegegen (zusammengefasst) Folgendes geltend:
Das Nichteintreten auf das Siegelungsbegehren "für die Bankunterlagen" erlaube es dem EFD, das "Siegelungsgesuch für die edierten Unterlagen zu umgehen". Es sei nicht einzusehen, wie eine unterschiedliche Behandlung der Siegelungsbegehren (für die auf Datenträger edierten Bankunterlagen bzw. die teilweise identischen FINMA-Akten) gerechtfertigt werden könnte. Die Beschlagnahmefähigkeit der Unterlagen sei keine Voraussetzung für die Legitimation der Bank zur Siegelung. Dass das Bundesstrafgericht sie nicht als Inhaberin der FINMA-Akten ansehe, verletze Art. 50 Abs. 3 VStrR und trage der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Siegelungsrecht, namentlich BGE 140 IV 28, nicht angemessen Rechnung. Die Erwägung der Vorinstanz, wonach die Bank es versäumt habe, in ihrem Siegelungsbegehren vom 27. November 2020 eigene Geheimnisschutzinteressen anzurufen, sei "treuwidrig" und willkürlich. Erstens habe sie, die Bank, "im Entsiegelungsgesuch" (recte: im Siegelungsbegehren) für den von ihr separat edierten Datenträger (mit Kontenunterlagen) Geheimnisschutzgründe und Siegelungsinteressen dargelegt. Und zweitens sei ihr am 27. November 2020 noch nicht bekannt gewesen, dass das EFD am 7. November 2019 von der FINMA Akten ihres Aufsichtsverfahrens (mit edierten Bankunterlagen) erhalten hatte.
Der angefochtene Entscheid des Bundesstrafgerichtes beruhe auf einer willkürlichen Beweiswürdigung und einer bundesrechtswidrigen Auslegung von Art. 50 Abs. 3 VStrR. Der angefochtene "Nichteintretensentscheid" (recte: Beschwerdeentscheid) sei aufzuheben, und das EFD sei anzuweisen, auf das Siegelungsbegehren vom 27. November 2020 (FINMA-Unterlagen) einzutreten.

3.3. Das EFD ist erstinstanzlich auf das Siegelungsbegehren nicht eingetreten. Die Vorinstanzen haben die dagegen erhobenen Beschwerden abgewiesen. Ein Entsiegelungsverfahren hat betreffend die streitigen FINMA-Akten nicht stattgefunden. Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss eine Verweigerung ihres gesetzlich vorgesehenen Rechtsschutzes.
Art. 29 Abs. 1 und Art. 29a BV verbieten die formelle Rechtsverweigerung. Eine solche liegt nach der Praxis des Bundesgerichts insbesondere vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber befinden müsste. Überspitzter Formalismus ist gegeben, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und damit Rechtsuchenden den gesetzlichen Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt. Ob eine solche Rechtsverweigerung vorliegt, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (BGE 135 I 6 E. 2.1 S. 9 mit Hinweisen; zit. Urteile 1B_49/2021 E. 5.3; 1B_611/2019 E. 3.3).

3.4. Die Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 10. Oktober 1997 über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (GwG [SR 955.0]), insbesondere Banken und ihre Organe, müssen der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) unverzüglich Meldung erstatten, wenn sie wissen oder den begründeten Verdacht haben, dass die in die Geschäftsbeziehung involvierten Vermögenswerte aus einem Verbrechen oder aus einem qualifizierten Steuervergehen herrühren (Art. 9 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 GwG). Mit Busse bis zu 500'000 Franken wird bestraft, wer vorsätzlich die Meldepflicht nach Art. 9 GwG verletzt (Art. 37 Abs. 1 GwG). Wer fahrlässig handelt, wird mit Busse bis zu 150'000 Franken bestraft (Art. 37 Abs. 2 GwG).
Die Aufsicht über die Einhaltung der Meldepflicht nach Art. 9 GwG (sowie der übrigen Pflichten nach den Artikeln 3-11a GwG) obliegt bei Banken der FINMA (Art. 12 lit. a i.V.m. Art. 2 Abs. 2 lit. a GwG). Die FINMA koordiniert allfällige aufsichtsrechtliche Interventionen bei einem Finanzintermediär mit den zuständigen Strafverfolgungsbehörden. Sie nimmt vor einer allfälligen Weiterleitung von erhaltenen Informationen und Unterlagen Rücksprache mit den zuständigen Strafverfolgungsbehörden (Art. 29a Abs. 4 GwG). Die FINMA und die zuständige Strafverfolgungsbehörde tauschen die im Rahmen der Zusammenarbeit und zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Informaionen aus. Sie verwenden die erhaltenen Informationen ausschliesslich zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben (Art. 38 Abs. 1 FINMAG). Sie koordinieren ihre Untersuchungen, soweit möglich und erforderlich (Art. 38 Abs. 2 FINMAG). Erhält die FINMA Kenntnis von gemeinrechtlichen Verbrechen und Vergehen sowie Widerhandlungen gegen das FINMAG und die Finanzmarktgesetze, darunter das GwG, so benachrichtigt sie die zuständige Strafverfolgungsbehörde (Art. 38 Abs. 3 FINMAG). Zuständig für die Entgegennahme der Anzeige und die Eröffnung eines Verwaltungsstrafverfahrens ist im vorliegenden Fall das EFD (Art. 50 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 lit. f FINMAG). Einen allfälligen gesetzlichen Hinderungsgrund für die im Rahmen ihrer Strafanzeige erfolgte Aktenherausgabe an das EFD hat die FINMA nicht angerufen (vgl. Art. 40 FINMAG).

3.5. Im vorliegenden Fall hat das EFD die fraglichen Unterlagen per Aktenherausgabe im Rahmen einer Strafanzeige seitens der FINMA (Art. 38 Abs. 1 und Abs. 3 FINMAG) erhoben und zu den Akten des Verwaltungsstrafverfahrens genommen. Inhaberin dieser Verfahrensakten aus dem Bankenaufsichtsverfahren war die FINMA. Die Bank ist nicht Inhaberin - im Sinne von Art. 50 Abs. 3 VStrR und Art. 248 Abs. 1 StPO - der behördlichen Verfahrensakten, weshalb sie diesbezüglich auch nicht siegelungsberechtigt ist. Der Umstand, dass die Bank gewisse Unterlagen ursprünglich für das Bankenaufsichtsverfahren ediert hatte, ändert daran nichts (vgl. zit. Urteil 1B_49/2021 E. 5.6; Urteil 1B_547/2018 vom 15. Januar 2019 E. 1.2). Es wäre ihr im Übrigen auch frei gestanden, allfällige Geheimnisschutzrechte bereits im Aufsichtsverfahren - und spätestens im Rahmen ihres Siegelungsbegehrens an das EFD betreffend die FINMA-Akten - rechtzeitig geltend zu machen.

3.6. Die Praxis des Bundesgerichtes, wonach ausnahmsweise auch Personen siegelungsberechtigt sein können, die nicht Inhaber/-innen der edierten oder sichergestellten Aufzeichnungen sind, ist auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Diese Rechtsprechung bezieht sich auf Fälle, bei denen von Amtes wegen erkennbar ist, dass solche Drittpersonen, darunter auch Parteien des Strafverfahrens, ein unmittelbares rechtlich geschütztes Interesse an der Geheimhaltung haben könnten. In Frage kommen dabei gesetzlich vorbehaltene Geheimnisse gemäss Art. 171-173 StPO, insbesondere das Anwalts- oder das ärztliche Patientengeheimnis (vgl. Art. 30 Abs. 2 und Art. 50 Abs. 2 VStrR). Soweit eine solche Konstellation für die Untersuchungsbehörde ersichtlich ist, kann es sich aus Rechtsschutzgründen aufdrängen, auch dritten Personen, die nicht Gewahrsamsinhaber/-innen der edierten oder sichergestellten Aufzeichnungen sind, von Amtes wegen das Siegelungsrecht einzuräumen (BGE 140 IV 28 E. 4.3.4-4.3.5 S. 35-37; zit. Urteil 1B_49/2021 E. 5.7; vgl. Urteile 1B_91/2019 vom 11. Juni 2019 E. 2.2; 1B_487/2018 vom 6. Februar 2019 E. 2; je mit Hinweisen; s.a. BGE 141 IV 77 E. 5 S. 83-78).
Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin keine eigenen Geheimnisse im Sinne von Art. 171-173 StPO geltend. Als indirekt beschwerte Drittperson wäre die Bank nur siegelungsberechtigt, wenn sie in eigenen schutzwürdigen Geheimnisrechten unmittelbar betroffen wäre (Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 lit. f StPO). Das Bankkundengeheimnis, allgemeine "Geschäftsgeheimnisse" oder das Verbot des Selbstbelastungszwangs begründen im vorliegenden Zusammenhang keine gesetzlich geschützten Geheimnisrechte der Beschwerdeführerin (BGE 142 IV 207 E. 9.2 S. 224, E. 9.4 S. 225, E. 10 S. 227 f.; zit. Urteil 1B_49/2021 E. 4.3-4.4). Im Übrigen ist die Bank - über das bereits Dargelegte hinaus - zur Wahrung der Interessen von Drittpersonen, etwa Kunden oder Mitarbeitenden, nicht befugt. Die Frage, wer Mittäter oder Teilnehmer der untersuchten Widerhandlung sein könnte, bildet Gegenstand des hängigen Strafverfahrens. Das blosse Motiv, die eigenen Organe oder Angestellten möglichst vor einer Strafverfolgung zu bewahren, begründet kein rechtlich geschütztes Geheimnisinteresse im Sinne von Art. 50 Abs. 2-3 VStrR und Art. 248 Abs. 1 StPO i.V.m. Art. 105 Abs. 2 StPO (vgl. BGE 144 IV 74 E. 2.6 S. 79 f.; 142 IV 207 E. 11 S. 228).

3.7. Für dieses Ergebnis spricht im Übrigen, neben den klaren Wortlauten von Art. 50 Abs. 3 VStrR und Art. 248 Abs. 1 StPO, auch die Systematik des Gesetzes (vgl. Art. 46-50 VStrR, Art. 244-248 StPO) :
Das VStrR und die StPO sehen die "Einsprache" bzw. das Siegelungsbegehren als Rechtsbehelf nach zwangsmassnahmenrechtlichen Untersuchungshandlungen vor. In Frage kommen dabei primär die vorläufige Sicherstellung von Aufzeichnungen nach einer Hausdurchsuchung (Art. 46-49 VStrR; Art. 263 Abs. 2 i.V.m. Art. 244 Abs. 2 lit. b StPO) oder die Beweiserhebung per Editionsbefehl (Art. 265 StPO). Beim amts- oder rechtshilfeweisen Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren handelt es sich nicht um eine Zwangsmassnahme gegen die beschuldigten Personen oder gegen mitbetroffene Dritte im Sinne von Art. 196 StPO (zit. Urteile 1B_49/2021 E. 5.8; 1B_547/2018 E. 1.2). Anders zu entscheiden hiesse im Übrigen, dass bei allen Aktenbeizügen aus anderen Straf-, Zivil- oder Verwaltungsverfahren jene Personen, von denen die Aufzeichnungen ursprünglich erhoben wurden, auch noch im (neuen) separaten Strafverfahren Siegelungsansprüche erheben könnten. Dies widerspräche aber dem Sinn und Zweck des strafprozessualen Rechtsbehelfes der Siegelung und dem Grundsatz der sogenannten "Behördenöffentlichkeit" von amtlichen Verfahrensakten (vgl. Art. 30 Abs. 2 VStrR; Art. 40 FINMAG; Art. 194 Abs. 1-2 StPO).

3.8. Dass die Vorinstanz die Siegelungsfähigkeit der beigezogenen Verfahrensakten bzw. die Siegelungsberechtigung der Beschwerdeführerin verneint und die Beschwerde abgewiesen hat, hält nach dem Gesagten vor dem Bundesrecht stand.
Willkürliche entscheiderhebliche Tatsachenfeststellungen sind nicht nachvollziehbar dargetan (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 1 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 Satz 1 BGG). Das gilt insbesondere für das Vorbringen der Bank, die Vorinstanz habe fälschlicherweise festgestellt, dass das EFD die der Strafanzeige der FINMA beigelegten Akten nicht durchsucht habe.

4.

Die Beschwerde ist abzuweisen.
Die Gerichtskosten sind bei diesem Verfahrensausgang der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Eidgenössischen Finanzdepartement und dem Bundesstrafgericht, Beschwerdekammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. Dezember 2021

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Forster