{T 0/2}
1A.99/2004 /gij
Urteil vom 18. Oktober 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Ersatzrichter Bochsler,
Gerichtsschreiberin Schoder.
Parteien
X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Lorenz Lehmann,
gegen
Eidgenössische Oberzolldirektion, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Eidgenössisches Finanzdepartement, Bernerhof, Bundesgasse 3, 3003 Bern.
Gegenstand
Umweltschutz,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung des Eidgenössischen Finanzdepartements vom
22. März 2004.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ betreibt eine Anlage zum Schäumen von expandierendem Polystyrol (EPS). Am 24. Februar 2002 reichte sie bei der Baudirektion des Kantons Zug, Amt für Umweltschutz, die Bilanz 2001 über flüchtige organische Verbindungen (VOC) ein und ersuchte um Befreiung der EPS-Produktionsanlage von der VOC-Abgabe für das Jahr 2001. Nach erfolgter Vorprüfung überwies das Amt für Umweltschutz die Sache an die zuständige Eidgenössische Oberzolldirektion und beantragte, das Gesuch sei abzuweisen. Nach durchgeführtem Vernehmlassungsverfahren lehnte diese den Befreiungsantrag ab. Die dagegen erhobene Einsprache wies die Eidgenössische Oberzolldirektion am 7. Februar 2003 ab. Dabei stützte sie sich im Wesentlichen auf die Stellungnahme des Amtes für Umweltschutz vom 20. Juni 2002. Dieses hatte darin ausgeführt, dass erstens die Pentanemissionen nicht nach den Anforderungen von Art. 6 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) erfasst und abgeleitet würden und insbesondere eine selbständige Unterdrucksteuerung fehle. Zweitens sei der im "Merkblatt zur Abgabebefreiung bei Massnahmen zur Verminderung der Emissionen" geforderte Erfassungsgrad für Anlagen zum Schäumen von expandierendem Polystyrol (> 70 % insgesamt, ohne Lagerung der Endprodukte) um den Faktor 2 zu tief. Drittens habe die X.________ weder die geforderten Verbesserungen zur Erfassung der VOC-Emissionen im Sinne der Vollzugsempfehlung "VOC-Sanierung EPS-verarbeitender Betriebe" realisiert noch ein konkretes Sanierungskonzept vorgelegt.
B.
Die X.________ reichte gegen den Entscheid der Eidgenössischen Oberzolldirektion Beschwerde beim Eidgenössischen Finanzdepartement ein, welche das Rechtsmittel mit Entscheid vom 22. März 2004 abwies.
C.
Gegen den Entscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements führt die X.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben, die Beschwerdeführerin für das Jahr 2001 vollständig von der VOC-Lenkungsabgabe zu befreien und die beantragte Rückerstattung der bezahlten Lenkungsabgaben gutzuheissen. Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
Das Eidgenössische Finanzdepartement schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Von der Eidgenössischen Oberzolldirektion ist keine Vernehmlassung eingegangen.
Am 8. Juli 2004 hat die X.________ unaufgefordert eine Stellungnahme zur Vernehmlassung des Eidgenössischen Finanzdepartements eingereicht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist ein in Anwendung der Umweltschutzgesetzgebung ergangener Beschwerdeentscheid des Eidgenössischen Finanzdepartements. Hiergegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen (Art. 97 Abs. 1 OG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 VwVG und Art. 98 lit. b OG). Unzulässigkeitsgründe im Sinne der Art. 99 bis 102 OG liegen nicht vor; insbesondere ist Art. 99 lit. g OG nicht anwendbar, da Beschwerdegegenstand die Befreiung von der VOC-Lenkungsabgabe ist und nicht der Erlass oder die Stundung einer geschuldeten Abgabe. Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid in schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen (Art. 103 lit. a OG). Auf ihre frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde insoweit, als durch die Nichtanwendung der Vollzugsempfehlung "VOC-Sanierung EPS-verarbeitender Betriebe" eine Verletzung von Treu und Glauben (Art. 9 BV) und in diesem Zusammenhang zudem des Kooperationsgrundsatzes im Sinne von Art. 41a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG]; SR 814.01) gerügt wird (vgl. E. 4.1.4 hiernach).
2.
2.1 Ausgangspunkt für die Prüfung der Frage, ob im Betrieb der Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Befreiung von der VOC-Lenkungsabgabe im Geschäftsjahr 2001 erfüllt waren, bildet Art. 9 der Verordnung vom 12. November 1997 über die Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen (VOCV; SR 814.018). Gemäss Abs. 1 lit. a dieser Bestimmung sind flüchtige organische Verbindungen (VOC), die in stationären Anlagen nach Art. 2 Abs. 1 und Anhang 1 Ziff. 32 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) verwendet werden, von der Lenkungsabgabe befreit, wenn bis zum 31. Dezember 2003 die Menge der jährlichen VOC-Emissionen dieser Anlagen durch Massnahmen um mindestens 30 Prozent unter die Menge VOC gesenkt wurde, die bei Einhaltung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung nach den Art. 3 und 4 LRV und bei gleicher Produktion jährlich maximal emittiert werden dürfte. Des Weiteren hält Art. 9 Abs. 2 VOCV fest, dass flüchtige organische Verbindungen von der Abgabe nur befreit werden, wenn die Emissionen nach den Anforderungen von Art. 6 LRV erfasst und abgeleitet werden.
2.2 Gemäss Art. 4 Abs. 1 VOCV obliegt der Vollzug dieser Verordnung grundsätzlich der Eidgenössischen Zollverwaltung, welche hierzu das "Merkblatt zur Abgabebefreiung bei Massnahmen zur Verminderung der Emissionen" erlassen hat. Darin werden zunächst die Voraussetzungen für die Befreiung von der VOC-Abgabe gemäss Art. 9 VOCV und Art. 6 LRV genannt. Sodann enthält das Merkblatt Ausführungen zu stationären Anlagen und Anlagegruppen, zu anerkannten emissionsmindernden Massnahmen, zum Erfassungsgrad, zur Verfügbarkeit einer Abluftreinigungsanlage, zur Berechnung der Unterschreitung der zulässigen LRV-Menge und Formalien zum Ausfüllen des Befreiungsantrags. In einer als Beilage zum Merkblatt bezeichneten "Hilfe zur Beurteilung von Art. 9 Abs. 2 VOCV" werden schliesslich verschiedene Anlagetypen aufgeführt und jeweils angegeben, unter welchen Voraussetzungen eine Ablufterfassung nach dem Stand der Technik vorliegt.
Das Merkblatt enthält somit Regelungen zum Vollzug der Befreiung von der VOC-Lenkungsabgabe. Dass der Eidgenössischen Oberzolldirektion die Kompetenz zum Erlass eines solchen Merkblatts zukommt, stellt die Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Abrede. Als vollziehende Behörde ist die Eidgenössische Oberzolldirektion verpflichtet, konkretisierende Regelungen zu treffen, um den mit Lenkungsabgaben befassten kantonalen Ämtern die Anwendung der Gesetzgebung zu erleichtern und eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherzustellen. Dem Merkblatt kommt damit der Charakter einer Verwaltungsverordnung zu. Die Frage, ob sich die darin getroffenen Regelungen im Rahmen der Gesetzgebung halten und wie diese auszulegen sind, unterliegt im Streitfall der gerichtlichen Überprüfung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.320/2002 und 2A.326/2002 vom 2. Juni 2003, E. 4.2.2 betr. Merkblätter der Eidgenössischen Steuerverwaltung).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin betreibt eine Anlage zum Schäumen von expandierendem Polystyrol (EPS). Dazu werden in der Beilage zum Merkblatt als Voraussetzungen für die Ablufterfassung nach dem Stand der Technik genannt:
"- > 70 % insgesamt (ohne Lagerung Endprodukte)
90 % bei Öffnungsstelle Rohstoffbehälter, Vorschäumer inkl. Fliessbetttrockner, Formteilautomat, Blocker."
Das Eidgenössische Finanzdepartement hat diese Aufzählung gleich wie seine Vorinstanz und das Amt für Umweltschutz derart ausgelegt, dass beide Voraussetzungen für eine Befreiung von der VOC-Lenkungsabgabe gegeben sein müssten und demzufolge sowohl die Gesamtmenge (70 %) als auch die Einzelquellen (90 %) der VOC-Emissionen einer Anlage zu erfassen seien. Im Gegensatz zu ihren Eingaben an die Vorinstanzen macht die Beschwerdeführerin vorliegend nicht mehr geltend, diese Auslegung sei unzutreffend bzw. die in der Beilage zum Merkblatt genannten Voraussetzungen seien im Sinne eines Wahlrechts zu verstehen. Hingegen bringt sie neu vor, für die Überprüfung ihrer Anlage sei nicht auf das Merkblatt der Eidgenössischen Zollverwaltung abzustellen, sondern auf die Vollzugsempfehlung "VOC-Sanierung EPS-verarbeitender Betriebe", welche von Vertretern der Luftreinhaltefachstellen der Kantone Aargau, Fribourg, Glarus, Obwalden, St. Gallen, Schaffhausen und Zug unter Einbezug des EPS-Verbandes ausgearbeitet worden seien. Die Vollzugsempfehlung sei spezifisch auf die hier zu beurteilende Branche zugeschnitten und definiere den zu berücksichtigenden Stand der Technik detailliert und abschliessend.
Rechtliche Nova dürfen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgetragen werden, was sich daraus ergibt, dass das Bundesgericht das Recht ohnehin von Amtes wegen anzuwenden hat (Art. 114 Abs. 1 in fine OG; Peter Karlen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in: Thomas Geiser/Peter Münch (Hrsg.), Prozessieren vor Bundesgericht, 2. Aufl., Basel 1998, § 3 Rz. 3.64 S. 111). Es ist somit zunächst zu prüfen, welche Bedeutung der Vollzugsempfehlung im Vergleich zum Merkblatt zukommt.
3.2 Gemäss Schreiben des Amtes für Umweltschutz vom 20. Juni 2003 an die Eidgenössische Oberzolldirektion hat die Vollzugsempfehlung "VOC-Sanierung EPS-verarbeitender Betriebe" zum Ziel, den Vollzug der Vorschriften der Luftreinhalte-Verordnung und der Verordnung über die VOC-Lenkungsabgabe innerhalb der Kantone zu harmonisieren. Sie dient demnach dem gleichen Zweck, wie das von der Eidgenössischen Oberzolldirektion erlassene Merkblatt. Daraus und aus dem Umstand, dass die Vollzugsempfehlung von kantonalen Fachstellen erarbeitet wurde, die nach Auffassung der Beschwerdeführerin über das bessere "Know-how" als die Eidgenössische Oberzolldirektion verfügen, lässt sich ein Vorrang dieser Empfehlung gegenüber dem Merkblatt jedoch nicht ableiten. Wie erwähnt (vgl. E. 2.2 hiervor) handelt es sich beim Merkblatt um eine Verwaltungsverordnung der mit dem Vollzug der Verordnung über die VOC-Lenkungsabgabe betrauten Eidgenössischen Zollverwaltung. Die zur Unterstützung des Vollzugs beizuziehenden Kantone, welche insbesondere die VOC-Bilanzen zu überprüfen haben (Art. 4 Abs. 1 VOCV), sind daher gehalten, die zwecks einheitlicher Anwendung von Art. 9 VOCV und Art. 6 LRV erlassenen Weisungen der Eidgenössischen Oberzolldirektion zu beachten. Die gemeinsame Vollzugsempfehlung verschiedener Kantone vermag daher das Merkblatt der Eidgenössischen Oberzolldirektion nicht zu verdrängen. Hingegen kann sie - wie dies die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat - als zusätzliche Auslegungshilfe beim Vollzug der massgeblichen Bestimmungen herangezogen werden. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Vollzugsempfehlung habe gegenüber dem Merkblatt Vorrang, ist ihr demnach nicht zu folgen.
4.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Amt für Umweltschutz habe sich im Verkehr mit ihr ständig auf die Vollzugsempfehlung abgestützt. In dieser sei jedoch nirgends eine quantitative Aussage über den Gesamterfassungsgrad der VOC-Emissionen zu finden. Ihr Betrieb erfülle sämtliche der in Ziffer 3 der Vollzugsempfehlung aufgeführten Bedingungen. Die Anwendung des Merkblatts anstelle der Vollzugsempfehlung bei der Beurteilung ihres Gesuchs um Abgabebefreiung von der VOC-Lenkungsabgabe widerspreche daher dem Grundsatz von Treu und Glauben.
4.1 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (BGE 126 II 377 E. 3a S. 387, mit Hinweisen). Die Berufung auf Treu und Glauben setzt voraus, dass der Betroffene im Vertrauen auf das behördliche Verhalten in einer Art und Weise handelt, die sich für ihn schädigend oder nachteilig auswirkt (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 489). Ein allenfalls treuwidriges Verhalten der Behörde ist demnach vorliegend nur von Bedeutung, wenn nach der Vollzugsempfehlung im Gegensatz zum Merkblatt der Gesamterfassungsgrad der VOC-Emissionen für eine Befreiung von der Lenkungsabgabe nicht massgebend ist.
4.1.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, nach der Vollzugsempfehlung seien nur die Punktquellen von EPS-Emissionen zu erfassen. Diese Behauptung trifft nicht zu. Die Beschwerdeführerin lässt ausser Acht, dass in der Vollzugsempfehlung unter Ziffer 3 und zudem auch unter Ziffer 5 nicht nur von den an den Punktquellen zu erfassenden Emissionen (über 90 %) die Rede ist, sondern unter den "Anforderungen an die Erfassung der Abluft (nach Art. 6 LRV)" zusätzlich verlangt wird, dass die jährlichen VOC-Emissionen um mindestens 30 % (ab 2004 50 %) unter die Menge VOC gesenkt werden müssen, die bei Einhaltung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung nach Art. 3 und 4 LRV und gleicher Produktion jährlich maximal emittiert werden dürfte. Ausgangspunkt für die verlangte prozentuale Senkung der VOC-Emissionen ist demnach auch gemäss Vollzugsempfehlung die Gesamtmenge der VOC-Emissionen einer Anlage. Insofern unterscheidet sich die Vollzugsempfehlung somit nicht von den im Merkblatt und in Art. 9 Abs. 1 und 2 VOCV sowie Art. 6 LRV gestellten Anforderungen.
4.1.2 Nach den Feststellungen der Vorinstanzen ist der geforderte Erfassungsgrad von insgesamt > 70 % (ohne Lagerung der Endprodukte) für Anlagen zum Schäumen von expandierendem Polystyrol vorliegend um den Faktor 2 zu tief. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, dass eine quantitative Aussage über den Gesamterfassungsgrad der Emissionen in der Vollzugsempfehlung nirgends zu finden sei. Dies ist insofern richtig, als dort der prozentuale Anteil der insgesamt zu erfassenden Emissionen nicht festgelegt wurde. Daraus kann die Beschwerdeführerin jedoch nichts zu ihren Gunsten ableiten. Nach Art. 9 Abs. 2 VOCV in Verbindung mit Art. 6 LRV sind die Emissionen möglichst nahe am Ort ihrer Entstehung möglichst vollständig zu erfassen. Ob dies bei einer Anlage der Fall ist bzw. welchen Gesamterfassungsgrad sie zu erfüllen hat, bestimmt sich nach Art. 6 LRV in Verbindung mit Art. 4 LRV nach dem Stand der Technik, den ein diesbezüglicher Anlagetyp zum Zeitpunkt der Beurteilung aufweist. Da der Stand der Technik einem steten Wandel unterworfen ist, hat es der Gesetzgeber (stillschweigend) der Vollzugsbehörde überlassen, den Gesamterfassungsgrad periodisch zu überprüfen und ihn allenfalls entsprechend den neuen technischen und erfolgreich erprobten Möglichkeiten anzupassen (vgl. Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, N. 95). In diesem Sinne hat die Eidgenössische Oberzolldirektion in der Beilage zum Merkblatt die verschiedenen Anlagetypen bezeichnet und zudem festgelegt, welche Massnahmen zur Ablufterfassung bei den jeweiligen Anlagetypen nach dem Stand der Technik möglich und somit vorzukehren sind. Im Gegensatz dazu wurde in der Vollzugsempfehlung eine solche Konkretisierung nicht vorgenommen. Allein daraus lässt sich jedoch nicht schliessen, dass nach der Vollzugsempfehlung der Gesamterfassungsgrad unbeachtlich sei. Dagegen spricht insbesondere ihre Bezugnahme auf Art. 9 VOCV sowie Art. 4 und 6 LVR. Das Stillschweigen der Vollzugsempfehlung zum Gesamterfassungsgrad dürfte daher vielmehr darauf zurückzuführen sein, dass in dieser Hinsicht kein begründeter Anlass bestand, das Merkblatt und dessen Beilage zu ergänzen. Darauf deutet auch das Schreiben des EPS-Verbandes Schweiz vom 15. Juni 1999 an das Amt für Umweltschutz hin. Darin wird die ihrer Meinung nach massive Verschärfung des Gesamterfassungsgrads von 70 % nach den Vorgaben März 1994 auf neu 80 % - bei unverändertem Erfassungsgrad der einzelnen Quellen von über 90 % - kritisiert und vorgeschlagen, es solle den Betrieben überlassen bleiben, ob sie sich für die 70 % oder für die Erfassung der Einzelquellen entscheiden möchten. Eine solche Wahlmöglichkeit wurde jedoch weder in das Merkblatt noch in die Vollzugsempfehlung aufgenommen. Sodann belegt dieses Schreiben des EPS-Verbandes, dass nach den Weisungen der Behörden die Emissionen schon seit Jahren sowohl an den Einzelquellen als auch gesamthaft zu erfassen sind.
4.1.3 Nach dem Gesagten weichen das Merkblatt und die Vollzugsempfehlung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin in den massgeblichen Punkten nicht voneinander ab: Beide verweisen auf Art. 9 Abs. 2 VOCV sowie Art. 4 und 6 LRV. Die Emissionen sind demnach sowohl nach dem Merkblatt als auch nach der Vollzugsempfehlung möglichst vollständig zu erfassen. Massgebend für eine Befreiung von der Lenkungsabgabe ist somit nach beiden Regelwerken der Erfassungsgrad, wie er sich nach dem Stand der Technik ergibt. Während dieser für Anlagen zum Schäumen von expandierendem Polystyrol in der Beilage zum Merkblatt auf > 70 % festgelegt wurde, äussert sich die Vollzugsempfehlung nicht dazu. Der Erfassungsgrad eines solchen Anlagetyps müsste daher bei ausschliesslicher Anwendung der Vollzugsempfehlung erst noch bestimmt werden, ansonsten ihrer Forderung auf möglichst vollständige Erfassung der Emissionen nicht Rechnung getragen werden könnte. Die Vollzugsempfehlung verlangt demnach nichts anderes, als die Eidgenössische Oberzolldirektion mit der Beilage zum Merkblatt bereits geregelt hat. Dass der dort vorgeschriebene Erfassungsgrad von insgesamt > 70 % nach dem Stand der Technik zum Zeitpunkt der Beurteilung der hier zur Diskussion stehenden Anlage nicht erreicht werden kann, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und lässt sich auch nicht aus den Akten schliessen. Ist demzufolge davon auszugehen, dass der von der Eidgenössischen Oberzolldirektion festgelegte Erfassungsgrad von > 70 % dem Stand der Technik entspricht, so führt auch die Vollzugsempfehlung im Anwendungsfall zu keinem anderen Ergebnis.
4.1.4 Ist somit für eine Befreiung von der Lenkungsabgabe sowohl nach der Beilage zum Merkblatt als auch nach der zu konkretisierenden Vollzugsempfehlung ein Erfassungsgrad von > 70 % der Gesamtemissionen erforderlich, spielt es keine Rolle, auf welche der beiden Regelwerke abgestellt wird. Der Beschwerdeführerin erwächst weder ein Schaden noch ein sonstiger Nachteil, wenn vorliegend das Merkblatt und nicht die Vollzugsempfehlung angewendet wird. Mangels schutzwürdigem Interesse ist auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten.
Gleich verhält es sich, soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang eine Verletzung des Kooperationsgrundsatzes im Sinne von Art. 41a USG rügt.
4.2 Die Beschwerdeführerin erblickt zudem ein treuwidriges Verhalten darin, dass im Verkehr mit dem Amt für Umweltschutz nie von einem Gesamterfassungsgrad von mehr als 70 % die Rede gewesen sei.
Gemäss Kurzprotokoll des Amtes für Umweltschutz wurde anlässlich der Betriebsbesichtigung vom 10. Mai 2001 zwecks Sicherstellung der Abgabebefreiung nicht nur festgelegt, dass die möglichen Betriebszustände inkl. Quantifizierung der Pentanemissionen an den Emissionsstellen (Punktquellen) aufzunehmen seien, sondern auch der Erfassungsgrad zu verbessern sei. Dass dieses Kurzprotokoll das damalige Gespräch zwischen dem Amt für Umweltschutz und der Beschwerdeführerin unzutreffend wiedergeben soll, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Sie musste sich somit im Klaren darüber sein, dass ihre Betriebsanlage nicht dem Stand der Technik entsprach und insbesondere auch der Erfassungsgrad durch entsprechende Sanierungsmassnahmen zu verbessern war, um künftig mit einer Befreiung von der Lenkungsabgabe rechnen zu können. Dementsprechend wurde im Kurzprotokoll festgehalten, dass die Beschwerdeführerin bis September/Oktober 2001 ein Vorgehenskonzept zur Verbesserung des Erfassungsgrads zu erarbeiten habe und anschliessend hierüber beschlossen werde. Erste Verbesserungen des Erfassungsgrads waren gemäss Kurzprotokoll im Dezember 2001/Januar 2002 geplant. Die Beschwerdeführerin hat zu keiner Zeit vorgebracht, die verlangten Sanierungsmassnahmen seien unnötig oder der vorgesehene Zeitplan könne nicht eingehalten werden. Vielmehr liess sie die angesetzten Fristen ungenutzt verstreichen. Unter diesen Umständen wirft die Beschwerdeführerin dem Amt für Umweltschutz zu Unrecht eine Verletzung von Treu und Glauben vor. Selbst wenn die Beschwerdeführerin keine Kenntnis über den für eine Abgabebefreiung vorausgesetzten Gesamterfassungsgrad der VOC-Emissionen von > 70 % gehabt haben sollte, so wusste sie immerhin, dass dieser bei ihrer Betriebsanlage erhöht werden musste. Da sie trotzdem innert Frist von jeglichen Sanierungsmassnahmen absah, stellt sich die Frage nach dem Gesamterfassungsgrad unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben nicht. Diese wäre allenfalls dann von Bedeutung, wenn die Beschwerdeführerin wenigstens die ersten Verbesserungen des Erfassungsgrads entsprechend dem Kurzprotokoll getroffen hätte und ihr nachträglich vorgehalten worden wäre, sie genügten den an eine Anlage zum Schäumen von expandierendem Polystyrol gestellten Anforderungen im Sinne des Merkblatts nicht. Hat die Beschwerdeführerin jedoch überhaupt keine Verbesserungen des Erfassungsgrads vorgenommen, obwohl sie um deren Notwendigkeit wusste, so kann sie sich nicht nachträglich darauf berufen, den prozentualen Anteil der zu erfassenden Gesamtmenge nicht gekannt zu haben. Eine Vertrauensgrundlage, wonach im Jahre 2001 überhaupt keine Sanierungsmassnahmen zur Verbesserung des Erfassungsgrads getroffen werden müssten, hat das Amt für Umweltschutz nicht ansatzweise geschaffen; im Gegenteil waren seine Weisungen an die Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht unmissverständlich. Die Beschwerde erweist sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet.
5.
Die Beschwerdeführerin stellt sich im Zusammenhang mit der Gesamterfassung der VOC-Emissionen sodann auf den Standpunkt, dass die geforderte Reduktion der jährlichen VOC-Emissionen gemäss Art. 9 Abs. 1 VOCV vorliegend nicht zum Tragen komme. Sie stützt sich hierbei auf den angefochtenen Entscheid, in dem ausgeführt wird, dass Pentan nicht unter den in den Anhängen zur LRV genannten Stoffen figuriere.
Auch dieser Einwand ist unbegründet. Pentane sind flüssige Kohlenwasserstoffe und fallen unter den Sammelnamen "Alkane" (vgl. Schweizer Lexikon, Luzern 1993, Band 1 [Alkane] und Band 5 [Pentane]). Alkane werden im Anhang 1 zur Luftreinhalte-Verordnung unter Ziffer 72 aufgeführt. Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht denn auch darauf hingewiesen, dass ihr diesbezüglich eine Unkorrektheit unterlaufen sei. Dieser Fehler ist jedoch nicht von Bedeutung, da er nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz keinen Einfluss auf das Ergebnis hat und das Bundesgericht das Recht ohnehin von Amtes wegen anwendet (vgl. E. 3.1 hiervor).
6.
Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass der Erfassungsgrad von > 70 % der Gesamtemissionen bei ihrer Anlage im Jahre 2001 um den Faktor 2 zu tief war und dass sie die damals verlangten Sanierungsmassnahmen, mit denen unter anderem auch der Gesamterfassungsgrad erhöht werden sollte, nicht fristgemäss getroffen hat. Damit fehlte es nach dem Gesagten an einer wesentlichen Voraussetzung für eine Befreiung von der VOC-Lenkungsabgabe. Unter diesen Umständen muss auf die von der Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren erstmals aufgestellten Behauptungen, dass die Punktquellen schon vor den vom Amt für Umweltschutz in seiner Aktennotiz vom 21. Mai 2001 festgelegten Sanierungsmassnahmen ordnungsgemäss erfasst waren und das Unterdrucksteuerungssystem störungsfrei funktionierte, nicht weiter eingegangen werden.
7.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Eine Parteientschädigung an die Eidgenössische Finanzverwaltung als im Verfahren obsiegende Behörde entfällt (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Eidgenössischen Oberzolldirektion und dem Eidgenössischen Finanzdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Oktober 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: