{T 0/2}
1A.94/2003
1P.262/2003/sch
Urteil vom 4. Juni 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay,
Bundesrichter Féraud,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
gegen
Orange Communications SA, Hardturmstrasse 161, 8005 Zürich, Beschwerdegegnerin,
Politische Gemeinde Flawil, 9230 Flawil,
vertreten durch den Gemeinderat Flawil, Amtshaus, Bahnhofstrasse 6, 9230 Flawil,
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Herbag-Gebäude, Burgau, Flawil,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (1A.94/2003) und staatsrechtliche Beschwerde (1P.262/2003) gegen die Verfügungen des Präsidenten des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 5. und vom 25. März 2003.
Sachverhalt:
A.
Die Orange Communications SA, Zürich, beabsichtigt, auf dem Grundstück Nr. 1874, Grundbuch Flawil, eine Mobilfunkantennenanlage zu errichten. Nachdem eine erste Baubewilligung aus formellen Gründen vom Baudepartement aufgehoben worden war, erteilte die Baukommission Flawil am 15. Januar 2002 erneut die Baubewilligung und wies die privatrechtlichen und die öffentlichrechtlichen Einsprachen ab, soweit sie darauf eintrat.
B.
Gegen die Baubewilligung erhoben X.A.________ und die übrigen Einsprecher Rekurs an den Gemeinderat Flawil. Nach dessen Abweisung gelangten sie mit Rekurs an das Baudepartement des Kantons St. Gallen. Dieses wies den öffentlich-rechtlichen und den privatrechtlichen Rekurs ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Gegen den Rekursentscheid des Baudepartements erhoben X.A.________ - für sich und im Namen von weiteren, nicht namentlich genannten Personen - sowie G.________ mit Eingabe vom 28. Februar 2003 Beschwerde beim Verwaltungsgericht.
D.
Am 5. März 2003 verfügte der Präsident des Verwaltungsgerichts die Rückweisung der Beschwerdeschrift vom 28. Februar 2003. X.A.________ wurde aufgefordert, innert zehn Tagen eine Beschwerdeschrift einzureichen, welche Sitte und Anstand nicht verletzt und in welcher Begehren und Begründung auf das Wesentliche beschränkt sind. Für den Säumnisfall wurde Nichtbehandlung der Eingabe angedroht. Sodann wurde X.A.________ aufgefordert, schriftliche und vorbehaltlose Vollmachten derjenigen Beschwerdeführer einzureichen, in deren Namen er Beschwerde erhebe. Ausserdem wurde X.A.________ zur Leistung eines Kostenvorschusses von Fr. 4'000.-- aufgefordert, mit der Androhung, im Säumnisfall die Beschwerde am Protokoll abzuschreiben.
Am 14. März 2003 reichte X.A.________ eine zusätzliche Eingabe ein. Die in der Verfügung vom 5. März 2003 als weitschweifig qualifizierte Eingabe vom 28. Februar 2003 reichte er - geringfügig verändert - erneut ein und beantragte, dass die verfahrensleitende Verfügung vom 5. März 2003 förmlich zurückgenommen werde. Der verlangte Kostenvorschuss wurde nicht geleistet und Vollmachten der Beschwerdeführer wurden nicht eingereicht.
Am 25. März 2003 verfügte der Präsident des Verwaltungsgerichts, dass die Beschwerde von X.A.________ und G.________ wegen Nichtleistens des Kostenvorschusses abzuschreiben sei. In den Erwägungen wird festgehalten, dass der Mangel der Weitschweifigkeit nicht behoben worden sei.
E.
Gegen die Verfügungen vom 5. März 2003 und vom 25. März 2003 erhoben X.A.________ und G.________ - für sich und im Namen von weiteren, nicht namentlich genannten Personen - staatsrechtliche Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragen in erster Linie die Aufhebung der angefochtenen Verfügungen und die Rückweisung des Verfahrens an das Verwaltungsgericht mit der Auflage, die Rechtmässigkeit des Antennenprojekts vollständig zu prüfen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchen sie um Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Sie stellen sodann weitere Haupt- und Eventualanträge, die u.a. die Baubewilligung und deren Überprüfung betreffen, die Legitimation der Beschwerdeführer, die Koordinierung mit anderen hängigen Verfahren und die Haftung für allfällige Schäden durch den Betrieb der Sendeanlage.
F.
Die Orange Communications SA beantragt, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzutreten. Auch das Verwaltungsgericht und das Baudepartement St. Gallen schliessen auf Nichteintreten. Die Gemeinde Flawil hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
G.
Mit Verfügung vom 2. Mai 2003 wurde X.A.________ aufgefordert, eine vollständige Liste der Beschwerdeführer sowie sämtliche Vollmachten einzureichen, verbunden mit der Androhung, dass auf die Beschwerde von Personen, für die keine Vollmacht vorliege, nicht eingetreten werde. Am 14. Mai 2003 reichte X.A.________ eine Liste mit Namen und Adressen der Beschwerdeführer ein sowie Vollmachten von sechs Beschwerdeführern. Für die übrigen Beschwerdeführer verwies er auf die Sammeleinsprache vom 23. April 2001.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die von X.A.________ und G.________ unterschriebene Beschwerdeschrift wurden im Namen von 12 weiteren Personen eingereicht. Vollmachten liegen jedoch nur für Herr und Frau E.________, H.________ sowie Herr und Frau I.________ vor. Die übrigen Personen haben zwar die Sammeleinsprache vom 23. April 2001 unterschrieben. Diese enthält jedoch keine Bevollmächtigung von X.A.________ für die nachfolgenden Rekurs- und Gerichtsverfahren. Auf die Beschwerde kann daher, soweit sie auch für Y.A.________, Herr und Frau B.________, C.________, Herr und Frau D.________ und F.________ erhoben wird, nicht eingetreten werden.
1.2 Angefochten ist die Abschreibungsverfügung vom 25. März 2003 sowie die ihr vorangegangene verfahrensleitende Zwischenverfügung vom 5. März 2003. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist daher ausschliesslich die Rechtmässigkeit dieser Verfügungen, namentlich die Frage, ob das Verwaltungsgericht die Beschwerde wegen Nichtzahlung des Kostenvorschusses bzw. Nichtbehebung des Mangels der Weitschweifigkeit abschreiben durfte. Auf alle Anträge und Rügen der Beschwerdeführer, die über diesen Streitgegenstand hinausgehen, kann daher von vornherein nicht eingetreten werden. Damit wird auch der Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung zur Anhörung von Betroffenen, Zeugen, Fachpersonen und Gutachter sowie zur Durchführung einer Messdemonstration hinfällig, da diese Beweismassnahmen die Rechtswidrigkeit der Baubewilligung belegen sollen, die nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist.
1.3 Die Beschwerdeführer haben Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG). Die angefochtene Abschreibungsverfügung stützt sich auf kantonales Verfahrensrecht. Abgeschrieben wurde jedoch eine Beschwerde, die sich gegen eine Baubewilligung für die Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage richtet und damit eine bundesrechtlich geregelte Materie betrifft (Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV; SR 814.710]). Tritt eine kantonale Rechtsmittelinstanz in einer bundesrechtlichen Materie gestützt auf kantonales Verfahrensrecht auf eine Beschwerde nicht ein, ist ihr Nichteintretensentscheid geeignet, die richtige Anwendung des Bundesrechts zu vereiteln. Die Rüge, das kantonale Verfahrensrecht sei in bundesrechtswidriger Weise angewendet worden, kann daher in einem solchen Fall mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden (BGE 127 II 264 E. 1a S. 267). Damit bleibt für die subsidiäre staatsrechtliche Beschwerde (Art. 84 Abs. 2 OG) kein Raum. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
1.4 Gemäss Art. 98 lit. g OG steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Verfügungen offen. Dies setzt voraus, dass die vor Bundesgericht zulässigen Rügen mit keinem ordentlichen kantonalen Rechtsmittel mehr geltend gemacht werden können (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., S. 302 Rz 847).
Im vorliegenden Fall hätten die Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt, innert 14 Tagen nach Eröffnung der präsidialen Abschreibungsverfügung einen Entscheid des Gerichts zu verlangen (Art. 66 Abs. 2 des Gerichtsgesetzes des Kantons St. Gallen vom 2. April 1987; GerG). Auf diese Möglichkeit wurden sie in der Verfügung vom 25. März 2003 ausdrücklich hingewiesen. In diesem Verfahren hätten sie sämtliche Rügen vorbringen können und hätten - im Gegensatz zur blossen Aufsichtsbeschwerde - Anspruch auf einen gerichtlichen Entscheid über ihr Begehren gehabt. Zwar hätte wiederum das Verwaltungsgericht entschieden, jedoch in anderer Besetzung als zuvor: Während die Abschreibungsverfügung durch den Präsidenten alleine gefällt wird, entscheidet im Verfahren gemäss Art. 66 Abs. 2 GerG das Gericht in der ordentlichen Besetzung mit fünf Richtern (Art. 18 Abs. 1 GerG). Insofern unterscheidet sich der Rechtsbehelf vom Wiedererwägungsgesuch, über das vom Urheber der ursprünglichen Verfügung zu entscheiden ist (Fritz Gygi, Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 220). Schliesslich bietet das Verfahren gemäss Art. 66 Abs. 2 GerG den Vorteil, dass das Verwaltungsgericht eine allfällige zwischenzeitliche Wiederherstellung der Frist in seinem Entscheid berücksichtigen kann.
Nach dem Gesagten spricht Vieles dafür, das Verfahren gemäss Art. 66 Abs. 2 GerG als ordentliches Rechtsmittel zu qualifizieren, das vor der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht ergriffen werden muss. Die Frage kann aber offen bleiben, wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ohnehin unbegründet ist.
1.5 X.A.________ und G.________ sind als Beschwerdeführer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens legitimiert, die Abschreibung ihrer Beschwerde anzufechten (Art. 103 lit. a OG). Angesichts des Ausgangs des Verfahrens kann offen bleiben, ob und inwieweit auch die übrigen Beschwerdeführer beschwerdeberechtigt sind, die vom Verwaltungsgericht nicht als Beschwerdeführer anerkannt worden waren.
2.
Der Präsident des Verwaltungsgerichts verfügte die Abschreibung der Beschwerde, weil der Kostenvorschuss nicht rechtzeitig bezahlt worden sei.
2.1 Mit Verfügung vom 5. März 2003 waren die Beschwerdeführer zur Leistung eines Kostenvorschusses von Fr. 4'000.-- innert zehn Tagen aufgefordert worden. Aus Dispositiv-Ziff. 4 der Verfügung geht klar hervor, dass die Frist sofort (d.h. mit Eröffnung der Verfügung) zu laufen begann und nicht erst nach Einreichung einer korrigierten Beschwerdeschrift bzw. nach deren Annahme durch das Verwaltungsgericht. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass in der Verfügung keine Kontonummer angegeben wurde und ihr kein Einzahlungsschein beigelegt wurde. Schliesslich wurde auch deutlich auf die Folgen im Säumnisfall hingewiesen (Abschreibung der Beschwerde am Protokoll). Nachdem die Beschwerdeführer die gesetzte Frist unstreitig versäumten, liegen die Voraussetzungen der Abschreibung vom Protokoll gemäss Art. 96 des St. Galler Gesetzes vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsgerichtspflege (VRG) vor.
2.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, der Kostenvorschuss sei mit Fr. 4'000.-- willkürlich hoch angesetzt worden; das Verwaltungsgericht hätte höchstens Fr. 500.-- für die Vorprüfung der Beschwerde in Rechnung stellen dürfen, solange nur die Frage der Rückweisung der Beschwerde angestanden habe. Zudem hätte die Zahlung des Kostenvorschusses erst nach der formellen Annahme der Beschwerdeschrift verlangt werden dürfen, wenn für die Beschwerdeführer Gewissheit für die Annahme der Beschwerde bestanden hätte.
Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs vom 21. Oktober 1997 sieht für Urteile des Verwaltungsgerichts einen Gebührenrahmen von Fr. 500.-- bis Fr. 10 000.-- vor. Der verlangte Kostenvorschuss von Fr. 4'000.-- liegt innerhalb dieses Rahmens und kann jedenfalls nicht als willkürlich hoch betrachtet werden. Das Gericht war auch nicht verpflichtet, eine Zweiteilung des Verfahrens vorzunehmen, d.h. zunächst eine Art "Vorprüfungsverfahren" zur Zulässigkeit der Beschwerde mit einem niedrigeren Kostenvorschuss vorzunehmen und erst im Anschluss daran den Kostenvorschuss für das weitere Verfahren vor Verwaltungsgericht zu erheben. Es entspricht vielmehr der gängigen Praxis der Gerichte, einschliesslich des Bundesgerichts, einen Kostenvorschuss etwa in Höhe der Gerichtsgebühr zu erheben, die bei einem Gerichtsentscheid in der Hauptsache anfällt. Auch im vorliegenden Fall durfte der Präsident des Verwaltungsgerichts davon ausgehen, dass die Beschwerdeführer die in der Verfügung vom 5.März 2003 gestellten Anforderungen erfüllen würden und es deshalb voraussichtlich zu einem Hauptsacheentscheid des Verwaltungsgerichts kommen würde. Ihm kann daher weder Willkür noch überspitzter Formalismus vorgeworfen werden.
2.3 Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, sie hätten gutgläubig angenommen, dass sie mit der Zahlung des Kostenvorschusses bis zur Annahme der korrigierten Beschwerde bzw. bis zum Erhalt eines Einzahlungsscheines zuwarten dürften. Ein derartiger Irrtum kann möglicherweise einen Wiederherstellungsgrund gemäss Art.85 GerG darstellen. Die Wiederherstellung setzt jedoch ein entsprechendes schriftliches Gesuch innert zehn Tagen seit Eröffnung des Versäumnisentscheids voraus (Art. 87 GerG), worauf die Beschwerdeführer in der Verfügung vom 25. März 2003 ausdrücklich hingewiesen wurden. Über die Wiederherstellung entscheidet der Richter, vor dem die Frist versäumt wurde (Art. 86 GerG) und nicht das Bundesgericht im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
3.
Zum anderen wurde die Abschreibung der Beschwerde mit der Nichtbehebung des Mangels der Weitschweifigkeit begründet.
3.1 Gemäss Art. 71 Abs. 2 GerG kann der Gerichtspräsident weitschweifige oder Sitte und Anstand verletzende Eingaben zurückweisen und Nichtbehandlung androhen für den Fall, dass die Mängel nicht innert gesetzter Frist behoben werden. Von dieser Möglichkeit machte der Präsident des Verwaltungsgerichts mit Verfügung vom 5. März 2003 Gebrauch. Die Beschwerdeführer reichten am 14. März 2003 ihre ursprüngliche 47-seitige Beschwerdeschrift mit nur geringfügigen Änderungen (Abdeckung gewisser Sitte und Anstand verletzenden Ausdrücke) erneut ein, kamen also der Auflage, Begehren und Begründung auf das Wesentliche zu beschränken, nicht nach.
3.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, dass alle von ihnen eingereichten Informationen für den Entscheid wesentlich seien; eine Beschränkung der Beweisunterlagen würde für sie einen Rechtsverlust bedeuten und die Beweiskraft ihrer Beweisführung beeinträchtigen. Der Vorwurf der Weitschweifigkeit bezog sich jedoch nur auf Begehren und Begründung der Beschwerdeschrift. Dagegen blieb es den Beschwerdeführern unbenommen, weiteres Beweismaterial als Beilagen zur Beschwerdeschrift einzureichen; diesbezüglich enthält die Verfügung vom 5. März 2003 keinerlei Einschränkung. Eine Kürzung der 47-seitigen Beschwerdeschrift wäre dagegen ohne Weiteres möglich und für das Verständnis und damit auch die Überzeugungskraft der Beschwerde förderlich gewesen.
3.3 Schliesslich rügen die Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht hätte vor Abschreibung der Beschwerde nochmals eine Zwischenverfügung erlassen müssen, um ihnen Gelegenheit zu geben, Beschwerde gegen die Rückweisung ihrer Beschwerdeschrift zu erheben.
Mit Eingabe vom 14. März 2003 hatten die Beschwerdeführer die förmliche Zurücknahme der Verfügung vom 5. März 2003 beantragt; hilfsweise, sofern diesem Antrag nicht entsprochen werde, ersuchten sie um einen beschwerdefähigen Entscheid. Diesem Hilfsantrag entsprach der Präsident des Verwaltungsgerichts, in dem er die Abschreibungsverfügung erliess, d.h. einen beschwerdefähigen Entscheid, und darin auch die Nichtbehebung des Mangels der Weitschweifigkeit behandelte. Es ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführern auch nicht näher begründet, weshalb er stattdessen eine weitere Zwischenverfügung hätte erlassen müssen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet, soweit darauf überhaupt einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 156 OG). Kosten sind allerdings nur denjenigen Beschwerdeführern aufzuerlegen, welche die Beschwerde selbst unterschrieben haben (X.A.________ und G.________) bzw. für die Vollmachten eingereicht worden sind (Herr und Frau E.________, H.________ sowie Herr und Frau I.________). Da die Beschwerdegegnerin nicht anwaltlich vertreten ist, hat sie keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
Mit dem vorliegenden Entscheid wird der Antrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern A.________, G.________, Herr und Frau E.________, H.________ sowie Herr und Frau I.________ auferlegt.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Flawil, dem Baudepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. Juni 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: