1A.36/2007

{T 1/2}
1A.36/2007 /daa

Urteil vom 14. August 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.

Parteien
Staat Zürich, Beschwerdeführer, handelnd durch die Liegenschaftenverwaltung des Kantons Zürich, Waltersbachstrasse 5, 8090 Zürich, und diese vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Bösch,

gegen

Stadt Zürich, Beschwerdegegnerin, handelnd durch den Stadtrat, und dieser vertreten durch den Rechtskonsulent-Stellvertreter, Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Materielle Enteignung; Heimschlag,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer, vom 7. Dezember 2006.

Sachverhalt:
A.
Der Kanton Zürich ist Eigentümer des unüberbauten Grundstücks Kat.Nr. 5849 mit einer Fläche von rund 16'500 m² an der Morgentalstrasse in Zürich-Wollishofen. An der südöstlichen Flanke weist Kat.Nr. 5849 einen langen Einschnitt auf. Dort befindet sich die überbaute Liegenschaft Kat.Nr. 6054.

Nach der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich von 1963 (BZO 1963) lag Kat.Nr. 5849 überwiegend, d.h. mit rund 12'700 m², in der Freihaltezone; insgesamt knapp 3'800 m² entlang der Morgentalstrasse - westlich und östlich anschliessend an Kat.Nr. 6054 - befanden sich hingegen in der Wohnzone D. Mit der vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung (BZO 1992) wurde bloss eine Teilfläche von ca. 595 m² entlang der Westseite von Parzelle Nr. 6054 der neuen Bauzone W2 zugeteilt; die Restfläche von Kat.Nr. 5849 wurde zur Freihaltezone geschlagen. Die Zuweisung zur Freihaltezone galt mit anderen Worten ebenfalls für die beiden übrigen Teilflächen, die zur altrechtlichen Wohnzone D gehört hatten; dabei handelt es sich um den weiter westlich gelegenen Bereich an der Morgentalstrasse (ca. 3'060 m²) und eine kleine, östlich an Kat.Nr. 6054 angrenzende Teilfläche (ca. 141,8 m²). Nachdem der Regierungsrat eine Teilgenehmigung der BZO 1992 im Bereich der neuen Freihaltezonen beschlossen hatte, traten diese Festlegungen am 11. Oktober 1997 in Kraft.
B.
Am 5. Mai 1998 meldete der Kanton Zürich gegenüber der Stadt Zürich eine Entschädigungsforderung aus materieller Enteignung an; in der Folge wurde das Schätzungsverfahren durchgeführt.
Die Schätzungskommission I des Kantons Zürich stellte mit Entscheid vom 18. August 2005 fest, dass die Umteilung der ca. 3'060 m² und ca. 141,8 m² messenden Teilflächen von der altrechtlichen Wohnzone D zur Freihaltezone keine materielle Enteignung bewirkt habe. Weiter anerkannte die Schätzungskommission das Heimschlagsrecht des Grundstückseigentümers für die genannten beiden Teilflächen und den ca 595 m² grossen Streifen in der neuen Bauzone; die Behörde verweigerte aber das Heimschlagsrecht für die restliche Grundstücksfläche. Für die heimgeschlagenen Flächen setzte die Schätzungskommission unter Vorbehalt des genauen Nachmasses folgende Beträge fest: für die ca. 595 m² Bauland je Fr. 1'100.--/m2, für die daran westlich anschliessenden ca. 210 m² je Fr. 150.--/m2 und für die übrigen ca. 2'850 m² im westlichen Bereich je Fr. 30.--/m2 sowie für die ca. 141,8 m² im östlichen Parzellenbereich je Fr. 15.--/m2.
Der Kanton Zürich rekurrierte gegen den Entscheid der Schätzungskommission an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dabei wandte er sich gegen die Feststellung, dass keine materielle Enteignung vorliege, und verlangte höhere Heimschlagsentschädigungen. Den Umfang des Heimschlagsrechts focht er jedoch nicht an. Das Verwaltungsgericht wies den Rekurs am 7. Dezember 2006 ab.
C.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts führt der Kanton Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und verlangt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Ausserdem sei festzustellen, dass die Zuweisung von total ca. 3'201,8 m² zur Freihaltezone eine materielle Enteignung darstelle; insofern sei die Stadt Zürich zu verpflichten, denselben Ansatz zu bezahlen, den die kantonalen Behörden für die Baulandfläche festgelegt haben (Fr. 1'100.--/m2). Für den Fall, dass dieser Hauptantrag nicht gutgeheissen werde, sei eventualiter die Heimschlagsentschädigung für die beiden Teilflächen von ca. 2'850 m2 und von ca. 141,8 m² auf je Fr. 50.--/m2 zu erhöhen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht fordert der Beschwerdeführer die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels und eines Augenscheins.

Die Stadt Zürich ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Raumentwicklung führt in seinem Schreiben vom 3. Mai 2007 aus, die Beschwerde werfe aus Sicht des Bundesrechts keine grundsätzlichen planerischen oder planungsrechtlichen Fragen auf, die eine Stellungnahme notwendig erscheinen liessen.
D.
Am 29. Mai 2007 reicht der Kanton Zürich ein Gesuch um Sistierung des Verfahrens ein. Der Instruktionsrichter im bundesgerichtlichen Verfahren weist das Gesuch mit Verfügung vom 20. Juni 2007 ab.

Mit Schreiben vom 11. Juli 2007 erneuert der Beschwerdeführer sein Begehren um Durchführung eines Augenscheins.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) in Kraft getreten. Da der angefochtene Entscheid vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren in Anwendung von Art. 132 Abs. 1 BGG noch nach dem Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG).
1.1 Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf ein Rechtsmittel eingetreten werden kann. Der Beschwerdeführer hat seine Eingabe als Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichnet. In der Sache sind folgende Punkte umstritten: Hauptsächlich geht es darum, ob bezüglich zweier Teilflächen der Parzelle Kat.Nr. 5849 eine materielle Enteignung vorliegt; dies hat das Verwaltungsgericht verneint. Eventualiter ficht der Beschwerdeführer bei Ausschnitten aus diesen Teilflächen die Höhe der zugesprochenen Heimschlagsentschädigung auch für den Fall an, dass es diesbezüglich nicht um eine materielle Enteignung gehen sollte. Es stellt sich die Frage, inwiefern die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen steht.
1.2 Nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern sie u.a. von der in Art. 98 lit. g OG genannten letzten kantonalen Instanz erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 - 101 OG oder in der Spezialgesetzgebung des Bundes vorgesehenen Ausschlussgründe greift. Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. (auch) auf unselbstständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen (BGE 132 II 188 E. 1.1 S. 190 f. mit Hinweisen).
1.3 Nach Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) - in der übergangsrechtlich ebenfalls noch anwendbaren bisherigen Fassung - ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5 RPG). Es muss sich dabei um Eigentumsbeschränkungen handeln, die durch "Planungen nach diesem Gesetz" (Art. 5 Abs. 1 RPG) entstanden sind. Was die Frage der materiellen Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG betrifft, steht das genannte Rechtsmittel vorliegend zur Verfügung.

Nicht anders verhält es sich mit Blick auf die Eventualanträge zur Heimschlagsentschädigung. Zwar liegen diese Rechtsbegehren streng genommen ausserhalb des Anwendungsbereichs von Art. 5 RPG; das Heimschlagsrecht ist dem Beschwerdeführer gestützt auf das kantonalzürcherische Recht unabhängig vom Vorliegen einer materiellen Enteignung gewährt worden. Dennoch ist vorliegend ein hinreichend enger Sachzusammenhang der das kantonale Recht betreffenden Eventualbegehren zur materiellen Enteignung als Hauptfrage zu bejahen (vgl. Urteil 1P.119/1991 vom 1. Februar 2000, E. 2c, in: ZBl 101/2000 S. 635).
1.4 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
1.5 Das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an. Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüfbaren Bundesrecht gehört das Bundesverfassungsrecht, soweit die Rüge eine Angelegenheit betrifft, die in die Sachzuständigkeit der eidgenössischen Verwaltungsrechtspflegeinstanz fällt (vgl. BGE 132 II 188 E. 2.1 S. 193 mit Hinweisen).
2.
In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, trotz seines förmlichen Antrags habe das Verwaltungsgericht keinen zweiten Schriftenwechsel und keinen Augenschein durchgeführt. Damit macht er insofern sinngemäss eine Gehörsverletzung (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend.
2.1 Der Beschwerdeführer hatte bereits in der Rekursschrift an das Verwaltungsgericht einen zweiten Schriftenwechsel beantragt. Die Kanzlei des Verwaltungsgerichts stellte dem Beschwerdeführer die Rekursantwort der Beschwerdegegnerin am 19. Oktober 2006 zur Kenntnisnahme zu mit dem wörtlichen Beifügen: "ein zweiter Schriftenwechsel ist nicht angeordnet worden." Daraufhin stellte der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 25. Oktober 2006 wiederum den Antrag, es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen. Das Verwaltungsgericht fällte am 7. Dezember 2006 den Endentscheid; in der Prozessgeschichte erwähnte es den Antrag vom 25. Oktober 2006, ging aber in den Erwägungen nicht darauf ein.
2.2 Der Anspruch einer Partei, im Rahmen eines Gerichtsverfahrens zu replizieren, bildet einen Teilgehalt des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Den Gerichten ist es nicht gestattet, einer Partei das Äusserungsrecht zu eingegangenen Stellungnahmen bzw. Vernehmlassungen der übrigen Verfahrensparteien, unteren Instanzen und weiteren Stellen abzuschneiden. Die Partei ist vom Gericht nicht nur über den Eingang dieser Eingaben zu orientieren; sie muss ausserdem die Möglichkeit zur Replik haben (BGE 133 I 98 E. 2.1 S. 99). Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss allerdings die Partei, die eine Stellungnahme zu einer ihr vom Gericht zur Kenntnisnahme zugestellten Eingabe für erforderlich hält, diese grundsätzlich unverzüglich einreichen oder beantragen; andernfalls ist davon auszugehen, dass sie auf eine Stellungnahme verzichtet (BGE 133 I 100 E. 4.8 S. 105 mit Hinweisen).
2.3 Vorliegend ersuchte der Beschwerdeführer hinreichend rasch nach Erhalt der Eingabe der Gegenpartei um Ansetzung einer Frist für die Einreichung einer Replik. Dass der Beschwerdeführer einen solchen Antrag stellte statt direkt zu replizieren, erscheint als verständlich, weil das Verwaltungsgericht bei der Zustellung der Rekursantwort ausdrücklich keinen zweiten Schriftenwechsel angeordnet hatte. Aus dieser gerichtlichen Formulierung war für den Beschwerdeführer nicht klar ersichtlich, ob nur ein ganzer Schriftenwechsel, d.h. die Einholung von Replik und Duplik, oder bereits eine Replik bzw. Vernehmlassung seinerseits für unnötig befunden wurde. Unter diesen Umständen durfte das Verwaltungsgericht angesichts des erneut gestellten Verfahrensantrags nicht einfach mit dem Endentscheid zuwarten, bis es stillschweigend annahm, der Beschwerdeführer habe nachträglich auf eine Stellungnahme in der Sache verzichtet. Vielmehr war es gehalten, mit einer prozessleitenden Verfügung auf die genannte Eingabe zu reagieren. Sofern das kantonale Gericht einen zweiten Schriftenwechsel ablehnte, hatte es unter den vorliegenden Umständen dem Beschwerdeführer zur Wahrung des rechtlichen Gehörs ausdrücklich Gelegenheit zu geben, eine freigestellte Vernehmlassung zur Rekursantwort einzureichen. Da das Verwaltungsgericht eine entsprechende prozessleitende Verfügung unterliess, kann für den Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids weder ein Verzicht auf das Recht zur Stellungnahme noch eine Verwirkung desselben angenommen werden.
2.4 Die beschriebene Verletzung des rechtlichen Gehörs kann im bundesgerichtlichen Verfahren nicht geheilt werden, wenn - wie im vorliegenden Fall - nicht nur Rechtsfragen, sondern auch Sachverhaltselemente umstritten sind; letztere kann das Bundesgericht nicht mit freier Kognition überprüfen (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG). Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Bei diesem Ausgang des Verfahrens erübrigt sich eine Befassung mit den weiteren Ausführungen des Beschwerdeführers. Die von ihm gestellten Verfahrensanträge werden gegenstandslos.
3.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Unter den gegebenen Umständen erscheint es angemessen, auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten. Dem Beschwerdeführer steht eine Parteientschädigung nicht zu (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 7. Dezember 2006 aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. August 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: