{T 0/2}
1A.31/2003 /bmt
1P.75/2003
Urteil vom 18. August 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Catenazzi,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Parteien
gegen
Hochbau- und Planungsamt des Kantons Basel-Stadt, Münsterplatz 11, 4001 Basel,
Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Bäumleingasse 1, 4051 Basel.
Gegenstand
Neubau Gassenzimmer (Kontakt- und Anlaufstelle) am Riehenring 200 in Basel,
Verwaltungsgerichts- und staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht vom 17. Dezember 2002.
Sachverhalt:
A.
Am 23. Oktober 2001 reichte das Hochbau- und Planungsamt des Kantons Basel-Stadt ein Gesuch zum Neubau eines Gassenzimmers (Kontakt- und Anlaufstelle für Drogensüchtige) am Riehenring 200 ein. Das Bauterrain befindet sich direkt unter der steil ansteigenden "Horburg-Rampe", welche als Nordtangenten-Anschluss Bestandteil der Nationalstrasse A2 ist. Das Areal unter der "Horburg-Rampe" wird als Parkplatz (blaue Zone) benutzt. Es gehört zur so genannten Strassenallmend (weisse Fläche gemäss Zonenplan).
B.
Dem Bauvorhaben erwuchs breite Opposition. Mit Entscheid vom 25. Februar 2002 wies das Bauinspektorat die Einsprachen ab und erteilte die Bewilligung für den Neubau eines Gassenzimmers. In gleicher Weise entschied die Baurekurskommission am 19. Juni 2002.
Gegen diesen Entscheid rekurrierten unter anderen die Basler-Lebensversicherungsgesellschaft als Eigentümerin der Liegenschaften am Riehenring 203-211, S.________ als Eigentümerin der Liegenschaft A.________-Strasse, F.________, Mieter an der B.________-Strasse, sowie K.________ (Eigentümer) und R.________ (Mieterin) der Liegenschaft C.________-Strasse an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht (im Folgenden: Verwaltungsgericht). Nach Durchführung eines Augenscheins und einer Gerichtsverhandlung, an welcher die Parteien zu Wort kamen, wies das Verwaltungsgericht die Rekurse am 17. Dezember 2002, soweit es darauf eintrat, kostenfällig ab. Dabei erachtete es die Basler-Lebensversicherungsgesellschaft als offensichtlich zum Rekurs legitimiert und liess diese prozessuale Frage für die restlichen Rekurrenten offen. Soweit hier noch wesentlich, verwarf das Verwaltungsgericht in der Sache selber die Auffassung, das Bauvorhaben bedürfe einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700). Es verneinte sodann eine zweckwidrige Nutzung des Bauterrains. Anders als die Rekurrenten hielt das Verwaltungsgericht schliesslich dafür, dass das revidierte baselstädtische Baurecht keine Immissionsschutzvorschriften (mehr) aufweise; solche liessen sich auch nicht auf dem Wege der Auslegung von Übergangsbestimmungen herleiten. Die vom Betrieb des Gassenzimmers ausgehenden Sekundärimmissionen seien nach den gesamten Umständen für die Rekurrenten zumutbar.
C.
In ein und derselben Eingabe vom 6. Februar 2003 führen F.________, S.________, K.________ und R.________ gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2002 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde und beantragen die Aufhebung dieses Entscheids. Zur Begründung bringen sie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor, im angefochtenen Entscheid werde zu Unrecht das Erfordernis einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG verneint. Mit der staatsrechtlichen Beschwerde machen sie geltend, das Bauvorhaben bewirke eine verfassungswidrige Einschränkung des Gemeingebrauchs am Strassenareal und stelle eine willkürliche Anwendung der Immissionsschutzbestimmungen dar.
Das Verwaltungsgericht und das Baudepartement des Kantons Basel-Stadt beantragen, die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Bundesamt für Raumentwicklung hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
D.
Der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung hat am 26. März 2003 das Gesuch um Gewährung der aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdeführer sind Eigentümer oder Mieter von Liegenschaften in relativer Nähe zum Standort des geplanten Gassenzimmers. Es mag offen bleiben, ob einzelne oder alle Beschwerdeführer im Lichte von Art. 103 lit. a OG eine hinreichende Beziehungsnähe zum umstrittenen Bauvorhaben aufweisen, die sie zur Beschwerde legitimierte. Wie sich aus dem Folgenden ergibt, ist ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde ohnehin als unbegründet abzuweisen.
Bauten und Anlagen auf Grundstücken, die im Sinne von Art. 15 RPG förmlich einer Bauzone zugewiesen worden sind, unterstehen gemäss Art. 22 und 23 RPG dem kantonalen Recht; Art. 24 RPG ist nicht anwendbar. Nach der bundesgerichtlichen Praxis (vgl. BGE 114 Ib 344 und 116 Ib 377) gilt gleiches für Grundstücke, die aufgrund ihrer Lage und Zweckbestimmung unabhängig von ihrer formell-raumplanungsgesetzlichen Behandlung zu dem durch die Bauzonen begrenzten Siedlungsbereich gezählt werden müssen, wie dies für Promenaden, Parkanlagen, Spielplätze oder dem Gemeingebrauch offen stehende (Strassen-)Plätze im überbauten Gebiet ("milieu bâti") regelmässig zutrifft (vgl. hierzu Alfred Kuttler, Wann ist für die Bewilligung von Bauten und Anlagen in Nichtbauzonen Artikel 24 RPG anzuwenden?, in: Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998, S. 337 ff. insb. S. 345 f.).
Das für das Gassenzimmer ins Auge gefasste Terrain unter der "Horburg-Rampe" wird gegenwärtig als Parkplatz (blaue Zone) genutzt und ist im Zonenplan weiss eingefärbt. Es wird umgeben von Strassen- und Bahnareal sowie einer Bauzone. Kantonalrechtlich bildet es Teil der so genannten Strassenallmend gemäss § 1 des Gesetzes über die Inanspruchnahme der Allmend durch die Verwaltung und durch Private vom 24. März 1927 (Allmendgesetz; SG 724.100) und kann mithin nicht als Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG qualifiziert werden. Vielmehr gehört es nach den oben angeführten Kriterien zum durch Bauzonen begrenzten Siedlungsbereich. Demnach hat das Verwaltungsgericht kein Bundesrecht verletzt, indem es Art. 24 RPG nicht anwendete. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Beschwerdeführer erachten sich im Lichte der neuesten Rechtsprechung als zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen eine Aufhebung des Gemeingebrauchs legitimiert. In BGE 126 I 213 hat das Bundesgericht ausgeführt, dass es als problematisch erscheine, bei der Abgrenzung des Schutzbereiches der Eigentumsgarantie darauf abzustellen, ob durch eine Massnahme ein rechtliches oder bloss ein faktisches Interesse betroffen sei; an der Rechtsprechung, die Anstössern von vornherein das Recht abspricht, sich gegenüber einer Aufhebung oder Einschränkung des Gemeingebrauchs einer öffentlichen Sache auf die Eigentumsgarantie zu berufen, könne daher nicht festgehalten werden; dementsprechend ist auf eine Beschwerde hinsichtlich einer strassenmässigen Zutrittsverbotslinie im Bereiche der betroffenen Grundstücke eingetreten worden (BGE 126 I 213 E. 1b S. 214 ff.; vgl. auch ZBl 96/1995 S. 510 sowie 2P.113/1999 vom 17. April 2000). - Im vorliegenden Fall beanstanden die Beschwerdeführer die Aufhebung von Parkplätzen (blaue Zone) in der näheren Umgebung ihrer Liegenschaften. Ob diese Beziehungsnähe im Hinblick auf die Anrufung der Eigentumsgarantie zur Bejahung ihrer Legitimation im Sinne der wiedergegebenen Rechtsprechung ausreicht, kann angesichts der materiellen Beurteilung offen gelassen werden. Der Eingriff kann nicht als schwer bezeichnet werden, sodass die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots zu prüfen ist (vgl. BGE 126 I 213 E. 3a S. 218).
In materieller Hinsicht ist unbestritten, dass das fragliche, im Zonenplan als weisse Fläche ausgesparte Gebiet, auf dem das umstrittene Gassenzimmer errichtet werden soll, zur Allmend gehört und daher der Allgemeinheit, d.h. zur Nutzung durch die Öffentlichkeit gewidmet ist. Daran ändert der Umstand nichts, dass die darüber liegende "Horburg-Rampe" als Anschluss-Bauwerk zur Nationalstrasse A2 besteht. Ob diese Widmung mit der Schaffung von Parkplätzen (blaue Zone) formlos erfolgt ist und entsprechend formlos geändert werden kann, wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil ausführt, ist insoweit, als eine Nutzung durch die Öffentlichkeit im Sinne von § 1 des Allmendgesetzes beibehalten wird, unerheblich.
Nach § 6 Abs. 1 Allmendgesetz dürfen auf der Allmend Hochbauten nur dann errichtet werden, wenn sie öffentlichen Zwecken oder dem Betrieb von Unternehmungen dienen, für welche die Benützung der Allmend ohnehin gestattet wird. Es wird von keiner Seite in Frage gestellt, dass es dem Gemeinwesen nicht gestattet ist, einzelne Benutzergruppen vom Gemeingebrauch der Allmend gänzlich auszuschliessen. In diesem Sinne dienten die bisherigen Parkplätze (blaue Zone) der Öffentlichkeit, auch wenn die Nutzung hauptsächlich auf Automobilisten ausgerichtet war und andere Personen davon kaum Gebrauch machen konnten.
In gleicher Weise erscheint es nicht als willkürlich, auch ein Gassenzimmer als für die Benützung durch die Öffentlichkeit bestimmt zu bezeichnen. Diese Institution steht jedem Interessierten heute und in Zukunft zur Verfügung. Daran ändert der Umstand nichts, dass das Gassenzimmer auf drogenabhängige Personen ausgerichtet ist und eine Mehrheit der Basler Bevölkerung davon keinen unmittelbaren Gebrauch machen wird. Insbesondere kann nicht gesagt werden, dass einzelne Benutzergruppen im Widerspruch zum Allmendgesetz vom Gemeingebrauch der Allmend gänzlich ausgeschlossen würden. Das öffentliche Interesse am Gassenzimmer kann als ausgewiesen bezeichnet werden und wird denn von den Beschwerdeführern auch nicht in Frage gestellt. Schliesslich ist das Gassenzimmer auch nicht vergleichbar mit einem Verwaltungsgebäude, für das nach der Ansicht der Beschwerdeführer eine planungsrechtliche Grundlage in einer Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse erforderlich sei. Daraus ergibt sich gesamthaft, dass die Errichtung eines Gassenzimmers als in Übereinstimmung mit der öffentlichen Benutzung der Allmend bezeichnet werden kann und das Verwaltungsgericht nicht in Willkür verfallen ist. Die Beschwerde erweist sich daher in dieser Hinsicht als unbegründet.
3.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführer mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde eine willkürliche Auslegung und Anwendung der kantonalen Immissionsschutzbestimmungen. Ihrer Auffassung nach ist die Baubewilligung für das Gassenzimmer wegen unzumutbarer Sekundärimmissionen zu verweigern. Sie machen namentlich geltend, nach der Übergangsvorschrift von § 179 Abs. 1 des Bau- und Planungsgesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 17. November 1999 (BPG) seien die Immissionsschutzbestimmungen des alten Rechts, d.h. § 133 des Hochbautengesetzes (HBG) und § 24 des Anhangs dazu (AHBG) weiterhin anwendbar und verböten die umstrittene Errichtung eines Gassenzimmers. Sie beziehen sich mit ihrer Beschwerde ausschliesslich auf das kantonale Recht.
Es kann offen bleiben, ob die Beschwerdeführer in Bezug auf diese Vorbringen zur staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 88 OG legitimiert sind.
Das Verwaltungsgericht führt unter Hinweis auf die Materialien aus, dass das neue Bau- und Planungsgesetz keine dem § 133 HBG vergleichbare Immissionsschutz-Bestimmung enthalte. Es verweist auf § 186 Ziff. 1 BPG, der das Hochbautengesetz mit Anhang aufhebt. § 179 Abs. 1 BPG hält allerdings fest, dass sich die zulässigen Arten der baulichen Nutzung nach altem Recht richten, solange Zonenpläne nichts Abweichendes bestimmen. Dies bedeutet indessen nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht, dass § 133 HBG mit dem Marginale "Belästigung der Nachbarn und des Publikums" und § 24 AHBG mit dem Marginale "Schutz vor Belästigungen" weiterhin und entgegen dem Willen des Gesetzgebers in Kraft blieben und im vorliegenden Fall zur Anwendung kämen: § 133 HBG stelle keine Zonenvorschrift dar, wie sich aus dem Hochbautengesetz sowie aus dem Anhang zum Hochbautengesetz ergebe, und sei daher auch gestützt auf das Übergangsrecht nicht anwendbar; auf § 24 AHGB könnten sich die Beschwerdeführer schon deshalb nicht berufen, weil diese Bestimmung die Benützung von Gebäuden zu gewerblichen Zwecken bzw. die Erstellung von gewerblichen Anlagen betreffe und auf das umstrittene Gassenzimmer daher von vornherein nicht anwendbar sei.
Was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, vermag den Vorwurf der willkürlichen Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nicht zu begründen. Entgegen ihrer Auffassung kann der Verweis auf die Materialien nicht als willkürlich bezeichnet werden. Der Umstand, dass das alte Hochbautengesetz in § 133 eine Bestimmung über den Schutz vor sekundären Immissionen enthielt, das neue Bau- und Planungsgesetz indessen keine entsprechende ausdrückliche Norm aufweist, ist hinreichender Anlass dafür, der Entstehungsgeschichte nachzugehen, um darzulegen, dass der Gesetzgeber auf eine entsprechende Regelung verzichten wollte. Ferner kann nicht gesagt werden, dass die übergangsrechtliche Bestimmung von § 179 Abs. 1 BPG den Normbereich von § 133 HBG und § 24 AHBG klar ins neue Recht überführt. Denn § 186 Ziff. 1 BPG hebt das Hochbautengesetz mit dessen Anhang generell auf. Bei dieser Sachlage gilt es den Gehalt der Übergangsbestimmung von § 179 BPG mit seinem Rückbezug auf das alte Recht zu bestimmen. Diese Übergangsbestimmung steht unter dem Titel "Weitergeltung von Zonenvorschriften". Es erscheint als haltbar, die Weitergeltung auf eigentliche Zonenvorschriften zu begrenzen. Aufgrund von § 4 Abs. 1 HBG, der auf die "im Anhang enthaltenen Zonenvorschriften" verweist, sowie des Zusatzes "Zonenvorschriften" im Titel des Anhangs zum Hochbautengesetzes darf ohne Willkür geschlossen werden, dass § 133 HBG von § 179 Abs. 1 BPG nicht erfasst ist und keine Weitergeltung beanspruchen kann. Daran ändert der Umstand des Verweises in § 24 AHBG auf § 133 HBG im Lichte der nachfolgenden Erwägungen für den vorliegenden Fall nichts Grundsätzliches.
Mit den Beschwerdeführern geht auch das Verwaltungsgericht davon aus, dass § 24 AHBG als Zonenvorschrift im Sinne von § 179 Abs. 1 BPG weiterhin Gültigkeit hat. Es hat dessen Anwendung hingegen im konkreten Fall des umstrittenen Gassenzimmers ausgeschlossen, weil die Bestimmung nach dem ausdrücklichen Wortlaut auf die "Benützung der Gebäude zu gewerblichen Zwecken" und die "Erstellung von gewerblichen Anlagen" Anwendung findet. Darin kann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer keine Willkür erblickt werden. Es ist daher nicht unhaltbar, § 24 AHBG auf die Errichtung des Gassenzimmers nicht anzuwenden.
Gesamthaft gesehen kann nicht gesagt werden, das Verwaltungsgericht habe die kantonalen Bestimmungen zum Immissionsschutz in Verletzung von Art. 9 BV ausgelegt und sei in Willkür verfallen. Damit erweist sich die Beschwerde auch in dieser Hinsicht als unbegründet.
4.
Demnach sind die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 156 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die verwaltungsgerichtliche und die staatsrechtliche Beschwerde werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 4'000.-- wird den Beschwerdeführern in solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Hochbau- und Planungsamt, dem Baudepartement und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. August 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: