[AZA 0/2]
1A.245/2000/boh
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter
Aeschlimann, Ersatzrichter Karlen und Gerichtsschreiberin Tophinke.
In Sachen
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher Dr. Thomas Aebersold, Marktgasse 37, Postfach 6362, Bern,
gegen
Einwohnergemeinde Bern, Beschwerdegegnerin, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch den Rechtsdienst der Planungs- und Baudirektion der Stadt Bern, Enteignungs-Schätzungskommission des Kantons Bern, Kreis 2,Verwaltungsgericht des Kantons Bern, verwaltungsrechtliche Abteilung,
betreffend
materielle Enteignung, hat sich ergeben:
A.- X.________ ist Eigentümer der 22'945 m2 umfassenden Parzelle Gbbl. Nr. 1641 an der Schosshaldenstrasse in der Stadt Bern. Er erwarb das Land 1974 durch Schenkung von Y.________. Bis 1993 war sein Besitz aufgeteilt auf die damals kleinere Parzelle Gbbl. Nr. 1641 und hälftiges Miteigentum am angrenzenden Grundstück Gbbl. Nr. 1640. Am 29. März 1993 wurde die Hälfte der Parzelle Gbbl. Nr. 1640 zum Grundstück Gbbl. Nr. 1641 geschlagen.
Das Land ist weitgehend unüberbaut. Einzig in der südöstlichen Ecke befindet sich ein kleines Gebäude mit 886 m2 Umschwung, an dem zugunsten eines Dritten ein Baurecht begründet wurde. Der Bauklassenplan der Stadt Bern von 1955 wies die damaligen Parzellen Gbbl. Nrn. 1640 und 1641 zum grösseren Teil der Bauklasse IIA und in dem an die Schosshaldenstrasse grenzenden Bereich der Bauklasse IIIA zu. Der Nutzungszonenplan von 1975 setzte in diesem Bereich eine Wohnzone a (Wa) fest. Im Frühjahr 1986 wurde die Volksinitiative "Umgebung Wittigkofen bleibt grün" lanciert. Sie sah vor, grössere noch unüberbaute Flächen am östlichen Stadtrand von Bern der Landwirtschaftszone zuzuweisen. Die Initiative wurde am 26. November 1989 vom Volk angenommen.
Die damaligen Parzellen Gbbl. Nrn. 1640 und 1641 kamen damit in die Landwirtschaftszone zu liegen. Diese Umzonung wurde von der Baudirektion des Kantons Bern am 18. Februar 1991 genehmigt und erwuchs in Rechtskraft.
B.- Am 20. September 1999 stellte X.________ bei der kantonalen Enteignungs-Schätzungskommission das Gesuch, es sei die Einwohnergemeinde Bern zu verpflichten, ihm für die Zuweisung der Parzelle Gbbl. Nr. 1641 zur Landwirtschaftszone eine Entschädigung aus materieller Enteignung in gerichtlich zu bestimmender Höhe zu bezahlen. Die Kommission wies das Gesuch am 20. Januar 2000 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern bestätigte am 19. Juli 2000 auf Appellation des Gesuchstellers hin diesen Entscheid.
C.- Mit Eingabe vom 12. September 2000 hat X.________ gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er beantragt, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und es sei festzustellen, dass es sich bei der Zuweisung der Parzelle Gbbl. Nr. 1641 zur Landwirtschaftszone um eine entschädigungspflichtige materielle Enteignung handle. Ferner sei das Entschädigungsgesuch wegen materieller Enteignung vom 20. September 1999 gutzuheissen und die Angelegenheit zur Festsetzung der Entschädigung an die Enteignungs-Schätzungskommission des Kantons Bern, Kreis 2, zurückzuweisen.
Die Einwohnergemeinde Bern und das Verwaltungsgericht ersuchen um Abweisung der Beschwerde. Die Enteignungs-Schätzungskommission und das ebenfalls zur Stellungnahme eingeladene Bundesamt für Raumentwicklung haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid über die Entschädigungspflicht infolge einer Eigentumsbeschränkung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) dar. Dagegen ist gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig. Im vorliegenden Fall sind alle Voraussetzungen zur Ergreifung dieses Rechtsmittels erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.- Streitgegenstand bildet die Frage, ob die im Jahre 1989 von den Stimmbürgern der Stadt Bern beschlossene Zuweisung der Parzelle Gbbl. Nr. 1641 zur Landwirtschaftszone eine Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung begründet.
a) Eine materielle Enteignung im Sinne von Art. 26 Abs. 2 BV bzw. Art. 22ter Abs. 3 der bis am 31. Dezember 1999 geltenden Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) und Art. 5 Abs. 2 RPG liegt vor, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (BGE 125 II 431 E. 3a S. 433).
Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine sog. Nichteinzonung vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten. Eine Nichteinzonung in eine Bauzone löst grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (eingehend dazu BGE 125 II 431 E. 3b S. 433; 123 II 481 E. 6b S. 487 f.; 122 II 326 E. 4 S. 328 ff.). Nach anderen Grundsätzen sind demgegenüber sog. Auszonungen zu beurteilen, bei denen Land, das bereits entsprechend den Grundsätzen des revidierten Bodenrechts einer Bauzone zugewiesen wurde, mit einem Bauverbot belegt wird (BGE 122 II 326 E. 4c S. 330).
b) Das Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Entscheid zum Schluss gelangt, dass die Zuweisung der fraglichen Parzelle des Beschwerdeführers zur Landwirtschaftszone als Nichteinzonung zu qualifizieren sei und daher grundsätzlich keine Entschädigungspflicht auslöse. Ein besonderer Tatbestand, der ausnahmsweise einen Entschädigungsanspruch begründe, liege nicht vor. Der Beschwerdeführer stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt die Festsetzung einer Landwirtschaftszone auf seinem Land stelle eine entschädigungspflichtige Auszonung dar. Er beruft sich für diese Ansicht auf eine Vielzahl von Gesichtspunkten, die mit der besonderen Situation der Nutzungsplanung in der Stadt Bern zusammenhängen.
3.- a) Nach der Rechtsprechung gelten Nutzungsbeschränkungen, die im Zuge des Wechsels von einer Bau- und Zonenordnung aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes des Bundes zu einer auf diesem Gesetz beruhenden Ordnung erfolgen, entschädigungsrechtlich nicht als Auszonungen.
Vielmehr ist in solchen Fällen die Entschädigungsfrage nach den für die Nichteinzonung massgeblichen Grundsätzen zu beurteilen, weil erstmals im bundesrechtlich vorgesehenen Verfahren von dem für die Nutzungsplanung zuständigen Organ nach den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes über die Zuweisung eines Grundstücks zu einer Bauzone entschieden wurde (BGE 122 II 326 E. 5c S. 332). Alle Festsetzungen von Nichtbauzonen, die erstmals unter der Herrschaft des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes vorgenommen wurden, sind demnach entschädigungsmässig als Nichteinzonungen zu betrachten (BGE 123 II 481 E. 6c S. 488 f.).
b) Die Stadt Bern erliess im Jahre 1975 einen neuen Nutzungszonenplan mit Teilbauordnung. Der Beschwerdeführer macht zwar zu Recht geltend, dass dieses Planungswerk einen Schritt zur Verwirklichung des 1969 neu in die Bundesverfassung aufgenommenen Auftrags der Raumplanung (Art. 22quater aBV) darstellte (vgl. E. 3d). Der Nutzungszonenplan von 1975 erging jedoch vor dem Inkrafttreten des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 und konnte daher vom zuständigen Organ nicht bewusst auf dessen Grundsätze ausgerichtet werden. Nach der oben angeführten Rechtsprechung erscheint er daher von vornherein nicht als RPG-konformer Plan. Das bedeutet dass die erstmals nach dem 1. Januar 1980 erfolgten Zuweisungen zu einer Nichtbauzone grundsätzlich als Nichteinzonungen zu gelten haben.
Das Verwaltungsgericht hat im Übrigen zu Recht festgestellt dass der Nutzungsplan von 1975 auch materiell den Anforderungen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes nicht entsprach. Bereits ein flüchtiger Blick auf diesen Plan zeigt, dass vor allem am westlichen und östlichen Stadtrand von einer systematisch vorgenommenen Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet nicht die Rede sein konnte.
Vielmehr war hier wie im früheren Bauklassenplan von 1955 praktisch das ganze Gemeindegebiet mit Ausnahme des Waldes in einer Bauzone verblieben. Eine solche Zonierung entspricht offensichtlich nicht den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes.
Der Beschwerdeführer übersieht in seiner Argumentation, dass in städtischen Gebieten die Grösse der Bauzonen nicht allein auf Grund der Baulandnachfrage bemessen werden kann, weil hier regelmässig ein Nachfrageüberhang besteht (BGE 116 Ia 328 E. 4c S. 333 f.). Es erübrigt sich daher, auf die Bedarfsrechnung im Einzelnen einzugehen und insbesondere den 1975 bestehenden Baulandbedarf nachträglich näher zu bestimmen. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht darlegt, erfolgte in der Stadt Bern die erforderliche Anpassung der Bauzonengrösse an das neue Raumplanungsrecht erst in den Achtzigerjahren und anfangs der Neunzigerjahre, als in mehreren Teilrevisionen grosse Landflächen einer Landwirtschaftszone zugewiesen wurden.
c) Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass selbst dann, wenn der Nutzungszonenplan von 1975 dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz nicht entsprochen haben sollte, er jedenfalls im Zeitpunkt der Zuweisung seiner Parzelle in die Landwirtschaftszone den Anforderungen dieses Gesetzes genügt habe. Am Stichtag, dem 18. Februar 1991, seien die grossflächigen Auszonungen in Oberbottigen und kurz zuvor auch in Brünnen bereits durchgeführt gewesen. Der Nutzungszonenplan sei deshalb in diesem Zeitpunkt bundesrechtskonform gewesen, so dass die fragliche Planungsmassnahme als Auszonung zu betrachten sei.
Auch dieser Auffassung ist nicht zu folgen. Die genannten Teilrevisionen hatten allein die Verkleinerung der Bauzone am westlichen Stadtrand zum Gegenstand. Die grossen Bauzonen am östlichen Stadtrand waren dagegen bis zum Stichtag noch nicht auf ihre Vereinbarkeit mit dem neuen Raumplanungsgesetz überprüft worden. Die erforderliche Anpassung erfolgte hier vielmehr erst mit der Teilrevision des Nutzungszonenplans, die das Grundstück des Beschwerdeführers der Landwirtschaftszone zuwies. Diese Zonenplanänderung stellt damit für den östlichen Stadtrand die längst erforderliche Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung an das übergeordnete Bundesrecht dar.
Es ist freilich einzuräumen, dass die Anpassung der Nutzungsplanung an das Raumplanungsgesetz möglicherweise nicht zwingend die Zuweisung des ganzen Landstücks des Beschwerdeführers zur Landwirtschaftszone erfordert hätte. Der Stadtrat hatte der Gemeindeinitiative "Umgebung Wittigkofen bleibt grün" einen Gegenvorschlag gegenübergestellt der auf dem Land des Beschwerdeführers teilweise eine Wohnzone a (Wa) und teilweise eine Freifläche a (Fa) vorgesehen hatte.
Ob dieser Gegenentwurf den bundesrechtlichen Anforderungen entsprochen hätte, kann hier offen bleiben. Auch wenn dies der Fall gewesen sein sollte, würde dies nichts daran ändern, dass die Initiative der Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung an das Bundesrecht diente. Den Gemeinden steht bei der Umsetzung des raumplanerischen Auftrags ein Ermessensspielraum zu (Art. 2 Abs. 3 RPG). Eine Planungsmassnahme gilt deshalb nicht nur dann als Nichteinzonung, wenn eine Zuweisung des fraglichen Landstücks zu einer Bauzone auf Grund des Bundesrechts von vornherein unzulässig wäre. Ausserdem verfolgte die Initiative offenkundig raumplanerische Ziele und nicht - wie der Beschwerdeführer behauptet - planungsfremde Anliegen. Das Initiativkomitee hat ausdrücklich erklärt mit der Vorlage werde eine Reduktion der Bauzone auf das in Art. 15 RPG vorgesehene Mass angestrebt.
Auch bei den weiteren von den Initianten verfolgten Zwecken (Erhaltung eines zusammenhängenden Naherholungsgebiets und von landwirtschaftlich wertvollem Kulturland [Fruchtfolgeflächen] sowie Gliederung des Siedlungsgebiets) handelt es sich um planerische Zielsetzungen (vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 RPG). Die fragliche Teilrevision des Nutzungszonenplans diente somit der bundesrechtlich gebotenen Anpassung der Bauzonen und erscheint daher als Nichteinzonung.
d) Nach Ansicht des Beschwerdeführers steht der Annahme einer Nichteinzonung im vorliegenden Fall allerdings entgegen, dass das Bundesgericht in zwei Fällen bereits Anordnungen des Nutzungszonenplans von 1975 als Nichteinzonungen bezeichnet hatte (BGE 109 Ib 13 E. 4a S. 17; 114 Ib 286 E. 4 S. 292). Daraus ergebe sich, dass die raumplanerisch gebotenen Anpassungen der kommunalen Nutzungsplanung schon damals erfolgt seien und alle späteren Massnahmen nun konsequenterweise als Auszonungen angesehen werden müssten.
Der Nutzungszonenplan von 1975 traf wohl einzelne Anordnungen, die der Umsetzung des Verfassungsauftrags der Raumplanung (Art. 22quater aBV) dienten und vom Bundesgericht daher als Nichteinzonungen betrachtet wurden. Daraus lässt sich aber entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht ableiten, dieser Plan habe als Ganzes bereits den Anforderungen des später erlassenen Raumplanungsgesetzes entsprochen.
Eine solche Feststellung lässt sich den erwähnten Entscheiden nicht entnehmen. Wie bereits dargelegt wurde, widersprachen die in diesem Plan enthaltenen grossen Bauzonen am westlichen und östlichen Stadtrand den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes (E. 3b und c). Nach der Rechtsprechung ist indessen die Übereinstimmung eines Zonenplans mit den bundesrechtlichen Anforderungen stets gesamthaft und nicht bloss parzellen- oder quartierweise zu beurteilen (BGE 122 II 326 E. 5b S. 330 f.). Daher kann aus der Tatsache, dass an einzelnen Orten in der Stadt Bern die raumplanerisch gebotenen Anpassungen bereits 1975 erfolgten, nicht geschlossen werden, der Nutzungszonenplan aus diesem Jahr sei RPG-konform gewesen und nach diesem Zeitpunkt hätten andernorts keine Nichteinzonungen mehr vorgenommen werden können.
e) Der Beschwerdeführer wendet sich schliesslich mit dem Argument gegen die Annahme einer Nichteinzonung, dass der Nutzungszonenplan Ende 1987 die Gültigkeit für sein Land verloren habe und sich dieses seither gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG in einer vorläufigen Bauzone befunden habe. Diese Auffassung ist unzutreffend. Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Entschädigungsfrage bei der Festsetzung einer Landwirtschaftszone auf einer Parzelle, die Teil einer vorläufigen Bauzone gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG war, nach den für die Nichteinzonung geltenden Grundsätzen. Denn erst mit der definitiven Planungsmassnahme wird auf dem dafür vorgesehenen demokratischen Weg vom zuständigen Organ über die Zuweisung des Landes zu einer Bau- oder Nichtbauzone entschieden (BGE 121 II 417 E. 3e S. 422 f.). Es kommt hinzu, dass das Land des Beschwerdeführers gar nicht zum weitgehend überbauten Gebiet zu zählen war und daher am Stichtag nicht Teil einer vorläufigen Bauzone gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG bildete.
Es kann in diesem Punkt auf die zutreffenden Darlegungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden.
f) Aus diesen Gründen wird im angefochtenen Entscheid die Zuweisung der Parzelle Gbbl. Nr. 1641 zur Landwirtschaftszone zu Recht als Nichteinzonung qualifiziert.
4.- a) Eine Nichteinzonung löst wie erwähnt grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus. Sie trifft den Eigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet. Auf Grund solcher Umstände lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen dürfen (BGE 125 II 431 E. 4a S. 434).
b) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass im vorliegenden Fall keine besonderen Umstände vorlägen, die eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens zu begründen vermöchten. So habe der Beschwerdeführer für die Erschliessung und Überbauung seines Landes keine Aufwendungen getätigt. Weiter treffe es auch nicht zu, dass die Stadt Bern beim Beschwerdeführer das berechtigte Vertrauen geweckt habe, sein Land werde auch in Zukunft eingezont bleiben. Vielmehr sei bei den Schritten, welche die städtischen Behörden zusammen mit dem Beschwerdeführer mit Blick auf eine teilweise Überbauung seines Landes unternommen hätten, klar gewesen, dass sie bei einer Annahme der Initiative hinfällig würden. Ferner lasse sich aus dem Vertrag über die Begründung einer Baubeschränkungsdienstbarkeit, den der Beschwerdeführer am 14. März 1980 mit der Einwohnergemeinde Bern abgeschlossen habe, keine Zusicherung entnehmen, dass sein Land auch bei Vertragsablauf am 31. Dezember 1990 noch einer baulichen Nutzung zugeführt werden könne. Schliesslich zähle die Parzelle Gbbl. Nr. 1641 nicht zum weitgehend überbauten Gebiet, so dass auch aus diesem Grund keine Entschädigungspflicht bestehe.
c) Der Beschwerdeführer setzt sich mit dieser Begründung des Verwaltungsgerichts nicht auseinander. Er bringt nur vor, sein Land hätte am Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft überbaut werden können, da es vollständig erschlossen und baureif gewesen sei. Seine Argumentation bezieht sich damit allein auf den Fall der Auszonung. Da eine solche aber nicht vorliegt, erübrigt sich eine nähere Prüfung des in der Beschwerde dazu Ausgeführten.
Umgekehrt bestehen auf Grund der Darlegungen des Beschwerdeführers keine Anhaltspunkte, dass das Verwaltungsgericht bei der gebotenen Annahme einer Nichteinzonung eine Entschädigungspflicht zu Unrecht abgelehnt hat. Die oben zusammengefassten Erwägungen entsprechen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und sind nicht zu beanstanden.
d) Die Verneinung einer materiellen Enteignung im angefochtenen Entscheid verletzt demnach kein Bundesrecht.
5.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 15'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Enteignungs-Schätzungskommission, Kreis 2, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 29. Juni 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: