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1A.242/2006 /col

Arrêt du 4 avril 2007
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.

Parties
A.________,
recourant,

contre

Commune de Cheyres, 1468 Cheyres,
Préfet du district de la Broye, chemin du Donjon 1, case postale 277, 1470 Estavayer-le-Lac,
Tribunal administratif du canton de Fribourg,
IIème Cour administrative, route André-Piller 21,
case postale, 1762 Givisiez.

Objet
rétablissement de l'état de droit,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 5 octobre 2006.

Faits:
A.
A.________ est titulaire d'un droit de superficie (DDP n° 3395) sur la parcelle n° 1382A du registre foncier de la Commune de Cheyres (FR), sur laquelle il occupe un chalet. La commune est propriétaire de cette parcelle, qui est située en bordure du lac de Neuchâtel, à proximité immédiate d'un secteur de roselière protégé de la réserve de la Baie d'Yvonnand, dans la Grande Cariçaie.
En 2004, le Groupe d'étude et de la gestion de la Grande Cariçaie (ci-après: le Groupe d'étude) a constaté l'existence d'un sentier non balisé en terre grasse à travers la roselière, sur le domaine public. Ce chemin, qui conduisait du chalet occupé par A.________ jusqu'au lac, a été détruit en novembre 2004 sur ordre du Groupe d'étude. Au début de l'année 2005, A.________ a aménagé un nouveau chemin à travers la roselière. Comme le précédent, ce chemin a été construit sans autorisation.
B.
A.________ ayant refusé de rétablir la situation, le Groupe d'étude l'a dénoncé au Préfet du district de la Broye. Par décision du 17 janvier 2006, le préfet lui a ordonné de supprimer le chemin litigieux et de remettre les lieux dans leur état antérieur dans un délai échéant le 20 février 2006, en application de l'art. 193 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 9 mai 1983 (LATeC) et de l'art. 14 du règlement du 6 mars 2002 accompagnant le plan d'affectation cantonal des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (RPAC). Considérant que la création d'un accès direct au lac à travers le marais était contraire à l'art. 6 RPAC, le préfet a estimé que l'intéressé ne pourrait pas obtenir les autorisations nécessaires, à savoir un permis de construire délivré par la préfecture et une autorisation spéciale de la Direction cantonale de l'aménagement, de l'environnement et des constructions.
C.
Le 15 février 2006, A.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg. Il expliquait notamment que la parcelle était louée depuis 1967 et qu'il avait le droit de profiter d'un accès direct au lac au moyen d'une jetée en bois. Cette jetée aurait été remplacée en 1983 par un sentier pédestre beaucoup plus discret et respectueux de l'environnement. Le recourant n'aurait jamais décidé d'abandonner son droit d'accès et il l'aurait exercé sans interruption jusqu'à la destruction du sentier en novembre 2004. Il aurait ensuite reconstruit cet accès avec des matériaux naturels.
Le Tribunal administratif a rejeté ce recours par arrêt du 5 octobre 2006, considérant en substance que l'existence du droit acquis invoqué par A.________ n'avait pas été prouvée et qu'un tel droit ne pouvait au demeurant pas entrer en considération, dès lors que le chemin litigieux n'avait pas été aménagé légalement et qu'il était contraire aux exigences majeures de l'aménagement du territoire. Le rétablissement de l'état de droit pouvait être exigé d'A.________, celui-ci n'étant pas de bonne foi et son intérêt privé au maintien du chemin relevant de la pure commodité personnelle. Les frais entraînés par la suppression de cet accès n'apparaissant en outre pas déraisonnables, la décision de remise en état a été confirmée et un nouveau délai a été imparti à l'intéressé pour qu'il s'y conforme d'ici au 15 novembre 2006.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de lui octroyer le droit irrévocable de maintenir le chemin litigieux et de l'utiliser durant la saison de baignade du 1er juin au 3e week-end de septembre. Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. La Commune de Cheyres a présenté des observations; le Préfet du district de la Broye et l'Office fédéral du développement territorial y ont renoncé.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La décision attaquée ayant été rendue avant le 1er janvier 2007, la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) demeure applicable à la présente procédure de recours (art. 132 al. 1 LTF). L'ancien art. 34 de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006, demeure lui aussi applicable dans la présente procédure (cf. art. 53 al. 1 de la loi sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF; RS 173.32], en relation avec le ch. 64 de l'annexe de cette loi). L'arrêt est en principe rédigé dans la langue de la décision attaquée (art. 37 al. 3 OJ), en l'occurrence le français.
2.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292; 131 II 571 consid. 1 p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités). Il vérifie en particulier la voie de droit ouverte, sans être lié par la dénomination de l'acte de recours (ATF 121 I 173 consid. 3a p. 175 et les références). Voie de droit subsidiaire, le recours de droit public n'est pas recevable si la violation alléguée peut être soumise au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale, par une action ou un autre moyen de droit quelconque (art. 84 al. 2 OJ; ATF 126 I 97 consid. 1c p. 101; 126 V 252 consid. 1a p. 253 et les arrêts cités). La voie du recours de droit administratif est ouverte contre une décision ordonnant la démolition d'installations réalisées sans autorisation hors de la zone à bâtir (art. 34 al. 1 LAT en relation avec les art. 97 ss OJ; ATF 129 II 321 consid. 1.1 p. 324 et les références). Seul le recours de droit administratif est donc ouvert en l'occurrence; le recours de droit public, irrecevable, peut cependant être traité comme un recours de droit administratif car il satisfait aux conditions de recevabilité de ce moyen de droit (ATF 127 II 198 consid. 2a p. 203; 126 II 506 consid. 1b p. 509; 124 I 223 consid. 1a p. 224 et les arrêts cités).
3.
Le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ). Dans le cadre d'un tel recours, le Tribunal fédéral contrôle d'office l'application du droit fédéral, qui englobe notamment les droits constitutionnels (ATF 130 II 337 consid. 1.3 p. 341). N'étant pas lié par les moyens qu'invoquent les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ), il peut admettre le recours pour d'autres motifs que ceux dont se prévaut le recourant ou, à l'inverse, confirmer la décision entreprise par substitution de motifs (ATF 132 II 257 consid. 2.5 p. 262). L'arrêt attaqué émanant d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est cependant lié par les faits constatés, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris des règles essentielles de la procédure (art. 105 al. 2 OJ).
4.
Le recourant allègue que le contrat de location de la parcelle litigieuse, qui aurait été conclu en 1967 avec la commune, comprenait un droit d'accès au lac par une passerelle en bois. Celle-ci aurait été remplacée en 1983 par un chemin de terre qui ne nuisait pas à la nature. De plus, le nouveau chemin aménagé en 2005 serait constitué de copeaux de bois naturel et sa démolition serait en contradiction avec l'autorisation de baignade qui serait en vigueur à cet endroit durant l'été.
4.1 L'installation litigieuse étant manifestement non conforme à l'affectation de la zone, le recourant ne pourrait se prévaloir que de l'art. 24c LAT pour demander son maintien. Selon cette disposition, les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT; RS 700.1]). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
4.2 En l'espèce, le recourant n'a pas établi que son droit d'usage de la parcelle litigieuse comprendrait un droit d'accès au lac. S'il ressort des documents déposés par la Commune de Cheyres qu'un droit de superficie - cessible et passant aux héritiers - a bien été octroyé aux parents du recourant par acte authentique du 4 novembre 1999 pour une durée de 50 ans, cet acte ne prévoit aucun droit d'accès au lac. En outre, le recourant ne saurait exciper d'une prétendue autorisation de baignade le droit d'accéder au lac directement depuis son chalet, étant précisé qu'un chemin d'accès se trouve à moins de 150 m de celui-ci. Par ailleurs, il n'est pas établi que la passerelle en bois a bien été construite en 1967 et il est douteux que son remplacement par un chemin de terre en 1983 puisse être assimilé à une transformation au sens de l'art. 24c al. 2 LAT. De même, on ne saurait considérer que la reconstruction du chemin en 2005 pouvait être autorisée sur la base de cette disposition, la démolition de novembre 2004 étant intervenue pour rétablir une situation conforme au droit (cf. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 607 p. 284). Quoi qu'il en soit, aucune autorisation n'a été délivrée, ni même requise, pour ces travaux, qui ont donc été réalisés illégalement. Il est en outre manifeste que le chemin litigieux contrevient aux exigences majeures de l'aménagement du territoire, dès lors que cet accès de pure commodité a été aménagé dans une réserve naturelle, à travers une roselière protégée. Le recourant ne peut donc pas se prévaloir de l'art. 24c LAT.
5.
Le recourant se plaint également du fait que l'ordre de supprimer le chemin litigieux serait disproportionné; il invoque ainsi, implicitement, la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.).
5.1 La garantie de la propriété peut être restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst. A teneur de l'alinéa 3 de cette disposition, toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid. 3bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée).
5.2 En l'occurrence, le chemin litigieux ne saurait être qualifié de dérogation mineure à la règle, s'agissant d'un accès aménagé sans autorisation à l'intérieur d'une zone protégée et en contradiction avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire; il n'y avait dès lors pas de chances sérieuses de faire reconnaître cette installation comme conforme au droit. Dans la mesure où ce chemin a été détruit une première fois en raison de sa non-conformité, le recourant ne pouvait pas de bonne foi se croire autorisé à le reconstruire quelques mois plus tard exactement au même endroit. C'est en outre à juste titre que le Tribunal administratif a considéré que la remise en état des lieux était justifiée par un intérêt public lié à la préservation de la réserve naturelle concernée et au respect des règles de protection de la nature en vigueur. Enfin, cette mesure n'apparaît pas susceptible de causer au recourant un dommage important, qui serait disproportionné au regard des intérêts publics précités. Dans ces circonstances, il y a lieu de constater que l'ordre de remise en état est proportionné aux buts visés.
6.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté. Le délai d'exécution fixé au 15 novembre 2006 par l'arrêt attaqué étant échu, un nouveau délai au 31 mai 2007 doit être imparti au recourant pour procéder aux travaux de remise en état. Les frais de la présente procédure seront mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). S'agissant d'une procédure de recours de droit administratif, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à la Commune de Cheyres, qui n'a du reste pas procédé par l'entremise d'un avocat (art. 159 al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours, traité comme un recours de droit administratif, est rejeté.
2.
Le délai imparti au recourant pour exécuter les travaux de remise en état selon le chiffre 1 du dispositif de l'arrêt attaqué est fixé au 31 mai 2007.
3.
Un émolument judiciaire de 2000 fr. est mis à la charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, à la Commune de Cheyres, au Préfet du district de la Broye et à la IIème Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 4 avril 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: