{T 0/2}
1A.210/2006
1P.662/2006 /fun
Urteil vom 25. Januar 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Schilling.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Martin Hablützel,
gegen
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Grenzbereinigung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (1A.210/2006) und staatsrechtliche Beschwerde (1P.662/2006) gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 24. August 2006.
Sachverhalt:
A.
Die beiden noch unüberbauten Grundstücke Nrn. 2416 und 2417 von X.________ und die überbaute Parzelle Nr. 2415 von A.________ liegen benachbart oberhalb der Weiherhofstrasse in Wil. Die Parzellen Nrn. 2415 und 2417 stossen talwärts an die Weiherhofstrasse, das Grundstück Nr. 2416 liegt in der zweiten Bautiefe oberhalb der Parzelle Nr. 2415 und grenzt westlich an die Parzelle Nr. 2417. Das Grundstück Nr. 2416 wird heute über eine rund 20 m lange und 2,5 m breite ansteigende Privatstrasse erreicht, die über die Parzelle Nr. 2415 führt und durch ein Fuss- und Fahrwegrecht grundbuchlich gesichert ist.
Am 31. März 2004 reichte X.________ bei der Stadt Wil ein Gesuch um Grenzbereinigung ein. Entlang der Grenze des Grundstücks von A.________ soll ab der Nachbarparzelle Nr. 2596 ein Landstreifen von 1,5 m zur Parzelle Nr. 2416 geschlagen werden, um die Zufahrtstrasse zu dieser auf 4 m verbreitern zu können. Zur Grenzbereinigung bzw. zum Flächenausgleich sollen zwei weitere Nachbarparzellen beigezogen werden. Zur Begründung seines Gesuchs brachte X.________ vor, der heutige Grenzverlauf verhindere eine zweckmässige Benützung und Überbauung der Parzelle Nr. 2416, weil das Fuss- und Fahrwegrecht allein für eine zeitgemässe Erschliessung nicht genüge. Eine einvernehmliche Lösung mit den betroffenen Nachbarn sei nicht zustande gekommen, weshalb eine Grenzbereinigung nach Art. 118 des kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 vorzunehmen sei.
Der Stadtrat Wil wies das Gesuch mit Beschluss vom 30. März 2005 ab. Er erwog, dass der heutige Grenzverlauf eine zweckmässige Benützung oder Überbauung der Parzelle Nr. 2416 nicht verhindere. Die Liegenschaft sei in öffentlich-rechtlicher Hinsicht hinreichend erschlossen, obwohl sie mit Fahrzeugen nicht unmittelbar erreicht werden könne. Es sei zumutbar, die Distanz von rund 20 m zwischen der Weiherhofstrasse und dem Grundstück zu Fuss zurückzulegen.
B.
Gegen den Beschluss des Stadtrates Wil erhob X.________ am 27. April 2005 Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen. Er brachte im Wesentlichen vor, das in der Wohnzone W2 liegende Grundstück Nr. 2416 weise eine attraktive Wohnlage auf, welche ein Baukonzept erfordere, das gehobenen Ansprüchen Rechnung trage. Dazu gehöre, dass mit dem Personenwagen direkt zum bzw. ins Gebäude gefahren werden könne. Es könne nicht verlangt werden, dass die Parzelle Nr. 2416 über die Nachbarparzelle Nr. 2417 erschlossen werde. Zum einen sei die Erschliessung jedes Grundstücks einzeln zu gewährleisten und zum anderen würde eine Zufahrt über die Parzelle Nr. 2417 unzumutbare Mehrkosten bedingen. Das Baudepartement des Kantons St. Gallen wies den Rekurs von X.________ mit Entscheid vom 19. Januar 2006 mit der Begründung ab, dass die Parzelle Nr. 2416 hinreichend erschlossen sei und keine anderen Gründe für eine Grenzbereinigung bestünden.
X.________ gelangte hierauf an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses wies die Beschwerde nach Durchführung eines Augenscheins mit Urteil vom 24. August 2006 ebenfalls ab.
In seinem Urteil führt das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus, dass sowohl nach Bundes- wie auch nach kantonalem Recht nur dann zu einer Grenzbereinigung zu Erschliessungszwecken geschritten werden könne, wenn eine - hinreichende - Erschliessung des fraglichen Grundstücks sonst verhindert oder zumindest (erheblich) erschwert werde. Eine strassenmässige Erschliessung sei jedoch nicht nur dann hinreichend, wenn die Privatfahrzeuge und Fahrzeuge der öffentlichen Dienste direkt bis zum Baugrundstück gelangen könnten. Der Umstand, dass die letzten 20 m bis zur Parzelle Nr. 2416 allenfalls zu Fuss zurückgelegt werden müssten, begründe keine Ausnahmesituation. Auch ein allfälliger Einsatz der öffentlichen Dienste (Feuerwehr oder Sanität) könne ohne weiteres von der Weierhofstrasse aus erfolgen. Im Übrigen stelle die Frage des behindertengerechten Zugangs keine Voraussetzung der Baureife dar. Weiter seien zwar Bewohner- oder Besucherparkplätze grundsätzlich auf der Bauparzelle selbst zu erstellen, doch bestehe auch die Möglichkeit, in angemessener Nähe Ersatz zu beschaffen oder eine Ersatzabgabe zu leisten. Vor diesem Hintergrund könne die Frage, ob eine Erschliessung der Parzelle Nr. 2416 über die Parzelle Nr. 2417 möglich und zumutbar sei, grundsätzlich offen bleiben, doch sei es Auffassung des Gerichts, dass die beiden Grundstücke durch planerische Massnahmen über die Parzelle Nr. 2417 zweckmässig erschlossen werden könnten. Da mithin eine zweckmässige Überbauung der Parzelle Nr. 2416 durch den Grenzverlauf weder verunmöglicht noch erschwert werde, seien die Voraussetzungen für eine Grenzbereinigung nicht gegeben.
C.
Gegen das Urteil des St. Galler Verwaltungsgerichts vom 24. August 2006 hat X.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde und subsidiär staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er stellt die Anträge, das angefochtene Urteil sei vollumfänglich aufzuheben und die Stadt Wil sei anzuweisen, die Grenzbereinigung nach Massgabe des Gesuchs des Beschwerdeführers durchzuführen. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Stadt Wil zurückzuweisen.
A.________ ersucht um Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit auf diese einzutreten sei. Auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzutreten; eventuell sei diese abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei. Der Stadtrat Wil und das Baudepartement des Kantons St. Gallen beantragen Abweisung beider Beschwerden. Nach dem Antrag des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen sind die beiden Beschwerden abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat auf Stellungnahme verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid, der noch im Jahr 2006 ergangen sind. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich daher nach dem Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; vgl. Art. 132 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht, AS 2006 S. 1205). Der Beschwerdeführer erhebt in seiner Rechtsmitteleingabe sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch - subsidiär - staatsrechtliche Beschwerde. Dies ist grundsätzlich zulässig. In der Beschwerdeschrift wird allerdings nicht dargelegt, welche der Vorbringen im verwaltungsgerichtlichen und welche im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu behandeln seien; es ist daher fraglich, ob der Begründungspflicht insbesondere von Art. 90 lit. b OG Genüge getan werde. Jedenfalls wird vorab zu prüfen sein, ob und inwieweit hier die staatsrechtliche Beschwerde überhaupt zulässig sei.
1.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner A.________ sei zur Teilnahme am bundesgerichtlichen Verfahren nicht befugt. Auch einzelne Mitglieder der Stockwerkeigentümergemeinschaft B.________ wären nur verfahrenslegitimiert, wenn sie die Stockwerkeigentümergemeinschaft verträten und einen entsprechenden Beschluss vorlegen könnten.
Bereits im angefochtenen Entscheid ist mit Recht darauf hingewiesen worden, dass A.________ als Eigentümer der Parzelle Nr. 2415 durch den geplanten Ausbau der über sein Grundstück führenden Zufahrtstrasse zumindest faktisch in schutzwürdigen Interessen berührt werde. Dies genügt nach Art. 103 lit. a OG auch für die (Passiv-)Legitimation im eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren. Weiter sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch einzelne Stockwerkeigentümer befugt, sich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Einbezug ihrer Liegenschaft in ein Landumlegungs-, Quartierplan- oder ähnliches Verfahren zur Wehr zu setzen (vgl. Urteil P.926/1983 vom 14. März 1984 E. 3e, publ. in ZBl 86/1985 S. 504). Es besteht daher kein Anlass, den Kreis der am kantonalen Verfahren Beteiligten im bundesgerichtlichen Verfahren einzuschränken.
2.
Der angefochtene Entscheid beruht auf den Vorschriften des kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (Baugesetz, BauG), insbesondere auf Art. 118 BauG, weiter auf Art. 22 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) sowie auf den Bestimmungen von Art. 7 und Art. 10 Abs. 1 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG, SR 843). Er unterliegt insofern, als er sich auf Bundesverwaltungsrecht stützt, ohne weiteres der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 97 Abs. 1 OG i.V. mit Art. 5 VwVG). Es fragt sich dagegen, ob auch die Verletzung des kantonalen Rechts mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend zu machen sei.
Das Bundesgericht hat in BGE 118 Ib 417 E. 1c und 1d dargelegt, dass das bereits bestehende kantonale und kommunale Recht über Baulandumlegungen und Grenzbereinigungen als Ausführungsrecht zu den Bestimmungen von Art. 7-11 WEG betrachtet werden könne, welche die Voraussetzungen für die Parzellarordnungsmassnahmen für Behörden und Grundeigentümer präzise und in verbindlicher Weise regelten. Daran ändere nichts, dass das Verfahren und die Zuständigkeiten durch das kantonale Recht bestimmt würden; dass kantonale Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften nötig seien, gelte allgemein für den Vollzug von Bundesrecht durch die Kantone. Da Art. 7 ff. WEG als lex specialis auch dem allgemeinen Grundsatz von Art. 20 RPG vorgehe, seien die in einem Parzellarordnungsverfahren getroffenen Entscheide Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG, die der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterstünden. Diese Überlegungen sind im Urteil 1P.797/1993 vom 31. Oktober 1994 (publ. in ZBl 96/1995 S. 372), in dem es um eine Grenzbereinigung ging, bestätigt worden. Zwar ist eingeräumt worden, dass wohl nicht sämtliche kantonalen Bestimmungen über die Landumlegung und Grenzregulierung bloss als Vollzugsvorschriften zu den Normen des WEG gelten könnten, denen neben dem Bundesrecht von vornherein kein selbständiger Gehalt (mehr) zukommen könne. Selbst wenn aber den kantonalen Vorschriften noch eine selbständige Bedeutung zuzugestehen sei, sei ihre Anwendung ebenfalls im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu überprüfen, weil sie in engem Sachzusammenhang mit dem Bundesrecht stünden (E. 1c und 3c des zitierten Urteils).
Es besteht kein Grund, im vorliegenden Fall von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Für eine staatsrechtliche Beschwerde bleibt demnach kein Raum. Auf die vom Beschwerdeführer subsidiär erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist nicht einzutreten.
3.
Gemäss dem st. gallischen Recht kann eine Grenzbereinigung angeordnet werden, wenn der Verlauf der Grenze die zweckmässige Benützung oder Überbauung einer Liegenschaft verhindert (Art. 118 BauG). Nach Bundesrecht kann der Grundeigentümer die Mitwirkung der Eigentümer der anstossenden Grundstücke bei der Grenzverbesserung dann verlangen, wenn die zweckmässige Überbauung eines Grundstücks oder einer Gruppe von Grundstücken infolge ungünstigen Grenzverlaufs erschwert oder verunmöglicht wird (Art. 10 Abs. 1 WEG). Im Rahmen einer solchen Grenzregulierung kann gemäss Art. 10 Abs. 2 WEG der Abtausch von Land im unbedingt nötigen Umfang gefordert werden, sofern dadurch die Überbaubarkeit wesentlich verbessert wird und der Abtausch für den betroffenen Eigentümer nicht unzumutbar erscheint. Der bundesrechtliche Anspruch auf Grenzregulierung geht mithin, da er auch bei einer bloss erschwerten Überbaubarkeit eines Grundstücks entstehen kann, weiter als jener nach kantonalem Recht. Vorausgesetzt wird allerdings auch für die bundesrechtliche Grenzregulierung, dass sie vorab im öffentlichen Interesse liegt und auf eine Verbesserung der bestehenden Parzellarordnung im Sinne der haushälterischen Bodennutzung abzielt. Sie muss im Dienste der Förderung des Wohnungsbaus stehen und die bauliche Erneuerung eines Wohnquartiers oder eine Verbesserung der allgemeinen Wohnverhältnisse ermöglichen. Zur Erhöhung des persönlichen Komforts des Grundeigentümers steht sie nicht zur Verfügung (BGE 118 Ib 417 E. 4a S. 427 f.; zit. Urteil 1P.797/1993 E. 3a und b, mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht vertritt gleich wie der Gemeinderat Wil die Auffassung, die Parzelle Nr. 2416 sei schon heute hinreichend erschlossen. Das heisst wohl, dass dem Beschwerdeführer für die von ihm geplante Baute mit vier Wohnungen bereits unter den gegebenen Erschliessungsverhältnissen eine Baubewilligung erteilt würde. In diesem Fall liegt aber eine Grenzregulierung weder im öffentlichen Interesse noch dient sie der Förderung des Wohnungsbaus, macht doch der Beschwerdeführer selbst nicht geltend, dass er bei einer Verbesserung der Zufahrtsverhältnisse mehr Wohnraum schaffen könnte. Es kann aber letztlich offen bleiben, ob die bestehende strassenmässige Erschliessung der Parzelle Nr. 2416 genügt, hat doch das Verwaltungsgericht zu Recht auch festgestellt, dass dieses Grundstück allenfalls über Parzelle Nr. 2417 erschlossen werden könnte. Die gleichfalls noch unüberbaute Parzelle Nr. 2417 stösst direkt an die Weiherhofstrasse und weist eine genügend lange Grenze zur Parzelle Nr. 2416 auf, um deren Miterschliessung zu ermöglichen. Zwar wendet der Beschwerdeführer gegen eine solche Lösung ein, eine unterirdische Zufahrt zu Parzelle Nr. 2416 über Parzelle Nr. 2417 böte bautechnische Probleme und würde zu unzumutbaren Mehrkosten führen. Ob dem so sei, kann ebenfalls dahingestellt bleiben, könnten doch auf dem Grundstück Nr. 2417 selbst eine gemeinsame Zufahrt sowie Garagen- und Abstellplätze für beide Parzellen geschaffen werden. Dem kann entgegen der Meinung des Beschwerdeführers nicht entgegengehalten werden, dass die Erstellung einer gemeinsamen Erschliessungsanlage rechtlich nicht gesichert sei. Zum einen ist auch die vom Beschwerdeführer verlangte verbreiterte Ostzufahrt rechtlich nicht gesichert und kann nur durch eine Grenzverlegung ermöglicht werden. Zum andern ist es für den Eigentümer der beiden fraglichen Parzellen ein Leichtes, die nötigen rechtlichen Schritte zur Sicherung gemeinsamer Anlagen vorzunehmen. Jedenfalls lässt sich aus Art. 10 WEG kein Anspruch auf die Schaffung einer separaten Zufahrt zu jeder einzelnen Baute auf benachbarten Grundstücken herleiten. Kann aber die Liegenschaft Nr. 2416 über die ebenfalls im Eigentum des Beschwerdeführers stehende Parzelle Nr. 2417 (zusätzlich) erschlossen werden, besteht kein im Sinne der Art. 7 ff. WEG zu wahrendes öffentliches Interesse an einer Erschliessung über Dritteigentum und wird mit der Abweisung des Gesuchs um Grenzbereinigung kein Bundesrecht verletzt.
4.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist als unbegründet abzuweisen. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist, wie dargelegt (E. 2), nicht einzutreten.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdeführer zu überbinden (Art. 156 Abs. 1 OG). Dieser hat dem privaten Beschwerdegegner A.________ für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung zu entrichten (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG). Die weiteren privaten Beschwerdegegner haben sich im bundesgerichtlichen Verfahren nicht vernehmen lassen. Der Gemeinde Wil steht gemäss der Regel von Art. 159 Abs. 2 OG keine Parteientschädigung zu; sie hat sich übrigens auch nicht durch einen Rechtsanwalt vertreten lassen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 4'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Der Beschwerdeführer hat dem Beschwerdegegner A.________ für die bundesgerichtlichen Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.-- zu bezahlen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Wil, dem Baudepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Januar 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: