{T 0/2}
1A.198/2001/sch
1P.770/2001
Urteil vom 27. August 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Féraud, Ersatzrichter Loretan,
Gerichtsschreiber Haag.
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Titus Marty, Obere Bahnhofstrasse 11, Postfach, 9500 Wil SG 1,
gegen
Politische Gemeinde Jonschwil, 9243 Jonschwil,
vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Möhr, Spitalgasse 4, 9004 St. Gallen,
Dorfkorporation Schwarzenbach, Dorfstrasse 5, 9536 Schwarzenbach SG,
Baudepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen,
Spisergasse 41, 9001 St. Gallen.
Grundwasserschutzzone Geissmatt,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts
des Kantons St. Gallen vom 30. Oktober 2001.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Jonschwil erliess am 30. Oktober 1996 den Umgrenzungsplan für die Gewässerschutzzone Geissmatt, Schwarzenbach, sowie das zugehörige Schutzzonenreglement. Der Plan weist unter anderem die Grundstücke Nrn. 1180, 1188, 1194 und 1200 der engeren Schutzzone S2 zu. Die Eigentümer dieser Grundstücke, C.Y.________ und D.Y.________, Z.________, A.X.________ und B.X.________ sowie W.________ erhoben gegen die beiden Planungsinstrumente erfolglos Einsprache an den Gemeinderat Jonschwil und Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen hiess die gegen den Rekursentscheid des Baudepartements gerichtete Beschwerde der erwähnten Grundeigentümer am 18. November 1999 gut und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung zurück. Das Baudepartement habe zu überprüfen, ob die angefochtene Planung auch mit der am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen totalrevidierten Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201) vereinbar sei. Das Gericht könne diese Überprüfung wegen seiner eingeschränkten Kognition nicht in erster Instanz selbst vornehmen.
Am 12. Februar 1999 erteilte das kantonale Amt für Umweltschutz die Bewilligung für eine Überbauung der ebenfalls in der Zone S2 gelegenen, bisher unbebauten Parzelle Nr. 1244 mit einem Einfamilienhaus.
Am 22. März 1999 genehmigte das Baudepartement den Umgrenzungsplan und das Reglement betreffend die Grundwasserschutzzonen Geissmatt.
Am 14. September 1999 erteilte das Baudepartement eine Nachtragsgenehmigung zum Zonenplan Jonschwil; genehmigt wurde damit die Zuteilung der Grundstücke Nrn. 1181 und 1244 (sowie einem Teil von Nr. 196) zur Bauzone.
B.
Am 17. April 2001 wies das Baudepartement die Rekurse der vier Grundeigentümer gegen den Umgrenzungsplan für die Gewässerschutzzone Geissmatt und das zugehörige Schutzzonenreglement erneut ab, nachdem das Amt für Umweltschutz dazu Stellung genommen hatte. A.X.________ und B.X.________, C.Y.________ und D.Y.________, Z.________ sowie W.________ gelangten gegen diesen Entscheid an das Verwaltungsgericht, welches die Beschwerde am 30. Oktober 2001 abwies.
C.
A.X.________ und B.X.________, C.Y.________ und D.Y.________, Z.________ sowie W.________ haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts am 7. Dezember 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staats-
rechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an das Verwaltungsgericht oder an das Baudepartement.
Das Verwaltungsgericht, das Baudepartement und die Politische Gemeinde Jonschwil beantragen die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) äusserte sich am 13. März 2002 zur Sache, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen. Die Parteien erhielten Gelegenheit, sich zur Stellungnahme des BUWAL zu äussern.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdeführer haben sowohl staatsrechtliche als auch Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Welches Rechtsmittel zulässig ist, ob vorliegend beide Rechtsmittel ergriffen werden können und in welchem Umfang darauf einzutreten ist, prüft das Bundesgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition. Entsprechend der subsidiären Natur der staatsrechtlichen Beschwerde ist zunächst zu prüfen, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen steht (BGE 125 I 14 E. 2a).
1.1 Verfügungen aufgrund des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GschG; SR 814.20) können entsprechend den Vorschriften des VwVG und des OG angefochten werden (Art. 67 GSchG).
Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern diese von einer in Art. 98 OG genannten Vorinstanz erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe greift. Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. (auch) auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 128 I 46 E. 1b/aa; 123 II 359 E. 1a/aa, je mit Hinweisen).
Ein Plan über Gewässerschutzzonen stellt nach der Rechtsprechung nicht einen Plan im Sinne von Art. 99 lit. c OG dar, sondern kann als Verfügung in Anwendung des Gewässerschutzgesetzes mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (BGE 121 II 39 E. 2b/bb S. 43 mit Hinweisen).
1.2 Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, können die Beschwerdeführer die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens geltend machen; zum Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG gehört auch das Bundesverfassungsrecht (BGE 126 II 300 E. 1b; 121 II 39 E. 2d/bb S. 47, 72 E. 1b, je mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung des eidgenössischen Gewässerschutzrechts sowie des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV), des Willkürverbots (Art. 9 BV) und des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Die verfassungsrechtlichen Rügen können im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geprüft werden. Für die staatsrechtliche Beschwerde bleibt kein Raum, weshalb darauf nicht eingetreten werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG).
1.3 Die Beschwerdeführer sind als von der Schutzzonenplanung betroffene Grundeigentümer gemäss Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Auf die rechtzeitig und formrichtig eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer halten die ausgeschiedene Gewässerschutzzone S2 für unzulässig, weil sie unter anderem die Grundstücke Nrn. 1181 und 1244 (sowie einen Teil von Nr. 196) erfasst, welche trotz der hängigen Ausscheidung einer Gewässerschutzzone und obwohl sie zunächst noch unbebaut waren, der Bauzone zugewiesen wurden. Diese zonenplanerische Festlegung, welche die Überbauung der fraglichen Grundstücke erlaubt, widerspreche dem Bauverbot gemäss Ziff. 222 Abs. 1 lit. a Anhang 4 GSchV sowie raumplanerischen Grundsätzen. Die Beschwerdeführer verlangen mithin eine vorfrageweise Überprüfung der kommunalen Zonenplanung hinsichtlich der genannten Parzellen.
2.1 Das Verwaltungsgericht hat indessen zu Recht festgestellt, dass sich die Beschwerdeführer die Rechtskraft der fraglichen Bauzonenfestsetzung entgegen halten lassen müssen. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens sind allein die Gewässerschutzzonen Geissmatt, im Besonderen die Schutzzone S2. Dabei steht die Rechtmässigkeit des Zonenplans der Politischen Gemeinde Jonschwil grundsätzlich nicht zur Diskussion. Vielmehr beurteilt sich die Rechtmässigkeit der fraglichen Schutzzonen allein nach dem Gewässerschutzgesetz und der Gewässerschutzverordnung. Da die Beschwerdeführer diesbezüglich keine Rügen vorbringen, erübrigt sich allerdings eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob die einschlägigen Vorschriften (Art. 19 f. GSchG, Art. 29 ff. GSchV und der dort erwähnte Anhang 4 GSchV) korrekt angewendet wurden. Den Akten können keinerlei Hinweise auf eine rechtsfehlerhafte Anwendung entnommen werden. Das fachkundige Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft hält in seiner Stellungnahme fest, dass die Ausdehnung der Schutzzonen Geissmatt auf einer überdurchschnittlich guten Grundlage beruhe und den gesetzlichen Anforderungen genüge. Die Dimensionierung der Schutzzone S2 liege allerdings an der unteren Grenze, so dass eine Verkleinerung, durch welche die Grundstücke der Beschwerdeführer in die Schutzzone S3 gelangen würden, nicht möglich sei.
Den Beschwerdeführern hätte es als betroffenen Grundeigentümern und Nachbarn der Grundstücke Nrn. 1181 und 1244 gemäss Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700) freigestanden, die Zuweisung dieser Parzellen zur Bauzone anzufechten. Es besteht kein Anlass, eine nachträgliche Anfechtung zuzulassen.
2.2 Weiter ist zu bemerken, dass die Rechtmässigkeit der vom Amt für Umweltschutz erteilten Bewilligung für die Überbauung des Grundstücks Nr. 1244 im entsprechenden Bewilligungsverfahren hätte überprüft werden können. Eine allfällige Rechtswidrigkeit dieser Bewilligung ist hingegen grundsätzlich kein Anlass, die Schutzzonenfestlegung zu beanstanden.
In diesem Zusammenhang ist auch von Bedeutung, dass die betroffenen Nachbarn eine allfällige Bewilligung für Bauten auf Grundstück Nr. 1181 zu gegebener Zeit werden anfechten können. In jenem Verfahren wird erneut zu prüfen sein, ob wichtige Gründe im Sinne von Ziff. 222 Abs. 1 lit. a Anhang 4 GSchV vorliegen, die eine Bebauung unter bestimmten Umständen zulassen. Diesbezüglich kommt Art. 24 des Schutzzonenreglements keine Bedeutung zu, da das Reglement keine über das Bundesrecht hinausgehenden Ausnahmen gewähren kann.
2.3 Das Verwaltungsgericht hat ebenfalls zutreffend erwogen, dass die erwähnte Zonenplanung immerhin insofern von Bedeutung ist, als sie bzw. die damit zugelassene Überbauung nicht zu einer Vereitelung des mit der Gewässerschutzzone angestrebten Zwecks führen darf. Die Beschwerdeführer selbst nennen keine konkreten Gründe, nach welchen die zugelassene Überbauung der Grundstücke Nr. 1181 und 1244 den beabsichtigten Grundwasserschutz grundsätzlich verunmöglichen würde. Bei diesen Grundstücken handelt es sich um zwei Parzellen am Rande des Siedlungsgebiets, die unmittelbar nördlich und ungefähr in Richtung der geschützten Wasserfassung an die Grundstücke der Beschwerdeführer angrenzen. Ihre Überbauung wird nur unter Auflagen zugelassen, die eine Grundwasserverschmutzung unwahrscheinlich werden lassen. So muss mit Gas statt mit Öl geheizt werden, die Kanalisation ist doppelwandig auszuführen, und es bestehen Nutzungsbeschränkungen bezüglich wassergefährdender Stoffe (vgl. Art. 24 des Schutzzonenreglements sowie die Bewilligung des Amtes für Umweltschutz vom 12. Februar 1999). Im Übrigen ist die dort zugelassene Überbauung in jeder Hinsicht mit derjenigen vergleichbar, die auf den Grundstücken der Beschwerdeführer besteht. Auch das BUWAL gelangt in seiner Stellungnahme zum Ergebnis, dass die Zuweisung der Grundstücke Nr. 1181 und 1244 zur Bauzone zwar Ziff. 222 Abs. 1 lit. a Anhang 4 GSchV widerspricht, aber nicht dazu führt, dass der Sinn und Zweck der Grundwasserschutzzone S2 insgesamt vereitelt wird.
2.4 Unter diesen Umständen ist der Vorwurf offensichtlich unbegründet, das Verwaltungsgericht habe den Beschwerdeführern das rechtliche Gehör verweigert, indem es sich mit ihrer Kritik an der Einzonung der Grundstücke Nr. 1181 und 1244 nicht näher befasste.
Ebenso unbegründet ist die Rüge der Willkür: Die Beschwerdeführer beanstanden, dass das Baudepartement einerseits am 14. September 1999 die Einzonung der erwähnten Grundstücke genehmigt und andererseits im Rekursentscheid vom 17. April 2001 festgehalten hat, eine Auszonung oder allenfalls Nichteinzonung dieser Parzellen wäre wünschbar gewesen. Das Verwaltungsgericht habe aus diesem nach Ansicht der Beschwerdeführer widersprüchlichen Verhalten zu Unrecht nicht gefolgert, der Rekursentscheid sei wegen Willkür aufzuheben. Auch hier läuft der Willkürvorwurf auf die Forderung nach einer vorfrageweisen Überprüfung der kommunalen Nutzungsplanung bzw. des darauf bezogenen Genehmigungsentscheids hinaus, worauf die Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren keinen Anspruch haben.
3.
Unberechtigt ist schliesslich auch der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung. Eine solche setzt voraus, dass vergleichbare Sachverhalte ohne hinreichende Begründung unterschiedlich, oder umgekehrt ungleiche Sachverhalte ohne ausreichenden Grund gleich behandelt werden (vgl. BGE 125 II 326 E. 10b S. 345 mit Hinweis). Vorliegend stellte sich die Frage, ob auf den beiden (zunächst) unbebauten Parzellen Nr. 1181 und 1244 eine Überbauung zugelassen werden sollte. Die kantonalen Instanzen haben dies bejaht, mit einer Begründung, zu der hier nicht Stellung zu nehmen ist. Da die in der Schutzzone S2 gelegenen Grundstücke der Beschwerdeführer bereits überbaut sind, stellt sich in dieser Hinsicht die Frage der Ungleichbehandlung nicht.
Auf einer anderen Ebene liegt die Frage, welche Sicherheitsmassnahmen für den Grundwasserschutz bei Grundstücken zu treffen sind, die überbaut werden dürfen oder die bereits überbaut sind. Indem die Beschwerdeführer die Zulassung der Überbauung auf den Grundstücken Nr. 1181 und 1244 mit den Auflagen in Beziehung setzen, die ihnen wegen des Grundwasserschutzes gemacht oder zumindest in Aussicht gestellt wurden, vergleichen sie in unzulässiger Weise unterschiedliche Sachverhalte.
Die Beschwerdeführer haben lediglich Anspruch darauf, dass unterschieden wird zwischen Schutzmassnahmen, die bei Neubauten zu treffen sind, und Massnahmen bei Altbauten (Sanierungen). Es versteht sich, dass bei Neubauten alle vorgesehenen Schutzmassnahmen von Anfang an zu realisieren sind. Ebenso liegt es auf der Hand, und wird gemäss den Akten von den kantonalen Behörden auch so verstanden, dass Sanierungsmassnahmen nur unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit angeordnet werden dürfen. Dabei sind alle massgeblichen Umstände wie Gefährdungspotenzial, Alter und Zustand der betroffenen Anlageteile, Möglichkeit einer angemessenen Abschreibung etc. in Rechnung zu stellen.
4.
Es ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen ist, während auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 7 OG). Die Politische Gemeinde Jonschwil hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 4'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Politischen Gemeinde Jonschwil, der Dorfkorporation Schwarzenbach, dem Baudepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. August 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: