{T 0/2}
1A.163/2005
1P.367/2005 /ggs
Urteil vom 17. Januar 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Nay, Aeschlimann,
Gerichtsschreiberin Schilling.
Parteien
Politische Gemeinde Wittenbach, vertreten durch den Gemeinderat, 9303 Wittenbach, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Walter Locher,
gegen
X.________ AG,
Y.________ AG,
Beschwerdegegnerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Rolf Engler,
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Entschädigung aus materieller Enteignung / Abschreibung des Rekursverfahrens,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 10. Mai 2005.
Sachverhalt:
A.
Die Z.________ AG und die X.________ AG erwarben im November 1987 das in der Gemeinde Wittenbach (SG) liegende Grundstück Nr. 2526 im Halte von 37'400 m2. Das Grundstück gehörte nach dem damals geltenden Zonenplan von 1977 zur Wohnzone W4 und zur Wohn-Gewerbe-Zone WG4.
Im Anschluss an die Durchführung eines Architekturwettbewerbs unter Mitwirkung der Gemeinde wurden für die Überbauung des Grundstücks Nr. 2526 zwei Gestaltungspläne erstellt. Dem Gestaltungsplan "Oberer Oedenhof I" erteilte das kantonale Baudepartement am 17. März 1994 seine Genehmigung. Die Auflage des ergänzenden Gestaltungsplanes "Oberer Oedenhof II", der auch die Restfläche der Parzelle erfasst, wurde vorläufig zurückgestellt. Am 20. Januar 1995 wurde vom Grundstück Nr. 2526 eine Fläche von 2'625 m2 abparzelliert und als neues Grundstück Nr. 2674 ins Grundbuch aufgenommen. Die 1995 bzw. 1997 verkaufte Stammparzelle Nr. 2526 ist gemäss dem Gestaltungsplan "Oberer Oedenhof I" überbaut worden.
Der neue, am 6. Dezember 1995 genehmigte Zonenplan für die Gemeinde Wittenbach wies die Parzelle Nr. 2674 zur Sicherstellung eines Strassenbauprojekts dem übrigen Gemeindegebiet zu. Hierauf reichten die X.________ AG und die Y.________ AG, die an die Stelle der Z.________ AG getreten war, am 18. November 1997 ein Entschädigungsbegehren wegen materieller Enteignung ein. Mit Entscheid vom 7. November 2000/25. Januar 2001 stellte die st. gallische Verwaltungsrekurskommission fest, dass die Zuweisung der Parzelle Nr. 2674 zum übrigen Gemeindegebiet den Tatbestand der materiellen Enteignung erfülle. Die Streitsache wurde zur Festsetzung der Entschädigung an die Schätzungskommission für Enteignungen zurückgewiesen. Der Entscheid der Verwaltungsrekurskommission erwuchs in Rechtskraft.
B.
Die Schätzungskommission für Enteignungen sprach den Grundeigentümerinnen mit Entscheid vom 24. Januar 2002 eine Entschädigung von Fr. 2'693'913.-- zu, zuzüglich Zins gemäss dem Zinsfuss der St. Gallischen Kantonalbank für bestehende erste Hypotheken, nämlich 4 1/4 % ab 18. November 1997, 4 % ab 1. Mai 1998, 3 3/4 % ab 1. Juli 1999, 4 1/4 % ab 1. Februar 2000, 4 1/2 % ab 1. Oktober 2000, 4 1/4 % ab 1. Juli 2001 sowie 4 % ab 1. Februar 2002.
Gegen diesen Entscheid erhob die Politische Gemeinde Wittenbach Rekurs bei der kantonalen Verwaltungsrekurskommission. Sie machte geltend, dass bei der Bemessung der Entschädigung von einer zu hohen Ausnützungsmöglichkeit des Grundstücks ausgegangen worden sei.
Mit Teilzonenplan vom 12. Juni und 6. November 2002 teilte die Politische Gemeinde Wittenbach das Grundstück Nr. 2674 erneut der Wohn-Gewerbe-Zone WG4 zu. Das Baudepartement genehmigte den Teilzonenplan am 20. November 2002. Die Genehmigung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Mit Verfügung vom 21. Februar 2003 schrieb der Abteilungspräsident der Verwaltungsrekurskommission den Rekurs als erledigt ab. Der Präsident erwog im Wesentlichen, infolge der rechtskräftigen Wiederaufnahme des Grundstücks in die Bauzone sei die entschädigungspflichtige Nichteinzonung, die Grundlage für das Urteil der Verwaltungsrekurskommission gebildet habe, dahingefallen. Die Frage, ob die Zuweisung des Grundstücks zur WG4 aus anderen Gründen zu einer materiellen Enteignung führe, sei nicht im vorliegenden Verfahren zu entscheiden. Da der angefochtene Beschluss wie auch der Rekurs der Gemeinde gegenstandslos geworden seien, könne das Verfahren abgeschrieben werden.
C.
Die X.________ AG und die Y.________ AG fochten die Abschreibungsverfügung des Abteilungspräsidenten der Verwaltungsrekurskommission mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen an. Die Grundeigentümerinnen verlangten im Wesentlichen, dass ihnen ab 18. November 1997 bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gestaltungsplans "Oberer Oedenhof II" Zins auf die ihnen zugesprochene Entschädigung zu bezahlen sei.
Mit Verfügung vom 15. Mai 2003 sistierte der Präsident des Verwaltungsgerichts das Beschwerdeverfahren im Hinblick auf die Fortführung des Gestaltungsplanverfahrens. Die Sistierung wurde mehrmals erneuert. Nach der Genehmigung des Gestaltungsplans "Oberer Oedenhof II" durch das kantonale Baudepartement am 7. Juni 2004 und erfolglosen Einigungsverhandlungen der Parteien wurde das verwaltungsgerichtliche Verfahren wieder aufgenommen.
Mit Urteil vom 10. Mai 2005 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die Beschwerde der Grundeigentümerinnen gut und hob die angefochtene Präsidialverfügung der Verwaltungsrekurskommission auf (Dispositiv-Ziffer 1). Das Verwaltungsgericht entschied, dass die Politische Gemeinde Wittenbach den Beschwerdeführerinnen ab 18. November 1997 Zins auf dem Betrag von Fr. 2'693'913.-- zu bezahlen habe, nämlich 4 1/4 % ab 18. November 1997, 4 % ab 1. Mai 1998, 3 3/4 % ab 1. Juli 1999, 4 1/4 % ab 1. Februar 2000, 4 1/2 % ab 1. Oktober 2000, 4 1/4 % ab 1. Juli 2001, 4 % ab 1. Februar 2002, 3 3/4 % ab 1. November 2002, 3 1/2 % ab 1. März 2003 und 3 1/4 % ab 1. Juli 2003 (Dispositiv-Ziffer 2). Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens wurden der Gemeinde auferlegt (Dispositiv-Ziffer 3). Diese wurde zudem verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung auszurichten (Dispositiv-Ziffer 4).
D.
Die Politische Gemeinde Wittenbach hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes sowohl staatsrechtliche Beschwerde als auch Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie stellt den Hauptantrag, die Dispositiv-Ziffern 2, 3 und 4 des angefochtenen Urteils seien aufzuheben und die Sache sei zu neuer Entscheidung im Sinne der Begründung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Eventualbegehren lautet dahin, dass der Zinsanspruch bis 20. November 2002 befristet werde. Subeventualiter sei der Zinsanspruch bis 7. Juni 2004 zu befristen.
Die Beschwerdeführerin macht zum Hauptbegehren geltend, die Vorinstanz sei bei der Festsetzung der Zinspflicht von einem zu hohen Entschädigungsbetrag ausgegangen.
E.
Die Grundeigentümerinnen stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerden, soweit überhaupt auf diese eingetreten werden könne. Eventuell sei das Dispositiv des vorinstanzlichen Entscheides insoweit zu erläutern, als der Zinsanspruch bis zum Eintritt der Rechtskraft des Gestaltungsplanes "Oberer Oedenhof II", das heisst bis zum 7. Juni 2004, bestehe.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragt ebenfalls, dass die staatsrechtliche und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen seien, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht räumt ein, dass der Zinsanspruch im Dispositiv des angefochtenen Urteils nicht ausdrücklich befristet werde. Aus den Urteils-Erwägungen ergebe sich aber ohne weiteres, dass der Zinsanspruch bis zum Eintritt der Rechtskraft des neuen Gestaltungsplanes daure.
Das Bundesamt für Raumplanung zieht in Zweifel, ob in der seinerzeitigen Zuweisung der Parzelle Nr. 2674 zum übrigen Gemeindegebiet überhaupt eine materielle Enteignung liege und für die Zeit bis zur Wiedereinzonung des Grundstücks eine Zinspflicht bestehe.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdeführerin hat sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird Verletzung von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) sowie unrichtige Feststellung des Sachverhaltes gerügt; mit der staatsrechtlichen Beschwerde macht die Beschwerdeführerin Missachtung einer kantonalen Prozessmaxime geltend. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid über eine Entschädigung als Folge planerischer Eigentumsbeschränkung. Gegen solche Entscheide ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (vgl. Art. 34 Abs. 1 RPG). Die eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher vorweg zu behandeln und anschliessend zu prüfen, ob auch noch auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten sei (vgl. Art. 84 Abs. 2 OG).
2.
Das Bundesamt für Raumplanung stellt in grundsätzlicher Weise die Frage, ob im vorliegenden Fall überhaupt eine materielle Enteignung eingetreten sei und eine Entschädigungs- bzw. Zinspflicht bestehe. Klarzustellen ist daher vorweg, was angesichts der - teils rechtskräftigen - kantonalen Entscheide und der vor Bundesgericht gestellten Begehren im vorliegenden Verfahren noch im Streite liegt. Dabei ist daran zu erinnern, dass das Bundesgericht im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren an die Begehren der Parteien gebunden ist und weder zugunsten noch zuungunsten einer Partei über diese hinausgehen darf (Art. 114 Abs. 1 OG). Wohl erstreckt sich diese Bindung nicht auf die zu den einzelnen Begehren vorgebrachte Begründung; das Recht ist vielmehr von Amtes wegen anzuwenden. Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen gilt jedoch nur im Rahmen des Streitgegenstandes und erlaubt dem Bundesgericht nicht, seine Prüfung über diesen hinaus zu erweitern.
2.1 Mit Entscheid der kantonalen Verwaltungsrekurskommission vom 7. November 2000/25. Januar 2001 ist die Frage, ob in der - dauerhaften - Zuweisung des Grundstücks Nr. 2674 zum übrigen Gemeindegebiet eine materielle Enteignung liege, bejaht worden. Dieser Entscheid ist unangefochten geblieben und in Rechtskraft erwachsen. Das Bundesgericht hat somit nicht darüber zu befinden, ob dieser Entscheid bundesrechtmässig sei oder nicht.
2.2 Die kantonale Schätzungskommission hat die Entschädigung für die materielle Enteignung mit Entscheid vom 24. Januar 2002 auf Fr. 2'693'913.-- zuzüglich Zins festgesetzt. Dieser Entscheid ist allerdings nicht in Rechtskraft erwachsen, sondern von der Gemeinde an die Verwaltungsrekurskommission weitergezogen worden. Die Abschreibungsverfügung dieser Instanz ist von den Grundeigentümerinnen beim Verwaltungsgericht angefochten worden. Dieses hat in der Folge nicht nur über die ursprünglich umstrittene Entschädigung für die (dauerhafte) Nichteinzonung des Grundstücks, sondern zugleich auch über die Frage entschieden, ob den Grundeigentümerinnen trotz des nachträglichen Einbezugs des Grundstücks in die Bauzone ein Schaden verblieben sei, der durch Verzinsung des Entschädigungsbetrages ersetzt werden müsse. Die Gemeinde hätte mithin vor Bundesgericht geltend machen können, der Streitgegenstand sei geändert worden und das Verwaltungsgericht hätte die Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die erste Instanz zurückweisen müssen. Die Gemeinde bringt jedoch im bundesgerichtlichen Verfahren keine solche Rüge vor. Das Bundesgericht hat sich daher mit der Frage, ob aus prozessökonomischen Gründen auf die Einhaltung des kantonalen Instanzenzuges verzichtet werden durfte, ebenfalls nicht zu befassen.
2.3 Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil unter Hinweis auf BGE 125 II 1 verneint, dass der durch die planerische Behandlung des Grundstücks Nr. 2674 entstandene Schaden durch die nachträgliche Einzonung behoben worden und nicht mehr abzugelten sei. Ausschlaggebend sei, dass das Vorliegen einer materiellen Enteignung rechtskräftig festgestellt sei. Sei ein Eigentumseingriff als entschädigungspflichtig anerkannt, so könne nachträglich weder die Entschädigungspflicht im Allgemeinen noch die Zinspflicht im Besonderen erneut in Zweifel gezogen werden. Daran ändere nichts, dass hier die Entschädigung noch nicht rechtskräftig festgesetzt worden sei.
Die Beschwerdeführerin scheint die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu teilen. Jedenfalls hält sie in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausdrücklich fest, sie bestreite nicht, dass für die Dauer der Eigentumsbeschränkung grundsätzlich ein Schadenszins geschuldet sei. Infolge dieser Anerkennung der Entschädigungspflicht hat das Bundesgericht nicht mehr zu untersuchen, ob die bloss vorübergehende Nichteinzonung tatsächlich zu entgelten sei oder - gleich wie eine befristete Bausperre - entschädigungslos zu dulden wäre.
2.4 Im bundesgerichtlichen Verfahren bleibt somit gemäss den Begehren der Beschwerdeführerin nur noch zu prüfen, ob die Entschädigungs- bzw. Zinspflicht hinsichtlich Höhe und Dauer richtig bemessen worden ist.
3.
Das Verwaltungsgericht hat die Höhe der von der Schätzungskommission für Enteignungen festgesetzten Entschädigung für das Grundstück Nr. 2674 bestätigt und die Gemeinde zur Bezahlung von Zinsen auf dem Entschädigungsbetrag von Fr. 2'693'913.-- verhalten. Die Schätzungskommission nahm zur Bewertung der Liegenschaft eine sog. Rückwärtsrechnung vor und ging dabei entsprechend dem Gestaltungsplan "Oberer Oedenhof II" von einer Ausnützungsziffer von 1,84 bzw. einer nutzbaren Bruttogeschossfläche von 4'835 m2 aus. Die Beschwerdeführerin wendet hiergegen ein, das Grundstück habe gemäss Zonenplan von 1977 zur Wohn-Gewerbe-Zone WG4 gehört, in welcher eine Ausnützung von höchstens 0,8 möglich gewesen sei. Da der Gestaltungsplan "Oberer Oedenhof II" im Zeitpunkt der Zuweisung des Grundstücks zum übrigen Gemeindegebiet nicht verbindlich gewesen sei, habe damals nur mit einer Ausnützung gemäss Regelbauweise und nicht mit einer erheblichen Mehrausnützung gerechnet werden können. - Dieser Argumentation ist jedoch nicht zu folgen:
Die Verwaltungsrekurskommission hat in ihrem rechtskräftigen Entscheid vom 7. November 2000/25. Januar 2001 erkannt, dass der Zonenplan der Gemeinde Wittenbach von 1977 nicht als Nutzungsplan im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsrechts betrachtet werden könne und erst der 1995 genehmigte Zonenplan den verfassungsmässigen und raumplanerischen Anforderungen des neuen Bodenrechts genüge. Bei der Zuweisung der Parzelle Nr. 2674 zum übrigen Gemeindegebiet handle es sich daher um eine Nichteinzonung. Indessen liege die fragliche Fläche im weitgehend überbauten Gebiet und habe daher ein Einzonungsgebot bestanden. Da diesem Gebot wegen des Strassenprojekts nicht nachgekommen worden sei, laufe die Nichteinzonung bzw. der Verlust der voraussehbaren künftigen Nutzung des Bodens auf eine materielle Enteignung hinaus. Diesen Überlegungen folgend hat die Schätzungskommission bei der Entschädigungsbemessung nicht auf die gemäss altem Zonenplan mögliche Ausnutzung, sondern auf die künftigen baulichen Nutzungsmöglichkeiten abgestellt, die sich - ohne das Strassenbauprojekt - aller Wahrscheinlichkeit nach hätten realisieren lassen. Darin liegt weder eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts noch eine Bundesrechtswidrigkeit. Im kantonalen Verfahren ist vielmehr zu Recht darauf hingewiesen worden, dass bei der im Rahmen der Gestaltungsplanung angestellten Nutzungsberechnung, die die ganze Fläche der ursprünglichen Parzelle Nr. 2526 erfasste, eine Bruttogeschossfläche von 4'835 m2 ausgeschieden worden ist. Diese Nutzfläche wurde für die Überbauung jener Bodenfläche reserviert, die nachträglich abparzelliert worden ist. Die entsprechend geringere zulässige Ausnutzung der Stammparzelle ist als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch angemerkt worden. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Enteignungsrichter auf diese von der Gemeinde mitbestimmte planerische Vorgabe nicht hätte abstellen dürfen. Dass eine Ausnützungsmöglichkeit von 1,84 nicht einfach nur den Wunschvorstellungen der Grundeigentümerinnen entsprach, ergibt sich übrigens auch daraus, dass im nunmehr genehmigten Gestaltungsplan "Oberer Oedenhof II" eine solche Ausnützung bestätigt wird. Die Kritik der Beschwerdeführerin an der Wahl der der Entschädigungsbemessung zugrunde liegenden Ausnützungsziffer erweist sich somit als unbegründet.
4.
Die Dauer der Verzinsungspflicht der Gemeinde wird im angefochtenen Entscheid nicht ausdrücklich festgelegt. Ob sich - wie das Verwaltungsgericht meint - aus den Erwägungen des Entscheides ohne weiteres ergebe, dass die Pflicht zur Zinszahlung bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gestaltungsplanes II laufe, ist fraglich, kann aber offen gelassen werden.
Wird eine enteignungsähnliche Massnahme rückgängig gemacht und ist für die Zwischenzeit die geschuldete Entschädigung zu verzinsen, so läuft diese Zinspflicht vom Zeitpunkt der Anmeldung des Entschädigungsbegehrens an bis zum Zeitpunkt, in dem die Massnahme, durch welche dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders stark eingeschränkt worden ist, aufgehoben wird. Dies ist hier der Zeitpunkt, in dem das Grundstück (wieder) rechtskräftig einer Bauzone zugeschlagen worden ist. Dass zur vollständigen Wiederherstellung der seinerzeit in Aussicht genommenen baulichen Nutzung noch ein Gestaltungsplanverfahren hat abgeschlossen werden müssen, ändert nichts daran, dass den Eigentümerinnen mit der Einzonung ihres Bodens die ursprünglichen Nutzungsmöglichkeiten wieder zur Verfügung gestellt worden sind. Im Umstand allein, dass ein Baugrundstück in ein Gestaltungsplanverfahren einbezogen und die bauliche Nutzung aufgeschoben wird, liegt keine wesentliche Eigentumsbeschränkung, die zu entschädigen wäre. Besteht aber für einen solchen Bauaufschub keine Entschädigungspflicht, so kann auch keine Pflicht zur Verzinsung der Entschädigung bestehen, wenn die Gestaltungsplanung erst nach der Wiedereinräumung baulicher Nutzungsmöglichkeiten zu Ende zu führen ist. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen und das Ende der Zinspflicht der Beschwerdeführerin auf das Datum der Wiedereinzonung der umstrittenen Parzelle, den 20. November 2002, festzulegen.
5.
Die Beschwerdeführerin macht mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend, das Verwaltungsgericht habe mit der Festlegung einer unbefristeten Verzinsungspflicht den Beschwerdegegnerinnen mehr zugesprochen, als diese verlangt hätten, und dadurch die Dispositionsmaxime verletzt. Da die Frage der Befristung der Entschädigungspflicht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geprüft werden kann und behandelt worden ist, bleibt für die staatsrechtliche Beschwerde kein Raum. Auf diese ist nicht einzutreten.
6.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend zu zwei Dritteln der Beschwerdeführerin und zu einem Drittel den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen. Die Parteikosten sind wettzuschlagen (Art. 156 Abs. 3 und Art. 159 Abs. 3 OG).
Es wird Sache des Verwaltungsgerichtes sein zu prüfen, ob angesichts des vorliegenden Urteils die Kostenfolgen des kantonalen Verfahrens neu zu regeln sind.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen und Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Entscheides des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen in dem Sinne abgeändert, dass die dort festgestellte Zinspflicht der Politischen Gemeinde Wittenbach am 20. November 2002 endet.
Die Sache wird zur allfälligen Neuregelung der Kostenfolgen des kantonalen Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 6'000.-- wird zu zwei Dritteln der Politischen Gemeinde Wittenbach und zu einem Drittel der X.________ AG sowie der Y.________ AG unter Solidarhaft auferlegt.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Verwaltungsrekurskommission und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Januar 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: