{T 0/2}
1A.12/2004
1P.46/2004 /gij
Urteil vom 30. September 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Ersatzrichter Loretan,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecherin Dr. Franziska Ryser-Zwygart,
gegen
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Rötihof, Werkhofstrasse 65, 4509 Solothurn,
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, Amthaus 1, Postfach 157, 4502 Solothurn.
Gegenstand
Betrieb einer Abfallanlage,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 8. Dezember 2003.
Sachverhalt:
A.
Gestützt auf eine Bewilligung des Amtes für Umweltschutz des Kantons Solothurn (heute: Amt für Umwelt, AfU) vom 30. August 2000 betreibt X.________ in B.________ einen Altautoverwertungsbetrieb. Am 12. September 2003 verfügte das Bau und Justizdepartement, Amt für Umwelt, X.________ habe innert Frist
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) erklärt in seiner Stellungnahme zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde, nach seiner Beurteilung hätten die kantonalen Instanzen kein Bundesrecht verletzt und auch ihr Ermessen nicht überschritten. Auf Einladung des Bundesgerichts liess sich X.________ auch hierzu vernehmen.
D.
Mit Verfügung vom 19. Februar 2004 erkannte der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu und setzte damit die Nachfrist gemäss Dispositiv-Ziff. 2 des angefochtenen Urteils aus.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf ein Rechtsmittel eingetreten werden kann. Entsprechend der subsidiären Natur der staatsrechtlichen Beschwerde ist zunächst zu prüfen, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen steht (BGE 128 II 259 E. 1.1 S. 261).
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97 OG), sofern diese von einer in Art. 98 OG genannten Vorinstanz erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe greift. Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. (auch) auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 128 I 46 E. 1b/aa S. 49; 128 II 259 E. 1.2 S. 262 mit Hinweisen).
Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, kann der Beschwerdeführer auch geltend machen, der angefochtene Entscheid verletze Bundesverfassungsrecht, weil dieses zum Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG gehört. Ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen (Verfahrens-) Rechts zu prüfen, so richtet sich die Überprüfungsbefugnis allerdings nach den im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde geltenden Grundsätzen (BGE 128 II 259 E. 1.5 S. 264 mit Hinweisen).
1.2 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, der auf Bundesumweltschutzrecht gestützte Anordnungen bestätigte. Das in diesem Zusammenhang vom Beschwerdeführer als verletzt gerügte kantonale Recht steht mit dem Bundesverwaltungsrecht in engem sachlichem Zusammenhang. Alle vorgebrachten Rügen sind somit im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist nicht einzutreten.
1.3 Der Beschwerdeführer hat als Adressat der angefochtenen Verfügung ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse im Sinne von Art. 103 lit. a OG. Auf seine formrichtig und rechtzeitig eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist allerdings auf das Begehren, auch die erstinstanzliche Verfügung sei aufzuheben. Aufgrund des Devolutiveffekts ist das Urteil des Verwaltungsgerichts an die Stelle der ursprünglichen Verfügung getreten; letztere ist damit nicht mehr Anfechtungsgegenstand (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 190).
1.4 Der Beschwerdeführer äussert sich zu verschiedenen Fragen, die vorliegend gar nicht (mehr) im Streit liegen, namentlich zur Dichtigkeit des Hallenbodens, zu den Massnahmen gegen das Versickern von gewässerverunreinigenden Stoffen und zu seiner Bewilligung zum Export von Batterien. Hierzu erübrigen sich Ausführungen des Bundesgerichts.
2.
2.1 Die kantonalen Instanzen hegen den Verdacht, dass der Beschwerdeführer im Jahr 2002 eine grössere Menge Altöl unsachgemäss bzw. vorschriftswidrig entsorgt hat. Der Verdacht beruht auf der Feststellung, dass der Beschwerdeführer in diesem Jahr ungefähr 4000 bis 6000 Altautos entsorgt hat (4'228 t gemäss den Ermittlungen des Verwaltungsgerichts), wobei rund 44 t Batterien angefallen sein sollen, gemäss den Angaben des Beschwerdeführers hingegen nur 1,4 t Altöl. Ausgehend von der Feststellung, dass ein Altauto vor der so genannten Trockenlegung in der Regel einige Liter Altöl enthält, sollte der Beschwerdeführer indessen gemäss den Berechnungen des Amtes für Umwelt rund 15'000 bis 40'000 Liter Altöl entsorgt haben.
Der Beschwerdeführer hat im Verfahren vor den kantonalen Instanzen geltend gemacht, er habe von den ihn beliefernden Garagisten hauptsächlich Autos erhalten, die bereits trocken gelegt waren. Daher sei bei ihm nur sehr wenig Altöl angefallen. Das Verwaltungsgericht hat diese Behauptung als unglaubwürdig qualifiziert, da es gerichtsnotorisch sei, dass im Garagengewerbe die ausgedienten Fahrzeuge nicht derart ausgeschlachtet würden, wie dies der Beschwerdeführer behaupte.
Es entspricht durchaus der Lebenserfahrung, dass Garagenbetriebe und erst recht private Eigentümer von ausgedienten Motorfahrzeugen diese nicht selbst trocken legen, sondern diese etwas heikle Arbeit einem Entsorgungsbetrieb überlassen, weshalb sie für die Entsorgung des Wagens auch eine Gebühr bezahlen. Die gegenteilige Darstellung des Beschwerdeführers ist nicht plausibel. Wie es sich damit verhält, ist hier zwar nicht abschliessend zu beurteilen, sondern soll nachgerade auf der Grundlage der einzureichenden Unterlagen erst genauer geprüft werden; indessen kann unabhängig vom Ausgang dieser Untersuchung keine Rede davon sein, dass das Amt für Umwelt oder das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang haltlose Vermutungen geäussert hätten.
2.2
2.2.1 Gemäss Art. 30f des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) erlässt der Bundesrat Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen, deren umweltverträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (Sonderabfälle). Er schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle im Inland nur an Unternehmungen übergeben werden dürfen, die über eine entsprechende Bewilligung verfügen (Art. 30f Abs. 2 lit. b USG). Der Bundesrat hat die damit verlangten Vorschriften im Rahmen der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS, SR 814.610) erlassen. Hauptsächliches Anliegen dieser Regelung ist, dass Sonderabfälle auf umweltverträgliche Weise entsorgt werden und dass ihr Entsorgungsweg möglichst lückenlos dokumentiert wird (Ursula Brunner, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Auflage, Zürich 2002, Art. 30f N. 1). Daher enthält die VVS unter anderem detaillierte Vorschriften über die Dokumentation der Bewegungen von Sonderabfall mittels Begleitscheinen (vgl. insbesondere Art. 6, 11, 14, 22 und Anhang 1 VVS).
2.2.2 Gemäss Art. 46 Abs. 1 USG ist jedermann verpflichtet, den Behörden die für den Vollzug erforderlichen Auskünfte zu erteilen, nötigenfalls Abklärungen durchzuführen oder zu dulden.
2.2.3 Wenn wie vorliegend unklar ist, auf welchem Weg eine grössere Menge Altöl, ein Sonderabfall gemäss VVS Anhang 2 Ziff. 21 (Kategorie 3), entsorgt wurde, haben die Vollzugsbehörden Anlass, entsprechende Ermittlungen vorzunehmen. Die an den Beschwerdeführer gerichtete Aufforderung, eine Liste der Garagenbetriebe einzureichen, bei denen er (gemäss eigenen Behauptungen) trocken gelegte Altfahrzeuge bezogen hat, ist hierbei eine zweckmässige Massnahme. Diese Liste würde es dem Amt erlauben, den Wahrheitsgehalt der Sachdarstellung zu überprüfen. Dabei geht es entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keineswegs darum, dass von ihm verlangt wird, etwas nicht Existierendes zu beweisen - was in der Tat unzulässig wäre. Vielmehr wird er angehalten, seine Behauptung zu konkretisieren, wonach er im Jahr 2002 vorwiegend bereits trocken gelegte Fahrzeuge entgegengenommen habe.
Die von ihm eingereichten Dokumente vermögen diesen Nachweis nicht zu erbringen. Es handelt sich dabei einerseits um eine etwas unklar formulierte Erklärung, die der Beschwerdeführer abgefasst hat und von zwei Garagenbetrieben unterschreiben liess. Wie das Verwaltungsgericht überzeugend darlegt, wurden diese Erklärungen von den betreffenden Betrieben vermutlich so verstanden, dass sie in Zukunft nur noch trocken gelegte Fahrzeuge abliefern könnten. Unklar ist im Übrigen auch, welche Mengen an Altautos die beiden Garagen an den Beschwerdeführer abgeliefert haben. Ein drittes Dokument sagt anderseits aus, dass ein Betrieb im November 2003 ein einzelnes Fahrzeug entsorgen wollte, das bereits trocken gelegt wurde.
Der Beschwerdeführer dramatisiert überdies auch die Auswirkungen, die entsprechende Nachfragen des Amtes für Umwelt auf seine geschäftlichen Beziehungen mit ihn beliefernden Garagen haben könnten. Insbesondere ist nicht einzusehen, weshalb die fraglichen Garagen nicht sachgerecht und wahrheitsgemäss sollten Auskunft erteilen können, ob sie dem Beschwerdeführer Altautos vor oder nach Trockenlegung geliefert haben.
Es verletzt daher weder konkrete Vorschriften des Umweltschutzgesetzes oder der VVS, noch ist es unverhältnismässig, ermessensüberschreitend oder in anderer Weise verfassungswidrig, wenn die kantonalen Instanzen den Beschwerdeführer verpflichtet haben, ihnen bekannt zu geben, bei welchen Garagen er trocken gelegte Fahrzeuge bezieht und um welche Mengen es sich handelt. Vielmehr findet dieses Vorgehen in den erwähnten Vorschriften des USG eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Infolgedessen kann offen bleiben, ob sich das Bau- und Justizdepartement zu Recht zusätzlich auch auf § 28 der kantonalen Verordnung über die Abfälle vom 26. Februar 1992 (KAV, BGS 812.52) berufen hat. Inwiefern die angefochtene Verfügung § 5 der Verordnung über die Lagerung und Beseitigung von ausgedienten Fahrzeugen vom 9. November 1993 (BSG 812.53) - er trägt den Titel "Betriebsbewilligung" - verletzen sollte, ist unerfindlich.
3.
3.1 Im Weiteren verlangt die angefochtene Verfügung vom Beschwerdeführer, Angaben über die angenommenen und entsorgten Mengen an Altautos und deren Bestandteile für das Jahr 2002 zu machen und dabei ein vom Amt für Umwelt geschaffenes Formular zu verwenden.
Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, hiermit verlange das Amt Informationen, die er in früheren Jahren nie habe erbringen müssen. Er habe vollständig Auskunft über den von ihm gelieferten Schrott, die Batterien, das Altöl, den Frostschutz und das Benzin erteilt; weitere Angaben könne er nicht machen. Die neue Pflicht, das Formular auszufüllen, sei schikanös, unvernünftig und unverhältnismässig.
3.2 Das fragliche Formular enthält eine relativ detaillierte Liste der bei der Entsorgung von Altfahrzeugen möglicherweise anfallenden Abfälle. Soweit es sich um Sonderabfälle handelt, enthält das Formular auch den entsprechenden Code gemäss VVS. Für jede Abfallart ist gemäss dem Formular die angenommene und die abgegebene Menge (jeweils als Jahrestotal) aufzuführen sowie der Entsorgungsbetrieb, an den die betreffende Abfallart weitergegeben wurde. Falls bestimmte Abfallarten (z.B. Ölfilter) nicht separat einem Entsorgungsbetrieb zugeführt werden, ist ein entsprechender Hinweis anzubringen.
Die verlangten Angaben sind zweckmässig. Sie erlauben dem Amt für Umwelt, von verschiedenen Abfallinhabern untereinander vergleichbare Daten zu erheben und eine aussagekräftige Statistik der Bewegungen namentlich von Sonderabfällen zu erstellen (vgl. Art. 36 Abs. 1 VVS und Art. 15 Abs. 1 der technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 [TVA, SR 814.600]). Im Übrigen konkretisiert die Auflage, das Formular des AfU zu verwenden, auf sinnvolle Weise Ziff. 9.1 der Betriebsbewilligung vom 30. August 2000, wonach der Bewilligungsinhaber dem AfU jährlich auf Ende Januar des Folgejahres unaufgefordert einen Bericht über die Anlage zustellen muss, der insbesondere Folgendes enthält:
Es mag sein, dass sich das Amt für Umwelt zu Beginn mit rudimentären Jahresberichten zufrieden gab, was offenkundig damit zusammenhängt, dass es gestützt auf die Angaben des Beschwerdeführers anfänglich von einer Verarbeitungsmenge von rund 100 Fahrzeugen pro Jahr ausgegangen war. Im Verlaufe des Jahres 2002 zeigte sich, dass der Beschwerdeführer inzwischen rund 5000 Fahrzeuge pro Jahr verarbeitete, was er allerdings nur unzureichend dokumentiert hatte. Somit bestand erhöhter Anlass, auf eine bewilligungskonforme Berichterstattung zu bestehen. Der Beschwerdeführer geriet mit der Berichterstattung für 2002 in Verzug (vgl. Mahnungen des AfU vom 18. Dezember 2002 und vom 18. März 2003); entgegen seiner Darstellung ist nicht ersichtlich, dass er jemals "vollständig Auskunft gegeben (hat) über den von ihm gelieferten Schrott, die Batterien, das Altöl, den Frostschutz und das Benzin"; erst recht liegen keine den Vorgaben von Ziff. 9.1 der Betriebsbewilligung genügenden Berichte in den Akten.
Die im amtlichen Formular verlangten Angaben sind sinnvoll und entsprechen jenen, die der Beschwerdeführer gemäss der Betriebsbewilligung ohnehin hätte liefern müssen. Dabei versteht es sich ohne weiteres, dass einzelne Rubriken, die für den Betrieb des Beschwerdeführers nicht von Bedeutung sind, mit einem entsprechenden Vermerk leer gelassen werden können. Angesichts der bisher ungenügenden Berichterstattung durch den Beschwerdeführer kann jedoch keine Rede davon sein, dass die Verpflichtung, für den Bericht 2002 und die nachfolgenden Jahre das amtliche Formular zu verwenden, willkürlich sei und Art. 9 BV verletze.
Ganz am Rande bezeichnet der Beschwerdeführer es als unverhältnismässig, dass ihm mit dem Entzug der Bewilligung gedroht wird, falls er ein bestimmtes Formular nicht ausfülle. Angesichts der Hartnäckigkeit, mit welcher der Beschwerdeführer sich dagegen wehrt, erforderliche Angaben zu liefern, und der Schwere des abzuklärenden Vorwurfs (illegale Entsorgung von Sonderabfällen) kann diese Drohung indessen nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden (siehe auch Ziff. 10.3 der Betriebsbewilligung).
4.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er fühle sich gegenüber zwei anderen namentlich genannten Betrieben rechtsungleich behandelt. Diese Betriebe entsorgten Altfahrzeuge, ohne über entsprechende betriebliche Einrichtungen und vermutlich auch ohne über eine Bewilligung zu verfügen.
4.1 Damit erhebt der Beschwerdeführer neue Tatsachenbehauptungen, die er im Verfahren vor Verwaltungsgericht nicht geltend gemacht hat. Neue Tatsachen können indessen im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht behauptet werden, wenn das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz gebunden ist. Dies ist dann der Fall, wenn die Vorinstanz eine richterliche Behörde ist und diese den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt hat (Art. 105 Abs. 2 OG). Das Verwaltungsgericht ist eine richterliche Behörde im Sinne dieser Bestimmung. Die Behauptung neuer Tatsachen bzw. die Berufung auf neue Beweismittel ist hier nur zulässig, wenn die Vorinstanz sie von Amtes wegen hätte erheben sollen und ihr Nichterheben eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften darstellt (BGE 121 II 97 E. 1c S. 99 mit Hinweisen). Dies ist indessen, nachdem der Beschwerdeführer keine entsprechenden Rügen erhoben hat, klar zu verneinen.
4.2 Wie angemerkt werden mag, gibt im Übrigen der Umstand, dass das Gesetz in einigen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, dem Bürger grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt allerdings nur, wenn lediglich in einem oder in einigen wenigen Fällen eine vom Gesetz abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn es dagegen die Behörden ablehnen, die in andern Fällen geübte Praxis aufzugeben, kann der Bürger verlangen, dass die gesetzwidrige Begünstigung, die dem Dritten zuteil wird, auch ihm gewährt werde. Andererseits können dem ausnahmsweise einzuräumenden Anspruch auf Behandlung in Abweichung vom Gesetz gewichtige öffentliche Interessen oder das berechtigte Interesse eines privaten Dritten an gesetzmässiger Rechtsanwendung entgegenstehen; hierüber ist im Einzelfall im Rahmen einer Interessenabwägung zu entscheiden (vgl. BGE 127 I 1 E. 3 S. 2 ff.; 123 II 248 E. 3c S. 254 mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich etc. 2002, Rz. 518 ff.).
Sollte es zutreffen, dass die vom Beschwerdeführer genannten Betriebe über keine Bewilligung oder unzureichende Einrichtungen verfügen, so wird das Amt für Umwelt das Erforderliche anzuordnen haben. Es bestehen indessen keinerlei Hinweise darauf, dass das Amt eine (widerrechtliche) Praxis verfolgt, von der es nur im Fall des Beschwerdeführers abweichen möchte. Der Beschwerdeführer hat daher klarerweise keinen Anspruch auf eine "Gleichbehandlung im Unrecht".
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Dem Beschwerdeführer ist eine neue Frist zur Einreichung der geforderten Unterlagen anzusetzen. Angesichts der Dauer des bisherigen Verfahrens genügt es, ihm hierfür 30 Tage einzuräumen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die Gerichtsgebühr dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 2 OG), der keinen Anspruch auf Parteientschädigung hat (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Dem Beschwerdeführer wird eine Frist von 30 Tagen ab Zustellung dieses Urteils angesetzt, um dem Amt für Umwelt die Unterlagen gemäss Ziffern 3.2 und 3.3 der Verfügung des Bau- und Justizdepartementes vom 12. September 2003 einzureichen.
3.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 4'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Bau- und Justizdepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. September 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: