Enteignung; Einsprache gegen die Linienführung einer mit Bundeshilfe zu erstellenden kantonalen Hauptstrasse. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (Verdeutlichung der Rechtsprechung; Erw. 2). Zulässigkeit einer Waldrodung; Auslegung von Art. 26 der Vollziehungsverordnung zum FPG gemäss Fassung vom 25. August 1971 (Erw. 7).
98 Ib 213
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A.- Bereits im Jahre 1963 beschloss der Grosse Rat des Kantons Aargau, zwischen der Agglomeration Aarau und der N 1 eine leistungsfähige Strassenverbindung zu schaffen (sog. Neue Suhrentalstrasse = Hauptstrasse T 118-1). Nach langjähriger Detailplanung, in deren Verlauf verschiedene mögliche Linienführungen geprüft worden waren, konnte im Jahre 1970 ein Projekt vorgelegt werden, dem das Eidg. Amt für Strassen- und Flussbau (ASF) am 20. März 1970 zustimmte. Darnach soll die im Endausbau vierspurige und richtungsgetrennte Hochleistungsstrasse T 118-1 auf der Höhe des Distelbergs von der bestehenden Landstrasse G (Aarau-Unterentfelden) nach Südosten abzweigen, dem Westrand des Gönhardwaldes folgen und nach Überquerung der Suhre bei der Eisenbahnlinie in den bereits fertiggestellten Zubringer zum Nationalstrassenanschluss Kölliken einmünden. Das neu zu erstellende Strassenstück mit einer Gesamtlänge von 1,9 km soll den Gönhardwald kurz nach der Abzweigung Distelberg auf einer Strecke von rund 800 m anschneiden und einen Waldvorsprung in einem Einschnitt von höchstens 9 m Tiefe durchqueren. Seine Baukosten sind auf Fr. 5 537 000.-- veranschlagt und sollen zu 40% vom Bund getragen werden.
B.- Zur Landbeschaffung ersuchte der Regierungsrat des Kantons Aargau am 16. Juni 1970, gestützt auf § 4 des kantonalen Strassenbaugesetzes vom 17. März 1969 in Verbindung mit Art. 11 des Bundesbeschlusses über die Verwendung des für den Strassenbau bestimmten Anteils am Treibstoffzollertrag vom 23. Dezember 1959 (im folgenden: BB; AS 1960, 368), um die Einleitung des bundesrechtlichen Enteignungsverfahrens. Hierauf gestattete der Präsident der Eidg. Schätzungskommission des IV. Kreises am 25. Juni 1970 die öffentliche Planauflage, die vom 29. Juni bis 28. Juli 1970 stattfand. Innert der wegen der Gerichtsferien verlängerten Eingabefrist gingen insgesamt 9 Einsprachen von Gemeindebehörden, Interessenverbänden und Privaten ein, darunter auch solche des Aargauischen Bundes für Naturschutz, des Aktionskomitees zur Erhaltung des Gönhardwaldes und der Ortsbürgergemeinde Aarau als Eigentümerin des Gönhardwaldes. Die letztgenannten Einsprecher regten an, die T 118-1 im Gebiet des geplanten Waldeinschnitts durch einen Tunnel zu führen (sog. Tunnelvariante), um auf diese Weise zu verhindern, dass der Wald in Mitleidenschaft gezogen werde. Die Ortsbürgergemeinde Aarau verlangte zudem eine Anzahl weiterer Änderungen des Projekts.
C.- Da das Einigungsverfahren zu keinem Ergebnis führte, übermittelte der Präsident der Eidg. Schätzungskommission die Akten gestützt auf Art. 50 und 55 EntGin Verbindung mit Art. 23 Abs. 2 des BG über die Organisation der Bundesverwaltung (in der Fassung vom 20. Dezember 1968) dem Eidg. Departement des Innern (EDI). Dieses führte am 7. September 1971 eine Augenscheinsverhandlung durch, an welcher u.a. der Departementsvorsteher, Bundesrat Tschudi, der Direktor des ASF sowie Vertreter des Kantons Aargau, der Stadt Aarau und der Gemeinde Unterentfelden teilnahmen.
Mit Entscheid vom 8. November 1971 trat das EDI auf die Einsprachen des Aargauischen Bundes für Naturschutz und des Komitees zur Erhaltung des Gönhardwaldes nicht ein und wies die übrigen Einsprachen im Gesamten ab. Gleichzeitig stimmte es jedoch einigen für das vorliegende Verfahren unerheblichen Projektänderungen zu. In Ziff. 3 des Dispositivs erkannte es ferner, die wegen der Inanspruchnahme von Waldgebiet erforderlichen Massnahmen und Auflagen würden von den Forstbehörden im Einvernehmen mit den Baubehörden in der Rodungsbewilligung festgelegt.
D.- Vor dem Entscheid des EDI war im Einwohnerrat der Stadt Aarau eine Motion eingereicht worden. Darin wurde der Stadtrat eingeladen, "bei den eidgenössischen Instanzen vorstellig zu werden und sie zu veranlassen, keinen Entscheid in bezug auf den projektierten Autobahnzubringer Distelberg zu fällen, bis die Ergebnisse der Gesamtentwicklungsplanung der Stadt Aarau bekannt sind". Diese Motion wurde vom Einwohnerrat mit Beschluss vom 1. November 1971 für erheblich und dringlich erklärt. Hierauf gab der Gemeinderat dem EDI mit Schreiben vom 8. November 1971 Kenntnis von Wortlaut und Begründung des parlamentarischen Vorstosses.
E.- Die Ortsbürgergemeinde Aarau, die nach dem Einspracheentscheid des EDI 770 m2 Kulturland und 20 700 m2 Wald für den Strassenbau abzutreten hat, führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Darin stellt sie folgende Anträge:
"1. Der Entscheid des Eidg. Departements des Innern vom 8. November 1971 sei aufzuheben.
Die Begründung dieser Anträge ergibt sich, soweit wesentlich, aus den nachfolgenden Erwägungen.
F.- Das Baudepartement des Kantons Aargau und das EDI beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
G.- Mit Verfügung vom 4. Januar 1972 wies der Präsident der staatsrechtlichen Kammer das mit der Beschwerde verbundene Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.(Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.)
Das Bundesgericht hat diese Interessenabwägung auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin grundsätzlich frei zu prüfen, denn sie bildet in erster Linie Gegenstand einer Rechtsfrage des Bundesrechts (Art. 104 lit. a OG). Das bedeutet indessen nicht, dass dem Bundesgericht insoweit in jeder Hinsicht die gleiche Entscheidungsfreiheit zusteht wie dem Departement, das vorgängig die Einsprache gegen die Enteignung beurteilt hat. Seine Überprüfungsbefugnis bestimmt sich vielmehr nach den folgenden Grundsätzen:
a) Steht im Zusammenhang mit der erwähnten Interessenabwägung die Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe in Frage, so erkennt das Bundesgericht der Vorinstanz einen sog. Beurteilungsspielraum (marge d'appréciation, margine d'apprezzamento) zu (vgl. BGE 96 I 683 Erw. 2 mit Verweisungen). Bei der Überprüfung des angefochtenen Entscheids auferlegt es sich deshalb eine gewisse Zurückhaltung. Soweit die Anwendung des fraglichen unbestimmten Gesetzesbegriffs von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse mitbestimmt wird, fällt diese Zurückhaltung jedoch unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausführungen dahin, wenn - wie im vorliegenden Fall - über die Linienführung eines öffentlichen Werks zu entscheiden ist, für dessen Erstellung das eidgenössische Enteignungsrecht in Anspruch genommen werden kann (unveröffentlichtes Urteil vom 16. Februar 1972 i.S. Bergier und Mitbeteiligte, Erw. 4b); dies im Gegensatz zum Verfahren nach Art. 84 ff. OG (staatsrechtliche Beschwerde), wo das Bundesgericht unter dem Gesichtswinkel des Art. 22ter BV kantonalrechtliche Eingriffe ins Privateigentum zu beurteilen hat (vgl. BGE 97 I 584 /5 mit Verweisungen).
b) Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, liegt die Beurteilung der Linienführung öffentlicher Werke (Strassen, Hochspannungsleitungen u.a.) oftmals im Grenzbereich zwischen Rechts- und Ermessensfrage. Namentlich die damit im Zusammenhang stehenden technischen Probleme sind vorwiegend aufgrund von Zweckmässigkeitserwägungen zu lösen. Ihre Würdigung erfolgt demnach vorab im Rahmen eines Ermessensentscheids, den das Bundesgericht mangels einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung nicht frei überprüfen kann (vgl. Art. 104 lit. c OG; BGE 97 I 583 Erw. 3). Insoweit greift es daher nur ein, wenn die Vorinstanz ihre Befugnis zur Ermessensbetätigung (liberté d'appréciation, libertà d'apprezzamento) missbraucht oder überschritten hat und dergestalt in Willkür verfallen ist (Art. 104 lit. a OG).
c) Voraussetzung für die erwähnte Zurückhaltung ist jedoch, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts vorliegen (vgl. Art. 104 lit. b OG). Erscheinen die Akten vollständig und kann gestützt darauf angenommen werden, dass das Departement die tatsächlichen Verhältnisse hinreichend abgeklärt hat, so sieht das Bundesgericht von Weiterungen ab. Insbesondere wird es diesfalls in der Regel darauf verzichten, einen Augenschein durchzuführen, wenn ein solcher bereits im Verfahren vor der Vorinstanz vorgenommen wurde und schlüssige Eindrücke für einen sachgemässen Entscheid vermittelt hat. Was die technischen Fragen anbelangt, die das Bundesgericht zum vorneherein nur mit Hilfe eines oder mehrerer Experten befriedigend zu beantworten vermöchte, so kann grundsätzlich von einer neuerlichen Begutachtung durch unabhängige Sachverständige abgesehen werden, wenn das Departement im angefochtenen Entscheid auf die Berichte fachkundiger Instanzen abgestellt hat.
d) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Rechtsschutz, wie er dem Betroffenen im Verfahren nach Art. 97ff. OG zusteht, mindestens ebenso weit reicht, wie wenn das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 22ter BV hin über die Zulässigkeit von entsprechenden, gestützt auf das kantonale Recht verfügten Eingriffen ins Privateigentum zu entscheiden hat (vgl. BGE 97 I 585 oben).
Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz auf die Berichte sachverständiger Bundesbehörden abgestellt. Sie hat sodann einen Augenschein vorgenommen, an dem auch der Departementsvorsteher und der Direktor des ASF teilgenommen haben. Da mithin nichts darauf hindeutet, dass der rechtserhebliche Sachverhalt unrichtig oder unvollständig ermittelt worden wäre, vermag das Bundesgericht die vorliegende Beschwerde ohne weiteres aufgrund der vollständigen Akten zu beurteilen, zumal diese eine Anzahl Pläne und Fotografien enthalten, die ein zuverlässiges Bild der tatsächlichen Verhältnisse vermitteln. Bei der Prüfung des angefochtenen Entscheids hat das Bundesgericht demnach seine Entscheidungsfreiheit im Sinne der Ausführungen in Erw. 2 zu beschränken.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 31 des BG betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei vom 11. Oktober 1902 (FPG; BS 9, 527) und von Art. 24 Abs. 1 der bezüglichen Vollziehungsverordnung vom 1. Oktober 1965 (FPV; AS 1965, 869), wonach das Waldareal der Schweiz im Hinblick auf die Nutz-, Schutz- und Wohlfahrtsaufgaben des Waldes in seinem Bestand und seiner regionalen Verteilung erhalten bleiben soll. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe sich bei der Genehmigung der angefochtenen Linienführung über diese Vorschriften hinweggesetzt.
a) Die von der Beschwerdeführerin erwähnten Bestimmungen des eidgenössischen Forstpolizeirechts schliessen Waldrodungen keineswegs schlechthin aus. Unter den in Art. 26 FPV (in der Fassung vom 25. August 1971, AS 1971, 1194) umschriebenen Voraussetzungen können Rodungsbewilligungen vielmehr selbst dann erteilt werden, wenn es sich beim fraglichen Waldgebiet - wie im vorliegenden Fall - um Schutzwald im Sinne von Art. 3 FPG handelt (vgl. § 3 der aargauischen Verordnung über die Ausscheidung der öffentlichen Waldungen, der Privatwaldungen und der Schutzwaldungen in der Fassung vom 4. Dezember 1970, AGS Bd. 7 S. 546).
b) Über die Bedingungen der für den Bau der T 118-1 notwendigen Schutzwaldrodung ist zwar nicht im Verfahren über die Einsprachen gegen die Linienführung zu entscheiden. Mit Recht hat die Vorinstanz deshalb im angefochtenen Entscheid (Ziff. 3 des Dispositivs) erkannt, dass "die durch die Inanspruchnahme von Waldgebiet erforderlichen forstlichen Massnahmen und Auflagen (z.B. Wiederaufforstungspflicht) von den Forstbehörden im Einvernehmen mit den Baubehörden in der Rodungsbewilligung festzulegen sind" (vgl. zur sachlichen Zuständigkeit für die Erteilung von Rodungsbewilligungen nunmehr Art. 25bis Abs. 1 FPV; AS 1971, 1193). Das heisst indessen nicht, dass die forstpolizeilichen Belange im vorliegenden Verfahren unberücksichtigt bleiben müssen. Da die Beschwerdeführerin auch eine unrichtige Würdigung der sich gegenüberstehenden öffentlichen Interessen rügen kann (vgl. oben Erw. 2), ist vielmehr zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung des Gönhardwaldes gegenüber dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse am vorgesehenen Bau der T 118-1 überwiegt.
c) Art. 26 Abs. 1 FPV (in der Fassung vom 25. August 1971) bestimmt, dass Rodungen nur bewilligt werden dürfen, "wenn sich hiefür ein gewichtiges, das Interesse an der Walderhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt". Abs. 2 dieser Bestimmung sieht vor, dass zudem keine polizeilichen Gründe gegen die Rodung sprechen dürfen, und Abs. 3 lautet dahin, dass das Werk, für welches die Rodung begehrt wird, "auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein muss".
Die zuletzt genannte Vorschrift scheint auf den ersten Blick für die Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin zu sprechen und eine Inanspruchnahme des Gönhardwaldes als unzulässig erscheinen zu lassen. Denn in der Tat deutet nichts darauf hin, dass unter dem Gesichtswinkel der Bautechnik keine andere Linienführung möglich gewesen wäre, die es erlaubt hätte, das Waldgebiet zu schonen. Bei der Auslegung und Anwendung von Art. 26 Abs. 3 FPV darf indessen vernünftigerweise nicht allein auf die technischen Belange abgestellt werden. Beim Entscheid darüber, ob ein Werk im Sinne der erwähnten Vorschrift als standortgebunden zu gelten hat, sind vielmehr sämtliche "gewichtigen Bedürfnisse" zu berücksichtigen, die gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Waldbestandes überwiegen können (vgl. Art. 26 Abs. 1 FPV). Der Zweck von Art. 26 Abs. 3 FPV liegt mithin in erster Linie darin, die Genehmigungsbehörde anzuhalten, die für eine Rodung sprechenden Gründe besonders sorgfältig zu prüfen und an das ihnen innewohnende öffentliche Interesse hohe Anforderungen zu stellen. In diesem Sinne ist im folgenden zu prüfen, ob die von der Vorinstanz vorgenommene Interessenabwägung gegen Art. 26 FPV verstösst bzw. ob die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Alternativen geeignet sind, die mit dem angefochtenen Entscheid sinngemäss gebilligte Teilrodung des Gönhardwaldes als unzulässig erscheinen zu lassen.
aa) Bei der Interessenabwägung fällt zunächst in Betracht, dass die angefochtene Linienführung die Rodung eines Waldstücks von bloss 2 ha (= ca. 1/75 des gesamten Gönhardwaldes) erfordert und an der Gestalt des Waldes nichts Wesentliches ändert. Mit Rücksicht darauf und angesichts der Tatsache, dass im Westen des Distelbergs ausgedehnte Wälder vorhanden sind, darf der umstrittene Eingriff als verhältnismässig geringfügig bezeichnet werden, da den Bewohnern der Region Aarau auch nach der angefochtenen Rodung grosse Wälder als Erholungsgebiet zur Verfügung stehen.
bb) Wohl wäre es theoretisch möglich, die T 118-1 statt durch eine Schneise in einem Tunnel von ca. 700 m Länge zum Distelberg hinaufzuführen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin sprechen jedoch gewichtige Gründe gegen eine solche Tunnellösung. Wie sich aus den Akten ergibt, wurde die Tunnelvariante von den fachkundigen Behörden eingehend geprüft und anschliessend verworfen.
Was die technischen Fragen anbelangt (Erstellung des Tunnels im Tagbau oder im bergmännischen Vortrieb), so stützt sich die Vorinstanz auf Untersuchungen sachverständiger Instanzen. Die entsprechenden Ausführungen im angefochtenen Entscheid sind überzeugend und geben dem Bundesgericht keinen Anlass zu Kritik. Insbesondere darf aufgrund der vorhandenen Projektstudien ohne weiteres angenommen werden, dass auch bei der Tunnelvariante gerodet werden müsste und dass deshalb während mindestens einer Generation mit ähnlichen forstlichen Auswirkungen zu rechnen wäre wie beim angefochtenen Projekt. Wie die Vorinstanz ausführt, müsste der Tunnel angesichts der geringen Überdeckung unbekümmert um die Bodenstruktur aufeiner längeren Strecke im Tagbau erstellt werden. Nach den vorhandenen Plänen leuchtet dies ohne weiteres ein. Das Bundesgericht hat deshalb mit Rücksicht aufseine beschränkte Kognition im Bereich des technischen Ermessens (vgl. oben Erw. 2) keinerlei Veranlassung, eine geologische Begutachtung des Baugrundes anzuordnen.
Die finanziellen Auswirkungen der Tunnelvariante, wie sie von der Vorinstanz aufgrund sorgfältiger Kostenschätzungen dargestellt werden, müssen bei der Interessenabwägung im Sinne von Art. 26 FPV vernünftigerweise mitberücksichtigt werden. Wohl bestimmt Abs. 3 (2. Satz) dieser Vorschrift, dass "finanzielle Interessen, wie möglichst einträgliche Nutzung des Bodens oder billige Beschaffung von Land", nicht als gewichtige Bedürfnisse im Sinne von Abs. 1 gelten. Diese Verdeutlichung des Grundsatzes von Art. 26 Abs. 1 FPV bezieht sich indessen vornehmlich auf die finanziellen Interessen des Waldeigentümers und soll ihrer Zweckbestimmung nach in erster Linie verhindern, dass Waldrodungen lediglich deshalb gestattet werden, um dem Grundeigentümer eine wirtschaftlichere Nutzung des Bodens zu ermöglichen. Keinesfalls darf daraus abgeleitet werden, dass das Waldgebiet unbekümmert um die daraus entstehende finanzielle Belastung absolut geschützt werden muss, wenn die Erstellung eines öffentlichen Werks in Frage steht. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, wäre ein Verzicht auf die geringfügige Verkleinerung des Waldgebiets zugunsten der von der Beschwerdeführerin empfohlenen Tunnellösung wirtschaftlich kaum zu verantworten. Die mutmasslichen Mehrkosten der Tunnelvariante, deren Umfang (rund 9 Mio Franken) nicht ernstlich in Zweifel gezogen werden kann, gestatteten es der Vorinstanz nach den gesamten Umständen jedenfalls durchaus, dem angefochtenen Projekt im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungspielraums bei der Interessenabwägung den Vorzug zu geben. Entgegen dem Antrag der Beschwerdeführerin kann das Bundesgericht deshalb darauf verzichten, weitere Beweiserhebungen über die zu erwartenden Mehrkosten der Tunnellösung anzuordnen.
Mit der Vorinstanz und dem Baudepartement des Kantons Aargau ist demnach selbst bei strenger Beachtung der in Art. 26 FPV aufgestellten Grundsätze anzunehmen, dass das öffentliche Interesse an der Verwirklichung des angefochtenen Projekts gegenüber der Tunnelvariante, d.h. gegenüber dem öffentlichen Interesse am Verzicht auf eine Verkleinerung des Gönhardwaldes überwiegt.
cc) Ähnliche Überlegungen rechtfertigen sich auch bei der Würdigung der von der Beschwerdeführerin subsidiär ins Feld geführten sog. Quellmattstrassenvariante, die es erlauben würde, den Gönhardwald zu schonen. - Wie sich aus den Akten ergibt, wurde auch diese Variante von den zuständigen Behörden gründlich geprüft und verworfen mit der Begründung, es lasse sich im Interesse des Umweltschutzes nicht verantworten, die T 118-1 durch nunmehr dichtbesiedeltes Gebiet in Unterentfelden zu führen. Diese Auffassung leuchtet ein. Es kann deshalb nicht behauptet werden, die ihr zugrunde liegende Abwägung der sich gegenüberstehenden öffentlichen Interessen (Interesse an der vollständigen Erhaltung des Gönhardwaldes einerseits, Interesse am Schutz des Wohngebietes vor umweltgefährdenden Einflüssen anderseits) verstosse gegen Art. 26 FPV.
dd) Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die T 118-1 als öffentliches Werk im Sinne von Art. 26 Abs. 3 FPV "auf den vorgesehenen Standort angewiesen ist" und die angefochtene Linienführung deshalb unter dem Gesichtswinkel des Forstrechts nicht gegen Bundesrecht verstösst.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.