Standing of trade associations to challenge alcohol licenseKI-generiert

376 Staatsrecht. einkommens und -vermögens entspreche; .wenn die zu niedrige Selbsteinschätzung die Bedeutung einer teilweisen Bestreitung der Steuerhoheit haben soll, so muss dies in der Steuererklärung irgendwie zum Ausdruck kommen, damit die Steuerbehörden prüfen können, ob und in wel chem Umfange der Pfiichtige der Steuerhoheit eines andern Kantons unterstehe. 5. -Wie die vorbehaltlose Steuerzahlung (BGE 73 I 225 ff.), so lässt auch die vorbehaltlose Selbsteinschät- zung das Recht zur Anfechtung der Steuerauflage aus Art. 46 Abs. 2 BV nur verwirken, wenn und soweit der Pfiich- tige dabei vom kollidierenden Steueranspruch des andern Kantons Kenntnis hatte. Dieser für den Fall effektiver Doppelbesteuerung formulierte Grundsatz bedeutet für die virtuelle Doppelbesteuerung, dass das Recht zu deren Geltendmachung verwirkt ist, wenn und soweit die tat- sächlichen Verhältnisse, auf Grund deren die Steuerhoheit teilweise bestritten wird, zur Zeit der vorbehaltlosen Steuererklärung bzw. -zahlung schon vorlagen und dem Pfiichtigen bekannt waren. Im vorliegenden Falle bestan- den die Verhältnisse, die nach Auffassung der Beschwerde- führerin in sekundäres Steuerdomizil in Zürich begründen, schon bei Abgabe ihrer Steuererkiärungen für 1944 und 1945. Sie hat daher das Recht, die daraufhin ergangenen Veranlagungen wegen virtueller Doppelbesteuerung anzu- fechten, verwirkt. Dagegen wusste sie damals und auch bei Einreichung der vorliegenden Beschwerde noch nicht, ob es zu einer effektiven Doppelbesteuerung für diese Jahre kommt, hat doch der Kanton Zürich noch in der Antwort auf die Beschwerde keine bestimmten Ansprüche erhoben, sondern lediglich erklärt, dass das Steueramt die Frage der Erhebung von Nach-und Strafl!teuern für die Jahre vor 1946 prüfe und der Einschätzungsbehörde darüber demnächst Antrag stellen werde .. Der Beschwerdeführerin bleibt es daher, wenn der Kanton Zürich noch Steuer- ansprüche für 1944/45 stellen sollte, unbenommen, dann die für sich allein wegen blass virtueller Doppelbesteuerung Verfahren. N° 67. 377 nicht anfechtbaren schwyzerischen Veranlagungen für diese Jahre zusammen mit den zürcherischen Einschätzun- gen wegen effektiver Doppelbesteuerung anzufechten. Demnm;k erkennt das Bundesgericht : Die Beschwerde wird abgewiesen. TII. VERFAHREN PROCEDURE 67. Unell vom 25. November 1948 i. S. WIrteverband des Kantons St. Gallen gegen Graf und Regiernngsratdes Kantons St. Gallen. Art. 88 OG. Verneinung der Legitimation von Berufsverbänden' oder Gewerbegenossen zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Bewilligung zur Eröffnung oder Erweiterung einer Alkohol- wirtschaft auch unter der Herrschaft der revidierten Wirt- schaftsartikel der Bundesverfassung. Art. 88 OJ. Las associations professionnelles ou leB exploitants eux-mnmes n'ont pas qualiteF former un recours de droit public contra l'a.utorisation rd6e a un tiers d'ouvrir ou d'etendre un debit de boiss alcooliques; il en est ainsi egalement sous l'empire des nouvea.ux articles economiques de la. Constitntion fMerale. Art. 88 OG. Le associazioni professionali 0 i loro membri non hanno veste per impugna.re mediante ricorso di diritto pubblico l'autorizzazione concessa a.d un terzo di aprire 0 di dire uno spa.ccio di bevande alcooliche ; cio vale anche dopo 1 entmta. in vigore dei nuovi articoli economici de acostituzione federale. A. -Frau Graf besitzt als EigentÜIDerin des an der Bahnhofstrasse in St. Gallen gelegenen Cafe Graf ein Kon- ditoreipatent im Sinne von Art. 22 Ziff. 7 des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes. Im Juni 1946 ersuchte sie das Volkswirtschaftsdeparte- ment des Kantons St. Gallen, ihr zur Ergänzung ihres Be- triebes ein Speisewirtschaftspatent im Sinne von Art. 22 Ziff. 3 WG zu erteilen. Für den Fall, dass diesem Gesuohe entsprochen werde, erklärte sie sich bereit, die Aufhebung

378 staatsrecht. zweier in der Nähe ihres Geschäftes befindlichen Alkohol- wirtschaften zu bewirken. Stadtrat und Bezirksamt St. Gallen sprachen sich für die Bewilligung des Gesuches aus, während der kantonale Wirteverband dessen Abwei- sUJlg beantragte. Die Fachkommission für das Wirtschaftsgewerbe bean- tragte mehrheitlich die Abweisung des von Frau Graf gestellten Gesuches, weil hiefür kein öffentliches Interesse vorhanden sei. Am 25. Juni 1948 beschloss der Regierungsrat dem Gesuch unter der Bedingung zu' entsprechen, dass die Gesuchstellerin die beiden Restaurants Bahnhofpark und Mühlenbach auf ihre Kosten, d. h. ohne Staats-und Ge- meindebeitrag, auslöse. B. -Mit dem staatsrechtlichen Rekurs beantragen der Wirteverband des Kantons St. Gallen, der Wirteverein der Stadt St. Gallen und vier Einzelmitglieder dieser Vereine, den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben, eventuell die Sache zu neuer Beurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Legitimation der Rekurrenten ergebe sich daraus, dass sie im kantonalen Verfahren als Partei anerkannt gewesen seien und dass die Bedürfnisklausel des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes nicht nur der Bekämpfung des Alkoholismus, sondern ebenso der Verbesserung der übermässigen Konkurrenz der Wirteexistenzen)) diene. In der Sache verletze der Entscheid die Art. 4 und 3lter BV. Nach der Entstehungs- geschichte des Wirtschaftsgesetzes sei die Bedürfnisklausel des Art. 15 nicht bloss aus Gründen des öffentlichen Wohls erlassen worden, sondern zur beruflichen Hebung des Wirtestandes. Auch andere Vorschriften des Gesetzes dienten offensichtlich diesem Zweck. So dürfe nach Art. 16 die Vergrösserung einer Wirtschaft nur bewilligt werden bei vorhandenem Bedürfnis und bei entsprechender Still- legung einer oder mehrerer anderer Wirtschaften. In den beiden aufzuhebenden Wirtschaften seien aber nur 70 Sitz- verf hren. N0 67.

plätze, im Betriebe der Frau Graf deren 150-200 vorhanden. Der Regierungsrat habe das offenbar übersehen. Verletzt sei auch Art. 3 des Gesetzes, wonach Patentgesuche in erster Instanz nicht vom Regierungsrat, sondern vom zu- ständigen Departement zu behandeln seien. O. -Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen und Frau Graf beantragen, auf den Rekurs mangels Aktiv- legitimation der Rekurrenten nicht einzutreten, eventuell ihn abzuweisen. Das Bundesgericht ist auf die Beschwerde nicht einge-. treten. " A 'U8 den Erwägungen: Ob die Rekurrenten im kantonalen Verfahren Partei- steIlung hatten, ist bedeutungslos. Die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs bestimmt sich selbständig nach Art. 88 OG. Danach ist, wie schon nach Art. 178 Zifi. 2 aOG, Voraussetzung eine Rechtsverletzung, die der Re- kurrent durch die angefochtene Verfügung erleidet, also ein Eingriff in seine persönlichen, rechtlich geschützten Interessen. Zur Wahrung öffentlicher Interessen kann der staatsrechtliche Rekurs nicht erhoben werden, selbst dann nicht wenn mit der Verletzung die Bß6inträchtigung bloss tatsnhlicher Interessen des Rekurrenten verbunden ist (BGE 66 I S. 169; 59 I S. 77; 69 I S. 19) .. In konsequenter Weiterbildung dieser Rechtsprechung hat das Bundesgericht im Jahre 1946 -abweichend von seiner frühern Praxis -erklärt, dass bei Berufen (Ge- werben), die nur auf Grund einer polizeilichen Bewilligung ausgeübt werden dürfen, den Berufs-(Gewerbe-) gen?ssen, bzw. den betreffenden Berufsverbänden, die Befugnis zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die angeblich rechts- widrige (willkürliche) Erteilung einer solchen Bewilligung nicht zustehe. Dieser Grundsatz wurde in einem ersten Entscheide (BGE 72 I 97) wenigstens für den Fall, dass die Erteilung eines Alkoholwirtschaftspatentes wegen will- kürlicher Beantwortung der Bedürfnisfrage angefochten

werde, a.usgesprochen, hemach aber in einem zweiten Ent:.. scheide (BGE 72 I 178) ganz allgemein als massgebend erklärt. Denn nicht nur die Ermächtigung, die Zahl der Wirtschaften nach Massgabe des Bedürfnisses zu be..; schränken, werde den Kantonen ausschliesslich zur Be- kämpfung einer öffentlichen Gefahr, des Alkoholismus, eingeräumt ; auch andere kantonale Verfügungen, welche die freie Berufsausübung einschränken, seien nur aus polizeilichen Gründen zuläsSig, um Gefahren entgegen- zutreten, die sich aus der schrankenlosen Freiheit gewerb- licher Betätigung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit, Ruhe, Sittlichkeit und Gesundheit ergeben. Die Rekurrenten machen geltend, der Regierungsrat habe der Rekursbeklagten eine Polizeibewilligung, das volle Alkoholausschankpatent, in rechtswidriger (willkür- licher) Weise erteilt, da weder ein Bedürfnis für eine solche Wirtschaft vorliege noch die Voraussetzungen gegeben seien, unter denen das st. galli8che Wirtschaftsgesetz beim Fehlen eines Bedürfnisses ausnahmsweise die Erteilung eines neuen Alkoholwirtschaftspatentes für zulässig erkläre. Wäre das Patent vor dem Inkrafttreten der neuen Wirt- schaftsarlikel der Bundesverfassung, also vor dem 1. Ok- tober 1947 (AB Bd 63-S. 1041/2) erteilt worden, so ergäbe sich, aus der vom Bundesgericht seit dem Jahre 1946 befolgten Praxis ohne weiteres, dass die Rekurrenten zum staatsrechtlichen Rekurse nicht legitimiert wären. Dies wäre selbst dann der Fall, wenn der st. gallische Gesetz- geber bei Einführung der Bedürfnisklausel die Neben- absicht verfolgt hätte, die bestehenden Wirtschaftsbetriebe aus wirtschaftspolitischen Erwägungen vor Wettbewerb zu schützen; denn als rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. ,88 OG kann nur ein solches anerkannt werden, das unter Schutz zu stellen die BV den Kantonen nicht verbietet (BGE 72 I 183). Nach den Vorschriften derBV, wie sie bis zum l.Oktober 1947 galten, waren aber kantonale Beschränkungen der freien Gewerboousübung nur aus polizeilichen; also öffentlich-rechtlichen Gründen Verfahren. N° 67.

zulässig. Übrigens kann nicht angenommen werden, dass das st. gallische Wirtschaftsgesetz mit Jer Bedürfnisklausel etwas anderes als die Beschränkung der Zahl der Alkohol- wirtschaften imöffentliltn Interesse bezweckt hat. Rich- tig ist wohl, dass es mit den Vorschriften über den Fähig- lreitsausweis (Art. 9), die Bedürfnisklausel (Art. 15 ff.), die Verminderung der Zahl der bestehenden Wirtschaften Art. 18 ff.) den Wirtestand beruflich und moralisch heben und fördern, ihm eine solidere und bessere Existenz- basis verschaffen will (Regierungsrätliche Botschaft vom 14. Juli 1944, S. 3). Doch diese Hebung des Wirtestandes erfolgt im öffentlichen Interesse (Botschaft S. 6). An, der Spitze des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes steht denn auch in Art. 1 der Satz: Das Gastwirtschaftsgewerbe ist ... den durch das öffentliche Wohl bedingten Beschrän- kungen unterworfen. ) Die Beschränkung der Zahl der Alkoholwirtschaften nach dem Bedürfnis liegt im öffent- lichen Interesse nicht bloss, weil dadurch die Zahl der Alkoholausschankstellen vermindert wird, sondern vor allem auch deshalb, weil die ökonomischen Verhältnisse der Betriebsinhaber in günstigem Sinne beeinflusst werden. Unter dem Drucke der ungünstigen Verhältnisse unter- liegt eine nicht geringe Zahl der Wirte der Versuchung, ihr Geschäft in einer Weise zu führen, die von einem ordent- lichen und ehrbaren Betrieb, wie er von den Wirtschafts- gesetzen zumeist verlangt wird, weit entfernt ist.... Der durch die Überfüllung im Wirtschaftsgewerbe bedingte Mangel an ausreichender Frequenz der Lokale'wird auszu- gleichen versucht lurch Mittel" die mit einem soliden Be- trieb unvereinbar sind, namentlich durch Forcierung des Umsatzes) (Schweiz. Wirteverein, Das schweiz. Gast- gewerbe' im Rahmen von Wirtschaft und Staat,S.43/4; Botschaft des Regierungsrates S.6). Die Rekurrenten können sich zur ,Begründung ihrer Legitimation auch nicht auf die revidierten Wirtschafts- artikel der Bundesverfassung berufen. Der von den Re- kurrenten angerufene Art. 3lter Abs. 1 BV ist nicht an die

Stelle von Art. 32quater Aha. 1 BV, sondern neben diese Vorschrift getreten. Beide ermächtigen die Kantone, a.uf dem Wege der Gesetzgebung die Bedürfnisklausel für das Wirtschaftsgewerbe einzuführen. Während aber Art. 32 quater Aha. 1, wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergibt und das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl. z. B. BGE 41 I S. 51) angenommen hat, eine Beschränkung der Zahl der Wirtschaften nach dem Bedürfnis lediglich zwecks Bekämpfung des Alkoholismus zulässt, also den Kantonen nur für die Alkoholwirtschaften die Einführung der Bedürfnisklausel gestattet, sollen durch Art. 31ter Abs. 1 BV die Kantone ermächtigt werden, auch die Zahl der alkoholfreien Wirtschaften vom Bedürfnis wenigstens dann abhängig zu machen, wenn dieses Gewerbe durch übermässige Konkurrenz in seiner Existenz bedroht ist. Es kann nicht etwa angenommen werden, Art. 31ter Abs. 1 BV gestatte den Kantonen die Einführung der Bedürfnisklausel für Alkoholwirtschaften über den Rah- men des Art. 32quater Abs. 1 hinaus auch dann, wenn nicht das öffentliche Wohl diese Massnahme erfordere, sondern das Gastwirtschaftsgewerbe durch übermässige Konkur- renz in seiner Existenz bedroht ist. Bei einer solchen Existenzbedrohung verlangt nicht nur das Interesse des Gewerbes selbst, sondern in erster Linie das öffentliche Wohl die Verhinderung der Eröffnung neuer oder die Reduktion der Zahl der bestehenden Alkoholwirtschaften. Gerade die Existenzbedrohung des Wirtestandes durch eine übermässige Konkurrenz ist, wie bereits ausgeführt wurde, eine Ursache des Alkoholismus, den Art. 32quater Abs. 1 bekämpfen will. Art. 3lter Abs. 1 kann daher. soweit er sich auf die Bedürfnisklausel bezieht, nur die Bedeutung haben, dass die Kantone ermächtigt" werden sollten, diese Klausel auch für alkoholfreie Wirtschaften einzuführen (STEINEB, Die Bedürfnisklausel für das Gast- wirtschaftsgewerbe, SJZ 42 S. 81 ff., insbes. 83 ; teilweise abweichend SmroRMANN, Die rechtliche Tragweite der neuen Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung in Zbl. Verfahren. N0 67.

Bd. 49 S. 65/6). Ob die Einführung der Bedürfnisklausel für alkoholfreie Wirtschaften sich durch das öffentliche Wohl rechtfertigen lässt, oder ob diese Massnahme ge- werbepolitischer Natur ist, mag zweifelhaft sein. In den eidgenössischen Räten gingen die Auffassungen hierüber auseinander (vgl. einerseits das Votum des Kommissions- präsidenten Nationalrat NIETLISPACH und anderseits das- jenige von Nationalrat OEBI, Steno Bulletin, 1939, Natio- nalrat S. 533 und 535). Nimmt man an, es handle sich hie- bei um eine gewerbepolitische Massnahme, so kann man den Gewerbegenossen, die durch die rechtswidrige (will- kürliehe) Erteilung des Patentes für eine alkoholfreie Wirt- schaft sich in ihren ökonomischen Interessen verletzt fühlen, die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurse nicht absprechen. Doch muss hiezu nicht Stellung genom- men werden. Das Wirtschaftsgesetz des Kantons St. Gallen sieht die Bedürfnisklausel nur für Alkoholwirtschaften vor. Selbst wenn der st. gallische Gesetzgeber nach dem Inkrafttreten von Art. 31ter BV und gestützt auf diese Vorschrift die Bedürfnisklausel auch für alkoholfreie Wirtschaften ein- geführt hätte, so hätte die für die Alkoholwirtscha.ften aufgestellte Bedürfnisklausel nach wie vor ihre Grundlage ausschliesslich in Art. 32quater Abs. I BV und würde somit stets, also auch dann, wenn das Gewerbe durch übermäs- sige Konkurrenz in seiner Existenz bedroht wäre, eine durch das öffentliche Wohl geforderte Beschränkung der freien Gewerbealisübung darstellen. Wegen Verletzung öffentlicher Interessen ist.a.ber der staatsrechtliche Rekurs nicht zulässig, auch dann nicht, wenn die Verletzung sol- cher Interessen die Beeinträchtigung tatsächlicher Inte- ressen von Privatpersonen zur Folge hat. Vgl. Nr. 65. -Voir n° 65.