Public-law appeal inadmissible against administrative dismissal of a cantonal officialKI-generiert

50. Urteil vom 11. Dezember 1946 1. S. Dr. Ammann gegen Aaruau. Sta, a.tstechtliehe Beschwerde wegen Verletzung vedassungsmis. sigel' Rechte gegen die administrative Ehtlassung eines Imnt:o- nalen Beamten aus wichtigen Grü,nden. Die Beschwerde 1St nicht zulässig, wenn d!'lr Beamte die Reehtsver1etzung durc direkte Klage beim Bundesgericht geltend maehen oder beseI- tigen kann (Art. 84 Abs. 20G). Vorhandensein dieser Voraus- setzung im vorliegenden Fall. , Recours de droit public potir violation des droits constitutionnäIS, forme contre le congedi.ement administratif d'un fonctionnaire cantonal, prononee pour de juste motifs .. Le recours n'est pas 'recevable Iorsque le fonetlOnnall'e auralt pu umettre la violation du droit au Tribunal fMeral par la, VOle ' du ' proces direct (art. 84 eh. 2 OJ). Possibilite d'agir, en l'espeoo, par la voie du proces direet. Rieorso di diritto pubblico per violazione dei diritti costituzjOnaJi interposto contlX! il licenzianenno am;m nistrntivo d'un fno. nario cantonale ,m base a gtustl motIV!. n rlcorso non nce vibiie, se il funzionario .pub sottoporre .al Tribunale fede!,a1e, mediante un proeesso dll'etto (art. 84 cifra. 2 OGF), la. V'lO . zione di diritto. Po!!Sibilita. dipromuovere nella. fattlspecw U,n'azione diretta. A. -Dr.phil. Hektor Ammann, geb. 1894, wurde im Jahre 1929 vom Regierungsrat des Kantons Aargau als Staatsarchivar und Kantonsbibliothekar gewählt und als solcher seither alle vier Jahre, das letzte Mal im Jahre 1945 für die am 31. März 1949 ablaufende Amtsperiode, vorbe haltlos bestätigt. Ende 1945 und anfangs 1946 wurde er in der Presse heftig angegriffen wegen der Rolle, di er im Falle Hügel und als Unterzeichner des Eingabe der 200 gespielt hatte. Am 10. Januar 1946 wurde im Grossen Rat des Kantons Aargau eine Interpellation eingereicht, mit der die Regierung angefragt wurde, ob sie nicht dafürhalte, dassDr. Hektor Ammann als Staatsangestellter unmög- lich geworden sei., ,- Nach Eingang dieser Interpellation beauftragte der Regierungsrat den Staatsanwalt fu. Real mit der Durch- führung einer administrativen Untersuchung gegen Dr. Ammann zwecks Abklärung seiner politischen Betätigung. Am
51. März 1946 erstattete Dr. Real einen Bericht über Verfahren. N0 50.

die gemachten Erhebungen. Schon 'Vorher, am 8. Februar 1946, hatte der Regierungsrat die vorläufige Amtseinstel- lung Dr. Ammann's verfügt. Nach Eingang eines Rechts- gutachtens von Prof. Oswald, datiert vom 24. August 1946, fasste der Regierungsrat am 29. August 1946 den Beschluss, Dr. Ammann auf den 1. September 1946 aus dem Amte als Staatsarchivar und Kantonsbibliothekar des Kantons Aargau und damit aus dem Dienste des Staates zu ent- lassen, unter bester Verdankung der langjährigen' in der genannten Stellung dem Staate geleisteten guten Dienste. Itn Schreiben vom 31. August, mit dem der Regierungs- rat diesen Beschluss Dr. Ammann eröffnete, wird im we- sentlichen ausgeführt : Die Handlungen oder Unterlassungen, die Ihnen nach der Aktenlage zur Last gelegt werden müssen, qualifizieren sich rechtlich als Dienstpfliohtverletzungen ... ' Dass Sie z. B. noch im Jahre 1935, als der Nationalsozialismus be- reits hinlänglich bekannt war, an nationalsozialistischen Werken mitgearbeitet haben, dass Sie verdächtige Verbin- dungenpflegten und äusserstheikle politische Aktionen unternahmen, ersoheint nioht bIoss als einpsyohologisoher Fehler, sondern als eine gravierende Pflich:twidrigkeik . Höhere StaatsangesteIlte vertreten nach aussen in einem gewissen Sinne immer auch den Staat selbst und dürfen sich nicht aussohliesslich nur wie Priva.tgelehrte gerieren. In Ihrer politischen Betätigung' und Ihrem. Verkehr mit exponierten politischen Persönliohkeiten des Auslandes in einer 'für unser Land' höchst kritischen Zeit liegt eine geistige Untreue gegenüber dem Staat, die mit Ihrem Pflichtenheft als Staatsarchivar 'und Kantonsbibliothekar nicht vereinbar ist .... Wir wollen Ihnen dabei einräumen, dass Ihre Handlungsweise subjektiv, vom Standpunkt des Verschuldens aus, eine etwas mildere Beurteilung zu recht fertigen vermag. Durch Ihre verschiedenen Handlungen und Unternehmungen, wir erwähnen hier nur I ein fluSsl'eiche und führende' Mitwirkung bei, der-bekannten Eingabe der 200 , haben Sie aber de facto die Mi sion

unseres Landes erschwert ... Die politische Säuberung, wie wir sie als Folge der nationalilozialistischen Infiltration erlebten, ist nicht nur einrechnliches, sondern auch ein politisches und psychologisches ,Problem, das im ,vorlie- genden Fall darin zum Ausdruck kommt, dass das Ver- trauen des Volkes in Sieinfolge Ihres Verhaltens zerstört ist und dass Sie deshalb in der verantwortungsvollen Stel- lung eines Staatsatchivars und, Kantonsbibliothekars un seres Kantons nicht mehr, tragbar sind. Diese Tatsache einer so tiefgehenden Vertrauenskrise veranlasste uns zu der, . Ihnen heute 'eröffneten, schwerwiegenden Mass- nahme; ... Ihrem Wunsche um Aushändigung des ,von Staatsanwalt Dr. Real erstatteten Berichtes über die durch- geführte, Untersuchung können wir nicht entsprechen .... (Es),istfestzustellen, dass Sie zu wiederholten Malenin der von Dr. Real durchgeführten Administrativuntersuchung über die Ihnen zur Last gelegten Tatbestände einvernom- men wurden und dass Sie dabei alle Ihnen wünschenswert erscheinenden Aufklärungen und Aufschlüsse erteilen konnten: Die Untersuchung ist, wie Sie selbst zugeben, mit aller Sachllchkeit und Vorurteilslosigkeit geführt wor- den.Damit ist VOm Standpunkt allgemeiner Rechtsg:r:und- sätze aus den Anforderungen .Genüge getan, die an ein Disziplinarverfahren gestellt werden müssen .... B. Am SO. September 1946 hat Dr. H. Ammann den vorliegenden staatsrechtlichen Rekurs.eingereicht mit dem Antrag: Es sei der Beschluss des aargauischen ltegierungs- rates wegen Verletzung der Art. 4 und 57 BV aufzuheben. Der ,RekUrrent erhebt folgende Rügen: ,a)Es sei ihm bei Durchführung des die Grundlage des angefochtanenEntscheides bildenden Disziplinarverfahrens das rechtliche Gehör verweigert worden. Auch die in 3 des aarg. Dekretes betreffend das Dienstverhältnis. und , Besoldung, der, Staatsbeamten enthaltene Bestim- mung, dass. ein pflichtvergessener Beamter vorerst duföh den' Vorgesetzten gemahnt werden solle, habe man mJss .. achtet. Verfahren. N0 60.

b) Die politische Betätigung eines Beamten sei nur zu beanstanden, wenn er eine staatsfeindliche ,Tätigkeit ent- falte in einer Form, die als Negation des grundlegenden Verhältnisses zwischen Staat und Beamten und der allge- meinen Treuepflicht des Beamten aufgefasst werden muss . Der angefochtene Entscheid gehe in seiner Begrün- dung weit über diese Abgrenzung zwischen politischer Freiheit "'und Dienstpflicht hinaus und verletze damit Art. 4 BV. Selbst Unter dei'Voraussetzung, dass die tat- sächlichen' Feststellungen des angefochtenen Entscheides richtig wären; fehle jeder Anhaltspunkt für eine staats;: widrige oder gar staatsfeindliche Tätigkeit des Rekurren- ten. . c) SOweit' der Entscheid die Mitwirkung'" des Rekur- renten an der Eingabe der 200 zur Entlassungsbegrün- dung heranziehe, liege eine Verletzung des Petitionsrechtes vor: Die Ga'fantiedieses Rechtes habe die Bedeutung, dass Petitionen ohne Hindernisse oder Rechtsnachteile bei den Behörden eingereicht werden dürfen. Übrigens habe die Mitwirkung des Rekurrenten an jener Eingabe schon ini. Jahre 1941'demRegierungsrat"bekannt sein müssen. Glnichwohl sei der Rekurrent im gleichen Jahre ohne Beanstandung im Amte bestätigt' worden. O. -Der Regierungsrat des Kantons Aargaubean tragt -unter Berufung auf ein zweites ausführliches Gut- achten von Prof.Oswald-die Abweisung des Rekurses. Er berilerktu. a.': lIi materieller BeziehUng ist vor allem zu prüfen, ob der Regierungsrat durch seine Verfügung vom 29 /SJ.A .;. gust 1946 den Beschwerdeführer aus wichtigen Granden entlassen oder ober ihnwegentUaziplinarischer Verfeh- lungen seines Amtes enthoben . habe. Der Wortlaut des Zitierten Beschlusses spricht für' die erstere, also für, den Rekurrenten mildfu.e Lösung. Der Regierungsrat hat sich m 1i Afi fhlmmgenweitgehend an den Vorbericht des Hm. Prof. Oswald vom 24. August 1946' angelehnt, der im S. 10 zu der nachstehenden Schlussfolgerung gelangt':

Ich sehe die politisch tragbare und auch rechtlich beste Lösung des Falles also in einer Kombillation von milder Disziplinierung und Entlassung aus wichtigem Grunde . Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. -:-Neben der disziplinariscllen Beamtenentlassung kann das kantonale Recht auch eine bloss administrative Beamtenentlassung aus wichtigen Gründen in Anlehnung an Art. 352 OR zulassen (Entscheid des Bundesgerichts i. S.Bühler vom i2. Juni 1936, abgedruckt in BI. f. zürch. Rechtspr. Bd. 35 S. 316), was nach der Auffassung der rekursbeklagten Partei (vgL OSWALD; Hauptgutachten
2. 56 ff.) für den Kanton Aargau zutreffen soll. Aus dem Schreiben, mit dem der Regierungsrat des Kan- ,ons Aargau am 31. August 1 46 dem Rekurrenten die Entlassung aus dem Staatsdienste mitteilte, ergibt sich nicht mit Bestimmtheit, ob eine disziplinarische oder. eine nur administrative Entlassung des Rekurrennten. beab-: sichtigt war. Für eine disziplinarlscheEntlassung spricht die Bezeichnung der dem Rekurrenten zur Last gelegten Handlungen als Pflichtverletzunge:ll , sowie auch die Behauptung, dass die gegen den Rekurrentendurchge- führte Untersuchung den Anforderungen entspreche, die an ein Disziplinarverfahren gestellt. werden müssen. Dagegen weist auf eine bloss administrative Entlassung sowohl der Umstand hin, dass dem Rekurrep.ten die .als Staatsbeamter geleisteten Dienste bestens verdankt wur-, den, wie auch der Umstand, dass die gegen ihn ergriffene Massnahme vor allem mit einer Vertrauenskrise begrün- det wird, die ihn untragbar gemacht habe. Diese Unklarheit des Schreibens vom 31. August 1946 hat der Regierungsrat i:Ilder Rekursantwort mit den oben unter Lit. C des Tatbestandes wiedergegebenen Erklärun- gen beseitigt; denn diese Erklärungen lassen sich nur dahin verstehen, dass zwar der Rekurrent disziplinarisch tte entlassen werden können, jedoch -wie sich aus dem Wortlaut des regierungsrätlichen . Schreibens vom 31. Au- Verfahren. N0 50.

gust 1946 ergebe -lediglich administrativ, d. h. aus wich- tigen Gründen, entlassen worden sei. Etwas anderes besagij auch nicht etwa die in diesem Zusamme:llhang aus dem Vorgutachten von Prof. Oswald zitierte Stelle .. Damit schlug dieser dem Regierungsrat . die administrative Ent- lassung, verbunden mit einer milden Disziplinarstrafe vnr (vgl. auch Hauptgutachten S. ,92). Der Regierungsratent- schloss sich dann aber, .den Rekurrenten lediglich admi- nistrativ zu entlassen und von der Ausfällung einer Diszi- plinarstrafe ganz abzusehen. Bei der Beurteilung der vor- liegenden Streitsache ist somit davon auszugehen, dass der Rekurrent nicht disziplinarisch,sondem bloss administra- tiv entlassen wurde. 2. '--Nach Art. 84 Abs. 2 OG ist der staanrenhtliche Rekurs wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder RechtsmittelbeimBundes gericht oder einer andem Rekursbehörde gerügt werden kann. Der staatsreohtliche Rekurs ist somit auch im Ver- hältnis zur direkten Klage (Art. 42 OG) subsidiärer Natur (BGE 56 I S. 19; Bmcmmnm, Handbuch z. OG, Art, 4:2 Note I), was zur Folge hat, dass das Eintreten auf dell vor- liegenden Rekurs dann abzulehnen ist, wenn die darin geltend gemachte:ll Rechlisverletzungen beim Bundesgericht durch direkte Klage gerügt werden können oder bei Zu- lässigkeit dieses Reohtsweges dahinfallen. a) Wenn der Streitwert von Fr. 4000.-gegeben ist, kann -nach dem dem Art. 42 OG zu Grunde liegenden ält.em Begriff der Zivilrechtsstreitigkeit -ein Beamter die ihm aus dem Beamtenverhältnis zustehendenvermög6:tlS- reohtlichen Ansprüche beim Bundesgerioht als einziger Instanz einklagen (Bmommnm, l. c. Art. 42 Note 2). Die dem Rekurrenten im Falle der ungnrechtfertigten Entlu.i. sung gegen den Kanton Aargau zustehenden vermögelll- rechtlichen Ansprüche (für Lohnausfall während 2%Jah ren undevent. wegen Einbusse des Pensionpruche8) übersteigen nun aber zweüeIl08 den Betrag von Fr. 4000.'C.

Staatsrecht; Bedeutungslos ist, ob der einem 'kantonalen Bea.mtenbei lingereohtfertigter administrativer Entlassung gegenden Kanton zustehende vermögensrechtliohe Anspruch ein SchMenersatnanspruch oder-in Anlehnung an die Praxis mÄrt. 352 0 (BGE 53 n 8.247/9; OSER-SoHÖNENBER- GJ!lR,Koriunentar zu OR Art. 352 No. 36 ;.GRÄSSLI, Die ausserordentliche Kündigung des Dienstvertrages, Bemer Diss 1929,S. 114 ff. ; BmCHMEIER, Der Lohrianspruch aus Dienstvertrag, Zürcher Diss. 1926,. S.91ff.)' -ein Erfül- lungsanspruch ist (vgE hiezu: IMHoF, Das öffentlich rechtliche Dienstverhältnis,Z. f.Schw. R.Bd. 48n.F. S. 279 aff;) ; denn nicht nur die Schadenersatz-sondern auch die Erfüllungsklage des ungerechtfertigt entlassenen kantonalen Beamten fällt unter den Begriff der zivilrecht- lichen StreItigkeit im Sinne von :Art., 42 OG (BGE 9 S. 212 ;

S;-347 ;16 S. 441, 440 ; 46 IS. 149 Erw. 2; 4911 S. 417 ; nicht publizierte Entscheide des Bundesgerichts i. S. Erath vom 31. März J919 ; i. S.Huwilervom 28" Februar 1946, Erw. 1; i. S. Andermattvnm 13; Mai 1946, Erw. 3; i. S. Reinersvom 8; Februar 1946 Erw. 1 ; unrichtig: BGE41 11 R la ff.).In einem Zivilprozess kann aber das Buildes- gericht nicht bIoss prüfen, welcher Anspruch einem Beam- tenbeim Fortbestehen des Beamtenverhältnisses zusteht, sondern auch; ob dieses Verhältnis fortbesteht; also auch, ob die Entlassung des Beamten gerechtfertigt war. Die vom Bundesgericht in einem Entscheidev:om 1. Oktober 1886 (BGE 12 S; 712 Erw. 5) vertretene gegenteilige Auffassung wurde 'Von FLEEiER, BundesstaatsrechtK 268 Note 7,mit Recht'abgelehnt,ebenso von BURCKHARDT, Diewohler- worbenen Rechte des Beamten, in Zeitschr. d. harn. Juri- stenvereins .' 64 S. 65 f. (bei einer Kritik des UrteilsBGE 41118.115 ff.), und ist durch die spätere bundesgericht- liche Pmxiä überholt. (nicht publizierte 'Entscheide i. S. Erathvom 31. :März 1919; i. 8. Müller vom 1. Dezember

ErW. 1 ;,i. S. BäriswyJ vom 15. Juli 1937 ;i. S. Newald vom ,26. NdftDlber 1945 und i. S.Andermatt'VOmI3. Mai 1946,S; 10;vgl. auch BGE 47 I S. 144), Der Rekurrent Verfahren. N° 50. kann somit dem Bundesgericht in einem Zivilprozesse sowohl die Frage vorlegen,'ob das aargauische Recht e administrative Entlassung aus wichtigen Gründen,kenntj wie . auch die Frage, ob im vorliegenden. Falle wichtige Gründe für eine Entlassung vorlagen. Hiebei hat ,der Zivilrichter auch die Vorfrage zu entscheiden, ob die Ga-. rantie des Petitionsrechts (Art. 57 BV es ausschliessejdass bei Entscheidung der Frage, ob wichtige Griindevorliegen, die Mitwirkung des Rekurrenten bei deN Eingabe der 200 mitberncksichtigt werde. b) Kann aber das Bundesgericht als Zivilgerichtsinstanz die regierungsrätliche Entlassungsverfügung vom 29.,A gust 1946 auf ihre Begründetheit überprüfen; so kommt dieser Verfügung für das BUlidesgericht lediglich die Be-. deutung einer Parteierklärnng zu. Schon aus diesem Grtmde kann daher hieran weder ein staatsrechtJioher Rekurs.we,; gen Verweigerung des rechtlichen Gehörsnocheinsolchet wegen Willkür oder Verletzung der Petitionsfreiheit'ge- knüpft werden (BGE 4:3 I S. 206; 72 I S. 15; nicht publi- . zierter Entscheid des Bundesgerichts i. S. Häberli. vom 17; März 1939). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist dadurch gewahrt, dass der Rekurrent im Zivilprozess seine Rechte geltend machen kann. Einen Anspruch darauf, dass im staatsrechtlichen Rekursverfahren über die Verfassungs,., . mässigkeit der Entlassungsverfügung entschieden .'Wiirde, hätte der Rekurrent nur dann, wenn ihm die Gutheissung des staatsrechtlichen Rekurses Vorteile brächte, die ihm bei einer Gutheissung der Zivilklage nicht zufallen würden. Dies trifft aber Ilicht zu. Die Aufhebung der Entlassungs-- verfügung durch den Staatsgerichtshof hätte lediglich Be- deutung für eine nachfolgende Erfüllungs-oder Schaden:;; ersatzklage und könnte nicht etwa bewirken, dass der K Il- ton Aargau den Rekurrenten wieder als Staatsarchivar und Kantonsbibliothekar zu. beschäftigen hätte. Wie' im Pri- vatrecht, so hat auch im öffentlichen Recht der zu Unrecht entlassene Angestellte, sofern nicht ausdrücklich etwu anderes bestimmt ist, keinen. Anspruch auf Weiterbesch,if- 10 AB 72 I -1946

tigung, sondem lediglich einen Anspruch darauf, dass ihm, solange er die Dienste anbietet, der Arbeitgeber die beim Fortbestehen des Dienstverhältnisses geschuldeten finan- ziellen Leistungen zukommen lässt (BGE 13 S 347; IMHo1l', I. c. 8; 276 a; ESCHER, Schweiz. Bea.mtenrecht, S. 89 ; LABAND,. Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. I S. (95). Die in Deutschland vereinzelt (vgl. JELLINEK, VerwaJtungsrecht; 2. Aufl. S. 198) vertretene Auffassung, dass. einem als Beamten angestellten Künstler oder. Ge- lehrten -in analoger Anwendung bürgerlichrechtlicher Grundsätze -ein Anspruch auf Beschäftigtwerden zuzu- erkennen sei, fällt für das schweizerische Recht schon des- halb ausser Betracht, weil nach schweizerischem ZiYÜrecht (Art. 332 OR) der z Unrecht entlassene Angestellte kei- nen Anspruch auf Weiterbeschäftigung hat. (In Bezug auf die Bundesangestellten vgl.Art. 55 BtG und Art. 123 Abs. 1 OG ;. auch die .letztere Bestimmung gibt dem entlassenen Angestellten keinen Rechtsanspruch auf Weiterbe- schä.ftigung, sondemüberlässt es dem Ermessen des Bun- desgerichtes, ob die Wiederanstellung angeordnet werden soU.) c) Offen bleiben mag die Frage, ob auf den von einem kantonalen Bea.mtengegen seine aisziplinari8che Entlas- sung. eingereichten staatsrechtlichen Rekurs einzutreten ist. Zwar kann auch der zu Unrecht disziplinarisch ent- lassene kantonale Beamte seine Entscpädigungsansprnche beim Bundesgericht,aIs Zivilgerichtsinstanz, geltend ma- chen; Doch lässt sich in einem solchen Falle die Entlas- sungsverfügwig nicht als blosse Parteierklärung des Kan- tons auffassen. Auch kann nicht wohl angenommen werden, dass durch das Zivilurteil das in der Entla.ssungsverfügung liegende Strafmoment beseitigt werde. (Das Bundesgericht ist wiederholt auf die von kantonalen Beamten gegen Ent-. lassungs- und Einstellungsverfügwigen gerichteten staats- rechtlichEm Rekurse eingetreten und zwar hin und wieder auch, wenn. es sich hiebei um keine disziplinarische, son- dem einebloss administrative Entlassung handelte. Vgl. Verfahren. N0 110. 211 die nicht publizierten Entscheide i. S. Mario Sc1imid vom

1. November 1930, S. 16; i. S. Salzmann 'Vom 12. Oktober 1934; i S. Bühler vom 12. Juni 1936; i. S. Wyss vom
2. Januar 1937.) a) In mehreren Entscheiden hat das Bundesgericht den Standpunkt eiD.genommen, Voraussetzung für das Nicht- eintreten auf den von einem kantonalen Beamten gegen eine Entlassungsverfügung gerichteten staatsrechtlichen Rekurs sei nicht bloss .die Zulässigkeit. einer Zivilklage beini Bundesgericht (Art 42 OG); sondem überdies auch noch, dass der kantonale Richter, an den. sich der Beamte mit seinem Schadenersatz-oder Erfüllungsanspruch wen- den könne, die Entlassungsverfügung auf ihre Zulässigkeit überprüfen dürfe (nicht publizierte Entscheide des Bundes- gerichts i. S. Müller vom 1. Dezember 1934 und i. S. Bä.ris- wyl vom 15. Juli 1937 ; BGE 47 I S. 144j5).Doch an dieser Auffassung kann heute nlcht mehr festgehalten werden, nachdem das neue Organisationsgesetz in Art. 84 Abs. 2 -ohne hiebe! einen Vorbehalt zu machen -'-bestimmt, dass die Zulässigkeit der in Art. 42 OGvorgesehenen Klage den staatsrechtlichen Rekurs ausschliesse. Es ist daher heute für die Eintretensfrage bedeutungslos, dass der a r- gauische Richter die Entlassungsverfügwig des Regierungs- rates nicht auf ihre Zulässigkeit überprüfen könnte (Viertel- jahresschrlft für aarg. Rechtsprechung Bd. 1904 S. 120). Demnach erkennt das Bundesgericht: LDer Regierungsrat des Kantons Aargau Wird bei der Erklärung behaftet, dass der Rekurrent durch den ange fochtenen Beschluss vom 29. August 1946 nicht diszi- plinarisch, sondema.dministrativ (aus wichtigen Gründen) aus dem Amte entlassen worden ist.
3. Soweit die Beschwerde damit nicht gegenstandslos geworden ist, wird darauf nicht eingetreten.