Art. 31 CF; Art. 2 disp. transit. CF; brokerage regulation; delegation of police powers; contractual freedom in brokerage: a canton may, for reasons of police, subject brokers to licensing, examination, and an annual fee, but the measures must remain proportionate and may not impose an unjustified security deposit. Supervision of a profession may not be entrusted to a private association in a manner that endangers impartiality and professional secrecy where a state service could achieve the same aim. Cantonal police rules may not indirectly override the federal law governing brokerage by requiring written form, fixing a mandatory maximum commission, or restricting reimbursement of expenses contrary to Arts. 413 ss and 414 CO; excessive commissions are for the judge to reduce under Art. 417 CO.
benützer im Sinn von Art. 75 lit. b gelten mit der Wirkung, dass ihnen die .Führer der Motorfahrzeuge durch entspre- chendes Zeichen Auskunft über ihre Fahrrichtung zu geben hätten. Die SBB scheinen selber dieser AufIassung zu sein, indem sie in ihr Rangierreglement eine Vorschrift aufgenommen haben, wonach hier der Traktor mit dem Güterwagen die Kreuzung erst hätte überqueren dürfen, nachdem sich Gartenmann wenn nicht über die Schlies- sung, so doch über die Bewachung des Übergangs ver- gewissert hatte. Besta,nd aber im Verhältnis zu den SBB keine Pflicht des Beschwerdeführers, den Richtungs- zeiger zu betätigen, so kann er auch nicht wegen fahr- lässiger Bahnbetriebsgefährdung verurteilt werden. 3. - Trotz der hieraus sich ergebenden Änderung des angefochtenen Schuldspruchs erscheint die Busse von Fr. 20.-nicht als übersetzt. erkannt: Die Nichtigkeitsbeschwerde wird in dem Sinne teilweise gutgeheissen, dass der Rekurrent von der Anklage der fahrlässigen erheblichen Gefahrdung der Sicherheit des Eisenbahnverkehrs gemäss Art. 67 rev. BStR freigespro- chen und bloss der Widerhandlung gegen Art. 75 lit. b VV zum MFG schuldig erklärt wird; die verhängte Busse von Fr. 20.-bleibt bestehen. IMPRIMERIES REUNIES S. A. LAUSANNE. A. STAATSRECHT D R 0 IT PUB LI C I. GLEICHHEIT VOR DEM GESETZ (RECHTSVERWEIGERUNG ) EGAUTE DEV ANT LA LOI (DEN! DE JUSTICE) Vgl. Nr. 14. -Voir n° 14. II. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 14. Arrnt du 2 juin 1939 dans la cause Assoeiation fribourgeoise des agents immobiIiers contre Conseil d 'Etat dn canton de Fribourg. Reglernentation cantonale du courtage irnrnobilier.
l'inclusion obligatoire dans le salaire des debours du courtier (litt. c in fine) ; la defense faite au courtier de se faire rembourser d'autres frais que ses frais de publiciM si l'affaire n'aboutit pas (litt. d). Kantonale Bestimmungen über die gewerbsmässige Liegenschaften- vermittlung .
68 Staatsrecht. des formulaires de contratde courtage doit etre approuvee par l'Office de contröle (art. 5). L'art. 4 declare considerer comme salaire excessif dans le sens de l'art. 417 CO toute commission .de courtage depassant le 2 % du prix de vente d'un immeuble, et il ajoute que, les frais de publicire excepMs, les debours sont compris dans la commission. L'art. 7 soumet l'octroi de la concession a un droit fixe annuel de 200 fr. et astreint le requerant a fournir une caution de mille francs. ,Le courtier a l'obligation, selon l'art. 6, de tenir un registre des contrats de courtage, dont l'Office de contröle peut exiger la production en tout temps. L'exercice du courtage sans concession est passible d'une amende de 300 a 1000 fr. ; la contravention aux autres dispositions est punie d'une amende de 20 a 300 fr. Les amendes sont prononcees par le prefet. L'Office de contröle peut, en outre, retirer la concession. Dans la suite, l'Association Les Greffons a elabore un reglement d'application qui a eM soumis au Conseil d'Etat et approuve par Iui le 2 novembre 1938. Le regle- ment fixe les conditions d'octroi de la concession, la nature et la duree de celle-ci, les causes de retrait, les voies de recours ; il regle ensuite de fa90n detaillee le contrat de courtage lui-meme. B. -L'Association fribourgeoise des agents immobi- liers a forme un recours de droit public contre le reglement d'application ainsi que contre l'amre du Conseil d'Etat, dans la mesure Oll il se trouve applique dans le reglement. Se plaignant d'une violation des art. 4, 31, 64 CF et 2 disp. transit., la recourante demande l'annulation du reglement dans son ensemble et des dispositions de l'arrere appliquees dans ledit reglement. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours. Gonsiderant en droit : 1 et 2. -(Recevabilire). 3. -L'arreM et le reglement attaques ne se bornent pas a soumettre la profession de courtiers en immeubles Handels-und Gewerbefreiheit. N0 14.
agricoles et le contrat de courtage lui-meme a un certain nombre de prescriptions de police ; ils confient le contröle du courtage en matiere d'immeubles agricoles a l' Asso- ciation de renaissance rurale Les Greffons . C'est cette association qui delivre les concessions (art. 2 de l'arreM, art. 4 du reglement). Elle decide donc, du moins en pre- miere instance, si les conditions prevues par l'art. 5 du reglement sont remplies, si la preuve de l'honorabiliM . comroerciale est rapportee (art. 2 al. 2 in fine arrere) , si le contrat-type de courtage est conforme aux regles des art. 18 ss du reglement, si les sureMs offertes sont suffi- santes (art. 6 reglement), s'il y a lieu de soumettre le requerant a un examen (art. 7 reglement; en revanche, 1'examen lui-meme est subi devant un jury de trois mem- bres choisis par la Direction de l'InMrieur, art. 8). L'Asso- ciation statue egalement sur le renouvellement (art. 10) et surtout sur le retrait d'une concession (art. 14). Elle prononcera cette derniere mesure notamment en cas de contravention aux dispositions du reglement (litt. b). C'est par consequent elle qui juge si le courtier observe ces dispositions et en particulier celles des art. 18 ss qui reglerit le contenu du contrat, la remuneration due, etc. L' Association exerce a cet effet une surveillance constante su le courtier qui doit lui remettre un double de chaque contrat qu'il passe (art. 18) et qui doit tenir un registre des contrats de courtage dont 1'0ffice de contröle peut en tout temps exiger la production (art. 6 de l'arreM, art. 30 et 31 du reglement). De meme, si le prefet est competent pour prononcer les amendes, c'est 1'0ffice de contröle qui exerce la denonciation. Il importe de rechercher d'abord si, quelle que soit la validiM de cette reglementation en elle-meme, l'attribution a l'Association ' Les Greffons du soin d'en assurer l'execution et le respect ne viole pas deja les droits consti- tutionnels des membres de la socieM re courante, dans la mesure du moins Olt celle-ci s'en prevaut. a) L'Association Les Greffons est appeIee a s'ac-
quitter de taches qui incombent normalement a l'Etat et elle dispose a cette fin d'un pouvoir qui appartient generalement aux autorites constituees. On pourrait se demander si, du point de vue du droit public fribourgeois cette delegation repose sur une base legale et constitu tionnelle suffisante. C'est un simple decret muni de la clause d'urgence qui, en meme temps qu'il chargeait le Conseil d'Etat de l'execution en general, soit apparem- ment d'edicter les regles necessaires, permettait a la Direction de l'Interieur et de l'Agriculture, chargee elle- meme du contröle du' courtage, d'en confier l'adminis- tratiou a une association ne poursuivant pas un but lucratif. A supposer que les attributions de premier plan devolues aux Greffons dans le contröle du courtage soient visees par les termes du decret, on peut s'etonner que le Grand Conseil n'ait pas recouru, pour accorder a une association privee pareille autonomie, a la voie legislative ordinaire avec les garanties qu'elle comporte. Mais la recourante n'invoque pas a cet egard le principe de la separation des pouvoirs (art. 31 Const. frib.) ; en particulier, elle ne conteste pas l'urgence ni ne critique la forme du decret (cf. art. 28 bis Const. frib.). b) La recourante pretend en revanche que la delegation d'une part de la puissance publique a une association privee viole de fagon generale le principe de l'egalite des citoyens devant la loi. Mais on ne voit pas en quoi l'Etat cantonal, qui peut creer de nouvelles branches de l'admi- nistration, contreviendrait a l'art. 4 CF en dotant une association existante d'une certaine autonomie adminis- trative et en la chargeant de remplir certaines fonctions de droit public. Dans un arret Cavezzali du ler mai 1936, le Tribunal federal a admis qu'il appartenait au droit public cantonal de decider si une delegation de cette nature etait possible. 11 s'agissait alors simplement, il est vrai, du pouvoir confie a un syndicat d'höteliers (Kurverein) de fixer et d'encaisser, sous la surveillance de la commune, des taxes de sejour (Kurtaxen), tandis Handels und Gewerbefreiheit. N0 14.
qu'en l'espece la delegation est beaucoup plus etendue, puisqu'elle embrasse la surveillance de toute une profes- sion. Mais, pour faire une difference entre las deux cas, il faudrait qu'un principe universellement reconnu du droit public suisse interdise a l'Etat de se dessaisir en mains d'organisations privees de certaines taches etatiques. Ort loin de consacrer un tel principe dans sa pratique, la Confederation s'est, dans plusieurs domaines, reposee sU1' des groupements de particuliers du soin d'assurer certains services ou de regler certains rapports, et les a ainsi incor .. pores dans l'organisation de l'administration federale (Union suisse du commerce de fromage, Centrale suisse du ravitaillement en beurre, Sociere cooperative suisse des cereales et matieres fourrageres, Office suisse de com- pensation, etc.). On peut toutefois douter si, du point da vue de l'art. 4 CF, l'Etat est en droit d'attribuer un pouvoir de police a une association privee, alors que, comme en l'espece, il n'a aucune influence sur le recrutement des membres de l' Association et la composition de l'Office de contröle, et que, d'autre part, les personnes chargees d'exercer la surveillance ne sont pas soumises a la respon- sabilite qui est celle des magistrats et fonctionnaires publics. TI faut relever a ce sujet que l'Association Las Greffons groupe principalement des paysans, et plus particulierement des proprietaires d'immeubles agricoles ; cela ressort non seulement des statuts des Greffons , mais aussi du fait que le decret envisageait de confier le contröle au Secretariat de l'Union des paysans fribourgeois. Ainsi l'Association chargee de surveiller les courtiers se trouve composee pour une large part de personnes appelees a traiter avec eux; on peut des lors craindre que le con- tröle ne soit pas toujours exerce de fagon impartiale et dans l'interet public. On n'aurait pas les memes craintes si la surveillance emanait d'une organisationgroupant les courtiers eux-memes ou d'une organisation de type paritaire. Pourtant ces considerations perdent de leur force, tout au moins sur le terrain de l'art. 4 CF, si l'on
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constate que 1'0ffice de contröle des Greffons est lui- meme subordonne a la Direction de l'Interieur et qu'il ne peut prendre aucune decision -notamment en ce qui concerne le refus ou le retrait de la concession - qui ne soit directement ou indirectement susceptible . de recours a cette autorite. Au demeurant, le Tribunal federal n'annule pour arbitraire une disposition de portee generale que si elle implique une inegalite que rien ne justifie, si elle n'a d'embIee aucune espece de sens, ou . enfin si elle constitue une atteinte inadmissible a la liberte du citoyen (cf. RO 45 I 119,48 I 262). Ces griefs ne trou- vent guere de fondement en l'espece. Quoi qu'll en soit, la question peut demeurer indecise, attendu que l'attribution de la surveillance a l'Association ( Les Greffons se heurte en tout cas a l'art. 31 CF. c) Cette disposition constitutionnelle, qui garantit la liberte du commerce et de l'industrie, reserve le droit de l'Etat (de l'Etat cantonal, tant que la Confederation n'en a pas fait usage) de soumettre ades prescriptions de police l' exercice des professions industrielles et com- merciales, aux fins, notamment, d'assurer la loyaute des transactions et de proMger le public contre des procedes fallacieux et dommageables. Ces mesures cessent d'etre compatibles avec l'art. 31 CF, non seulement si elles entravent le libre jeu de la concurrenceetfavorisent certains concurrents au detriment des autres, mais aussi lorsqu'elles ne sont pas necessaires pour sauvegarder les interets que I'Etat a le devoir de defendre. L'intervention de la police doit en effet etre proportionnee au but vise (FLEINER, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechtes p. 404/5). L'autorite n'a pas le droit de s'arreter a une solution qui rend particulierement difficlle l'exercice d'une profession, alors qu'une solution plus liberale permettrait aussi bien d'atteindre le resultat desire (cf. pour la pratique du Conseil federal, BALlS, Droit federal, n° 780; de meme le Tribunal federal, RO 52 I 236, arret non publie du 30 avril 1937 dans la cause Elsener). Or ce principe d Handels-und Gewerbefreiheit. No 14 . 73 proportionnalite doit s'appliquer non seulement au contenu meme des prescriptions qui regissent la profession, mais aussi a la maniere dont la surveillance est exercee. A cet egard, il apparait d'emblee que si, au lieu d'etre confie a I'Association Les Greffons ll, le contröle du courtage appartenait a un service de l'administration, il offrirait moins d'inconvenients et plus de garanties pour les agents inImobiliers. Les considerations emises plus haut du point de vue de l'egalite des citoyens sont entierement valables sous l'angle de la liberte du commerce. L'Etat aurait une influence directe sur le service qu'll instituerait tandis qu'il n'en a aucune sur 1'0ffice de contröle des Greffons . Les fonctionnaires charges du contröle seraient responsables envers les courtiers et engageraient la respon- sabilite de l'Etat d'apres les regles generales du droit public fribourgeois. Les agents inImobiliers seraient assures de plus d'inIpartialite de la part d'un organe de l'Etat que de la part d'une association qui, malgre son but ideal, represente des interets qui, dans une certaine mesure, sont opposes a ceux des courtiers. On objecterait vaine- ment que I'Association n'exerce pas son contröle en dernier ressort, qu'il y a recours a la Direction de I'Interieur et que les amendes sont prononcees par le prefet. Il reste en effet que l' Association joue un röle de premier plan dans la surveillance des courtiers et que la decision de 1'0ffice en premiere instance sur l'octroi ou le retrait de la patente a une grande portee, car tout depend de la pratique qui sera introduite et l'on ignore tout du droit d'examen que se reconnaltra l'autorite de recours. Mais c'est particulierement dans le pouvoir de 1'0ffice de se faire communiquer tous les contrats passes par le courtier que se manifestent les inconvenients d'un contröle exerce par une orgamsation privee. Les membres de 1'0ffice peuvent connaitre les affaires qui vont se conclure dans le canton et les personnes qui y sont interessees. Ils sont ainsi a meme aussi bien d'influencer le mandant du courtier que de signaler l'occasion a d'autres amateurs. Il n'y a
74 Staatsrecht. pas d'assurance que les nombreux membres de l'Associa- tion elle-meme ne puissent obtenir la permission de consulter les registres de courtage qui doivent etre pre- sentes a l'Office. Or, quoi qu'il en soit de l'obligation du courtier de communiquer chaque contrat et de produire son registre (ci-dessous consid. 4), il est clair que si le secret n'est pas sauvegarde, l'exercice de la profession devient quasi impossible. Le Conseil d'Etat objecte que les membres de l'Office sont tenus au secret d'usage; mais ce secret n'est rappele nulle part et le secret qui lie les fonctionnaires ne peut etre etendu sans autre aux organes d'une association privee. D'autre part, l'absence de regles sur la responsabilite se fait specialement sentir ici. Le Conseil d'Etat declare que si des abus se produi- saient, il retirerait le contro1e aux Greffons . Cette reserve est insuffisante, elle ne reparerait d'ailleurs pas le dommage cause. Q.uant a une action civile contre les membres de l'Office qui violeraient le secret, elle est soumise a tous les aleas d'un pro ces ; en l'absence d'une disposition formelle, le courtier serait en peine de prouver l'illicite de la revelation faite; le defendeur peut etre insolvable et l'arrete ni le reglement n'exigent aucune caution des membres de l'Office. Au demeurant, il s'agit avant tout de prevenir des abus, et la menace d'une action en dommages-interets est a cet egard un moyen inadequat. Pour tous ces motifs, l'attribution du controle du courtage a l'Association Les Greffons n'est pas com- patible avec l'art. 31 CF, a10rs surtout que 1e but vise pourrait aussi bien etre atteint si la surveillance etait confiee a un service de l'administration. Il n'est pas dit que, dans ce cas, 1e Canton de Fribourg ne puisse recon- naitre aux Greffons un ro1e consultatif, sans pouvoir de decision-:--n n'.est pas juge non plus que, si les garantie suffisantes sont donnees, la surveillance ne puisse etre attribuee a une organisation de type paritaire groupant les representants des proprietaires d'immeubles agricoles Handels-und Gewerbefreiheit. No 14. 75 et des agents immobiliers. Mais, en l'etat, toutes les dis- positions du reglement et de I'arrete qui deleguent a l' Association de renaissance rurale Les Greffons la surveillance du courtage en matiere de vente d'immeubles agricoles et qui chargent ladite association (ou son Office de controle) de taches quelconques sont, dans cette mesure, annulees. En revanche, les memes dispositions, comme d'ailleurs les autres dispositions du reglement, demeurent en force, sous reserve des considerants ci-aprbJ, dans la mesure ou le soin d'en assurer l'execution et le respect pourrait etre remis a un service de I'Etat ou, le cas echeant, a une organisation paritaire. 4. - La recourante critique pour elle-meme la reg1e- mentation a laquelle le Conseil d'Etat a soumis la profes sion de courtier en immeublef'! agricoles et le contrat de courtage en cette matiere. Elle ne conteste pas, avec raison, 1e principe d'une reglementation de police; mais elle soutient que les dispositions edictees passent la mesure compatible avec l'art. 31 CF tel qu'il a ete interprete par la jurisprudence. a) Le Tribunal federal a deja juge (RO 42 I 15) que le canton pouvait, sans vio1er la liberte du commerce et de l'industrie, subordonner l'exercice de la profession de cour"! tier en immeubles a 1a possession d'une patente dont 1a delivrance suppose certaines garanties de nature person- nelle et objective, car I'experience apprend que, dans cette branche d'activite, la confiance du public peut facilement etre surprise. Rien ne s'oppose donc au principe d'une concession (art. 2de l'arrete, art. 4 du reglement), ni meme a l'obligation de la renouve1er periodiquement (art. 10 du reglement). Le Canton de Fribourg n'enge cependant une patente que des courtiers en immeub1es agricoles, et non pas des autres agents immobiliers ; on n'a pas a rechereher si ce traitement differentiel se justifie, la recourante ne formulant pas le grief d'inegalite. Que le requerant doive faire la preuve de son honorabilite com- merciale (art. 2 al. 2 de l'arrete) au moyen d'un extrait
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du easier judiciaire, d'uncertificat de bonnesmreurs, d'un curriculum vitae, voire d'exemplaires du contrat-type de courtage qu'il se propose d'utiliser (art. 5 litt. a-d du reglement ,il n'y a la fien a reprendre. Que le eandidat doive, en se soumettant au besoin a un examen, justifier d'une eonnaissance suffisante de la legislation federale et eantonale en matiere immobiliere, on ne peut en principe voir Ia une exigence excessive. La recourante soutient toutefois que l'examenprevu par l'art. 8 du reglement est hors de proportion avec la nature de l'activiM du courtier. Ce grief n'est pas sans fondement. Si l'intermediaire doit pouvoir informer son client des conditions d'une vente immobiliere, notamment au point de vue fiscal, c'est en definitive a l'officier public qui instrumente l'acte d'assurer le respect du droit et la sauvegarde des inMrets du fisc. L'examen portant sur les principes generaux du droit, les lois fiscales (timbre, enregistrement, impöts) et le droit du courtage devra done conserver un caractere tres ele- mentaire. L'association recourante n'attaque pas l'art. 7 du reglement d'apres lequel seules les personnes domici- lioos dans le Canton de Fribourg peuvent obtenir une con- cession. Elle n'aurait sans doute pas eu qualiM pour le , faire, Gar elle ne groupe que des agents immobiliers demeu- rant sur territoire fribourgeois. On n'a des lors pas a exa- miner si la condition exigoo est admissible, ni si des cour- tiers etrangers au canton ne pourraient pas a l'occasion exercer leur profession dans le Canton de Fribourg. b) La recourante s'eleve contre la perception d'un droit annuel de 200 fr. (art. 7 de l'arreM ; rappel a l'art. 14 du reglement). On ne sait pas exactement dans quelle mesure il s'agit d'un emolument et dans quelle mesure il s'agit d'un impöt. Le Conseil d'Etat invoque la neeessiM de retribuer le personnel des Greffons et il semble des lors considerer que le droit de patente est uniquement un emolument. Etant donnoo sa periodiciM, cet emolument apparait fort eleve. Il ne serait cependant incompatible avec l'art. 31 CF que s'il avait un caractere prohibitif. L'asso- Handels-und Gewerbefreiheit. No 14 .
ciation re courante le pretend, mais pour une partie seule- ment de ses membres. Le recours n'est a eet egard pas suffisamment motive. Chaque membre de l'Assoeiation demeure libre de recourir contre l'assujettissement a la redevance, s'il estime que celle-ci rend impossible l'exereiee de son activiM. La reeourante n'a pas soutenu qu'en tant que le droit de patente constituerait un impöt, il n'aurait pas de base legale. c) La recourante critique l'obligation du requerant de fournir une caution de 1000 fr. (art. 7 de l'arreM ; art. 5 litt. e et art. 6 du reglement). Elle ne soutient pas ou du moins pas avee une precision suffisante que cette somme serait en soi excessive. Au demeurant, cela ne pourrait etre le cas que pour certains membres de l'Association, non pas pour tous. En revanche, elle releve -ce qui est exact - que ni l'arreM ni le reglement ne disent ce que doit garantir la caution. D'apres la reponse du Conseil d'Etat, la cau- tion est destinee, d'une part, a assurer le respect des pres- criptions de police et, d'autre part, a menager au client la possibiliM d'obtenir du eourtier la reparation du dommage cause. Le Conseil d'Etat vise en premier lieu sans doute le paiement d'amendes; en effet l'arreM ni le reglement ne disposent -et teIle n'a pas eM l'intention de leurs auteurs -que la caution serait exigible a la premiere contraven- tion sans egal'd a la peine prononcoo (disposition qui appellerait d'ailleurs les plus serieuses reserves). 01' on ne peut en principe exiger une caution pour garantir les amendes que le candidat est simplement dans le cas d'encourir; ce serait la une restriction inadmissible de la liberM economique (BURCKHARDT, Comment. p. 245; cf. l'arret non publie du 3 mars 1939 dans la cause Ver- band der kaufmännischen Auskunfts-Institute der Schweiz, consid. 3). Quant a l'autre motif donne par le Conseil d'Etat, il ne legitime pas non plus l'assujettissement a une caution. La jurisprudence admet, il est vrai, qu'une caution peut etre exigee du professionnel pour garantir les engagements d'affaires qu'il contracte envers les parti-
culiers, lorsque la nature de son commerce ou de son industrie justifie une protection particuliere du cocontrac- tant (cf. BURCKHARDT, Comment. p. 246). Mais si le Con- seil d'Etat .vise des dommages-inMrets de nature delic- tueIle, on ne peut dire que ceux-ci aient le caractere d'obligations liees a l'exercice du courtage. lls se rappro- chent bien plutöt des amendes que le courtier peut even- tuellement s'attirer et ne justifient pas plus que ceIles-ci la caution requise. Que s'il s'agit de dommages-interets de nature contractueIle, on doit remarquer que le courtier a lui-meme un interet direct a accomplir son mandat; l'inexecution de ses obligations est sanctionnee par la perte de sa commission. Le Conseil d'Etat ne pretend pas que les courtiers en immeubles soient souvent charges d'encaisser des fonds ou de faire des paiements pour leurs clients ; c'est pour cette raison que le Conseil federal, dans un arrete du 19 janvier 1900, avait autorise le Canton d'Argovie a soumettre les agents immobiliers aux pres- criptions regissant les agents d'affaires, notamment a I'obligation de fournir caution (SALIS, n° 868 ; cf. aussi, en ce qui concerne les avocats, RO 42 I 279, les marchands de betail, SALIS, nOS 786 et 787 : RO 48 I 274). Cette con- sideration ne peut cependant etre retenue ici. Sauf usage contraire dans un canton, c'est par les mains de l'officier public charge d'instrumenter l'acte que passent les fonds dans les transactions immobilieres. Qu'un courtier serve une fois ou l'autre d'intermediaire dans les paiements, cela ne saurait encore suffire. D'ailleurs, le montant de 1000 fr. prevu en l'espece serait bien trop bas pour dedom- mager les victimes d'un courtier malhonnete. Dans ces conditions, les dispositions de l'arrete et du reglement qui soumettent la delivrance de la patente a la prestation d'une caution violent la liberte du commerce et de l'in- dustrie et ne peuvent recevoir aucune application. d) L'association re courante ne s'oppose pas en principe a ce que les courtiers an benefice d'une concession soient soumis a une surveillance et fassent l'objet de sanctions Handels und Gewerbefreiheit. No 14.
(suspension ou retrait de la patente, amendes) s'ils ne se conforment pas aux prescriptions du reglement, -a celles du moins qui ne sont pas inconstitutionnelles. Elle s'eleve en revanche contre l'obligation du courtier de produire un double de chaque contrat qu'il conclut et de tenir un registre des contrats de courtage qui puisse etre consulte en tout temps. Elle ne formule toutefois ces griefs qu'en tant que l'Office des Greffons est designe pour recevoir les contrats passes et prendre connaissance du registre. Or, dans cette mesure, les dispositions en cause sont annu- lees. II n'est des lors pas necessaire de rechereher si, confie a un service administratif, ce double contröle serait pro- portionne au resultat vise (sous reserve d'ailleurs du con- siderant 5 litt. a ci-dessous) ou si l'Etat ne devrait pas se contenter d'intervenir sur denonciation ou de proceder tout au plus ades inspections periodiques (cf. l'ordonnance argovienne surles agents d'affaires, du 17 mai 1886, art. II et 12). 5. -La re courante pretend enfin que les dispositions de l'amM (art. 4) et du reglement (art. 18 a 29) qui regis- sent le contrat de courtage comme tel violent le principe de la force derogatoire du droit federal, inscrit a l'art. 2 disp. transit. CF. (L'art. 64 CF egalement ciM n'entre pas en consideration, car il ne confere pas au citoyen de droits constitutionnels. Incidemment, la re courante se plaint aussi que la voie legislative ait eM eludee ; mais elle ne motive pas son grief en montrant en quoi le principe de la separation des pouvoirs aurait ete viole; cf. au surplus, consid. 3 litt. a). Le Conseil d'Etat ne cherche plus a fonder son amM et le reglement sur l'art. 418 CO qui reserve la competence des cantons pour soumettre ades prescriptions speciales les agents de change, les courtiers et les bureaux de place- ment. Cette disposition ne vise que l'activite d'interme- diaire en matiere de bourse et de placement. Le mot courtier du texte frannais traduit le terme Sensale du texte allemand, lequel designe le courtier en bourse au
a Staatsrecht. sens propre (cf. OSER-SCHÖNENBERGER, ad art. 418 note I). La reserve ne saurait s'etendre aux autres genres de cour- tage que' la revision du CO en I911 a precisement fait rentrer dans le droit civi1 federal. L'autorite intimee invoque en revanche 1e caractere de droit public des dispositions edictees et fait valoir qu'aux termes de l'art. 29 du reglement, la violation desdites dispositions n'entraJ:ne pas la nullite du contrat de cour- tage mais l'application de sanctions : amendes et retrait de la concession. Il est exact que le droit public cantonal et le droit prive fooeral se trouvent en principe sur le meme rang; leurs regles ne s'excluent pas forcement parce qu'elles se rapportent a la meme institution (RO 64 I 26). Mais, inversement, toute regle quelconque de droit public cantonal ne peut subsister a cöte d'une regle de droit prive federal ou meme la primel' par 1e seul motif qu'elle releve du droit public. La competence des cantons pour soumettre ades prescriptions de police des institutions deja regies par le droit civil n'est pas illimitee (RO 63 I 173). Les cantons ne peuvent d'abord intervenir que par des motifs d'ordre public pertinents. IIs doivent ensuite se borner a user des moyens que le droit public met a leur disposition et se garder d'eluder ou de violer les regles du droit prive federal, p. ex. en declarant nuIs certains con- trats. Enfin, meme s'iIs operent avec des moyens de droit public (contrainte administrative, sanctions penales), les cantons ne peuvent etablir des regles qui soient en desac- cord avec l'esprit de la Iegislation civile. Tel sera singuliere- ment le cas si celle-ci a deja tenu compte de l'interet de la collectivite et que, dans cette mesure, elle contienne en realite du droit public (RO 63 I 29 ; 58 I 32 ; 42 I 354). Ainsi, le principe de l'autonomie privee consacre par le code des obligations depasse le cadre du droit civil; il tient etroitement aux libertes assurees par la Constitution federale et notamment a la liberte du commerce et de l'industrie ; il s'inspire des memes considerations d'ordre general. Des lors, dans la mesure OU le droit civil federal Handels-und Gewerbefreiheit. N0 14.
garantit la liberte des conventions dans un cas donne, le Iegislateur cantonal ne peut, d'une fnon indirecte, rendre cette liberte illusoire, meme s'il croit avoir des raisons de penser qu'elle ne correspond pas ou plus a l'interet public. C'est d'apres ces principes qu'il faut examiner la validite des dispositions attaquees par la recourante. a) Celle-ci critique en premier lieu l'exigence de la forme ecrite, prevue a l'art. 18 du reglement. Cette forme est destinee a rendre possible le contröle institue ; elle est en rapport avec l'obligation du courtier de produire un exem- plaire de chaque contrat qu'il conclut. Du point de vue de I'art. 31 CF, elle ne serait justifiee que si cette obligation elle-meme etait compatible avec la liberte du commerce et de l'industrie. Cette question a ete laissee ouverte (consid. 4 litt. d). Il faut donc rechercher si, dans I'affir- mative, l' exigence de la forme ecrite ne se heurterait pas quand meme a l'art. 2 disp. transit. Le CO consacre a l'art. llia liberte de la forme comme expression eminente de la liberte des contrats. La loi a apporte elle-meme des exceptions a cette regle, notamment pour inviter les parties a la reflexion et mettre obstacle aux decisions inconsiderees. Mais lorsque le droit federal ne prescrit aucune forme particuliere, c'est qu'il a estime qu'aucun interet digne de protection n'en exigeait une. Les cantons ne sauraient des lors substituer leur appre- ciation a celle du Iegislateur federal et soumettre a l'obser- vation d'une forme, par voie administrative ou de police, un contrat dont la validite n'est subordonnee a aucune forme par le droit civil. Pas plus que le droit de procedure (art. 10 CC), le droit administratif cantonal ne peut ainsi se mettre en contradiction avec la Iegislation privee. Rien n'empecherait sans cela 100 cantons, sous reserve de l'arbi- traire et de la liberte du commerce et de l'industrie, de generaliser de cette fnon l'emploi de la forme dans les contrats qui se concluent librement. Le Conseil d'Etat releve que le reglement ne fait que consacrer un usage courant dans ,le canton. Et en effet, le co urtier tiendra le AB 65 I -1939
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plus souvent a posseder un contrat ecrit pour assurer ses droits. Mais cette raison n'est pas pertinente, car il doit rester permisau courtier de conclure verbalement un contrat de courtage, sans s'exposer ades penalites et even- tuellement au retrait de sa patente. On pourrait objecter que sous l'empire du CO de 1881 qui ne reglait pas spe- cialement le contrat d'apprentissage, toutes les lois can- tonales avaientsoumis ledit contrat a la forme ecrite (cf. WySS, Das Lehrengsverhältnis, p. 42) du moins lors- qu'il etait conclu avec des mineurs (cf. actuellement art. 325 CO), sans que cette prescription ait jamais ete attaquee (cf. RO 37 I 43 ss ou seule l'insertion d'une clause de non-concurrence dans le contrat d'apprentissage faisait l'objet du recours). Mais cette circonstance ne prouve pas encore que l'exigence de la forme ecriteechappat a toute critique du pointde vue constitutionnel, bien qu'elle n'eilt qu'un but de contröle et que son inobservation n'eilt pas d'effets civils. Une solution particuliere pouvait se justifier par des raisons d'ordre tutelaire et l'existence d'une lacune dans le droit federal, lacune qui a ete combIee par l'art. 325 du nouveau code des obligations pour les contrats conclus avec les mineurs (actuellement, la loi federale du 26 juin 1930 sur la formation professionnelle soumet tous les contrats d'apprentissage a la forme ecrite, art. 6; il s'agit toutefois d'une simple prescription d'ordre, art. 9). On ne peut en l'espece invoquer les memes consi- derations : les art. 412 ss CO reglent exhaustivement la matiere du courtage et le proprietaire d'immeubles agri- coles ne peut etre traite comme un mineur. L'art. 18 du reglement doit, partant, etre annule, aussi bien en ce qu'il prescrit la forme ecrite qu'en ce qu'il exige plusieurs exem- plaires et un extrait du registre foneier annexe a l'exem- plaire du courtier. Il suit egalement que l'obligation de tenir un registre (art. 30 et 31 du reglement) ne peut en soi etre maintenue que dans la mesure -dont le Tribunal federal n'a pas a juger en l'etat -OU cette obligation n'est pas liee a l'existence de contrats ecrits. b) La recourante n'attaque pas specialement les art. 19 Handels und Gewerbefreiheit. N0 14.
et 20 du reglement, concernant les points que doit regler le contrat de courtage. Dans Ia mesure ou ces dispositions sont inseparables d'un ecrit, elles sont virtuellement annulees. c) La re courante s'en prend en revanche a I'art. 21 al. 2 qui fixe a 2 % le maximum auquel peut s'elever la remuneration du courtier. Cette disposition est en contradiction avec le droit des obligations. D'apres l'art. 414 CO, c'est Ia convention des parties qui fixe en premier lieu Ia remuneration du courtier ; a defaut de convention, ce sont -quand ils existent -les tarifs etablis par les associations de courtiers ; en derniere analyse, on s'en rapporte a l'usage. Mais, dans aucune de ces hypotheses, la loi n'etablit un maximum. On peut admettre que Ce soit I'Etat qui, en lieu et place des associations, arrete un tarif; mais celui-ci ne peut avoir qu'un caractere subsidiaire et doit ceder devant la convention des parties. Il n'en serait autrement que si ce tarif se rapportait a une activite qui participerait d'une fonction publique. Le Tribunal federal a en effet admis que les operations faites par l'avocat comme collaborateur de la justice pouvaient etre soumises a un tarif obligatoire ; en revanche. l'activite deployee par l'avocat a un autre titre releve exclusivement, quant a la remuneration, des conventions passees avec son client, sans que le droit public cantonal puisse intervenir dans ce domaine (RO 41 II 474 ss). Or l'activite de courtier ne revet aucun caractere officiel; le Conseil d'Etat se defend meme d'avoir voulu mono- poliser le courtage ou l'eriger en service public. Des Iors, comme les avocats pour leur activite extrajudiciaire, les courtiers n'ont, dans leurs rapports avec leurs clients, qu'a se conformer au droit civil federal. Si, d'apres ce droit, ils ont Ia faculte de reclamer une commission supe- rieure a 2 %, ils ne peuvent s'en voir pratiquement prives par le fait que, s'ils en usent, ils s'exposent a de lourdes amendes et au retrait de leur patente. Le droit public cantonal aboutirait ainsi a modifier le droit prive federal. Au demeurant, la disposition attaquee se heurte encore
84; Staatsrecht. a l'art. 417 CO. Il ressort de cet article que c'est au juge -et donc pas au Iegislateur cantonal -qu'il appartient de reduire les commissions excessives. L'art. 21 al. 2 du reglement doit etre annuIe. En rapport avec cette disposition, l'art. 22 (cf. art. 4 de l'arrete) statue que tous les debours du courtier sont compris dans le salaire a l'exception des frais de publicite qui peuvent etre reclames en sus s'ils ont fait l'objet d'un budget. Ces regles sont aussi contraires au droit federal, car l'art. 414 CO reserve la liberte contractuelle pour tout ce qui a trait a la remuneration du courtier . D'ailleurs si, ajoutees au salaire, les depenses font appa- rattre la remuneration totale exageree, il y a lieu a reduc- tionselon l'art. 417 CO (OSER-SCHÖNENBERGER, note 7 audit article). L'art. 22 du reglement ne peut donc subsis- ter devant les regles du droit prive. d) D'apres l'art. 23, le courtier n'a droit en principe, lorsque l'affaire n'aboutit pas, qu'au remboursement de ses frais de publicite a l'exclusion de ses autres debours. Cette disposition restreint les pretentions que l'art. 413 al. 3 CO permet au courtier de se faire reconnaitre (sous reserve toujours de l'appreciation du juge). Elle porte atteinte a la liberte des conventions et doit etre annulee. e) La recourante ne critique pas expressement les art. 24 et 25 relatifs a l'exigibilite de la commission, l'art. 26 limitant la duree du contrat de courtage a une annee, l'art. 27 mant notamment le cas ou l'immeuble est vendu sans l'entremise du courtier, l'art. 28 chargeant l'intermediaire de s'assurer que les creanciers hypothe caires consentiront a la reprise des dettes a l'entiere decharge du vendeur. Le Tribunal federal ne peut, en l'etat, examiner la compatibilite de ces dispositions avec les dispositions correspondantes du droit civil federal. Par ces motits, le Tribunal tedbal admet le recours dans le sens des considerants. Handels. und Gewerbefreiheit. N0 15.