362 Staatsrecht. Anordnung der zuständigen Behörde ganz oder teilweise ausser Kraft gesetzt ist. Dem~ch erkennt das Bundesgericht : Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Obergerichtes des Kantons Luzern vom 15. Juli 1935 im Sinne der Erwägungen aufgehoben. VII. ORGANISATION DER BU1nDESRECHTSPFLEGE ORGANISATION JUDICIAIRE FEDERALE 54. Urteil vom 18. Oktober 1935 i. S. Bat'a, Schuh Aktiengesellschaft gegen Aa.rgau. Überprüfung der Verfassungsmässigkeit einer Verordnung des Bundesrates durch das Bundesgericht, speziell wenn es sich um eine Verordnung handelt, in Beziehung auf die der Bundes- versammlung eine besondere Überwachungsbefugnis einge- räumt ist. Damit, dass die Bundesversammlung auf Grund des Art. 5 des Bundesbeschlusses über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 14. Oktober 1933 dem Bundesratsbeschluss über das Verbot der Eröffnung und Erweiterung von Betrieben der Schuhindustrie vom 11. Juni 1934 zugestimmt hat, hat sie den Art. I jenes Bundesbeschlusses in dem Sinne authentisch ausgelegt, dass dadurch der Bundesrat zum Beschlusse vom 11. Juni 1934 ermächtigt worden sei. A. -Nachdem der Bundesrat gestützt auf den Bundes- beschluss über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 14. Oktober 1933 (AS 49 S. 8ll) am 11. Juni 1934 seinen Beschluss über das Verbot der Eröff- nung und Erweiterung von Betrieben der Schuhindustrie (AS 50 S. 469) gefasst hatte, ordnete der Regierungsrat des Kantons Aargau am 23. Juni 1934 an, dass die Rekur- Organisation des Bundesrechtspflege. N0 54. 363 rentin, die Bat'a Schuh Aktiengesellschaft, die Bauarbeiten für die vorgesehene Erweiterung ihrer Fabrikanlage in Möhlin sofort einstellen müsse und sie erst wieder aufneh- men dürfe, wenn hiefür das Eidgenössische Volkswirt- schaftsdepartement eine Bewilligung erteilen sollte. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen diese Anordnung wurden Strafmassnahmen gemäss Art. 7 des Bundesrats- beschlusses vom 11. Juni 1934 angedroht. B. -Gegen diese Verfügung hat die Bat'a Schuh Aktiengesellschaft die staatsrechtliche Beschwerde er- griffen mit dem Antrag : « Es sei diese Verfügung voll umfänglich aufzuheben und insbesondere die Ausführung am 11. Juni 1934 bereits ver- gebener Bauten und der Fortbetrieb bezw. die Inbetrieb- setzung an diesem Tage bereits aufgestellter, gelieferter oder bestellter Maschinen als statthaft zu erklären I). Die Rekurrentin macht, indem sie sich auf ein Gutach- ten von Prof. Giacometti beruft, geltend: Die angefoch- tene Verfügung verletze die Handels-und Gewerbefreiheit, die Rechtsgleichheit und die Eigentumsgarantie des Art. 22 KV. Die Rechtsgleichheit sei deshalb verletzt ... , weil der Bundesratsbeschluss vom ll. Juni 1934 einseitig zum Nachteil der Rekurrentin und zu Gunsten ihrer Konkurrenten erlassen worden sei und weil dadurch der Arbeitslosigkeit in der Schuhindustrie willkürlich eine zu grosse Bedeutung beigemessen werde. Der Regierungsrat sei an den Bundesratsbeschluss vom ll. Juni 1934 nicht gebunden gewesen, weil dieser sich nicht auf ein Bundes- gesetz oder einen allgemeinen verbindlichen Beschluss der Bundesversammlung stützen könne. Der Bundesbeschluss über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland vom 14. Oktober 1933 habe mit der Beschränkung einer schweizerischen Fabrikunternehmung nichts zu tun. O. -Der Regierungsrat erklärt, er gebe zu, dass der Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 und seine darauf beruhende Verfügung vom 23. Juni 1934 sich nicht im Rahmen des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933

364 St.aatsrecht. bewegen, und ::wende daher gegen eine Aufhebung oder Abänderung der Verfügung vom 23. Juni 1934 nichts ein. D. -Mit eiller Botschaft vom 31. August 1934 hat der Bundesrat der Bundesversammlung über die auf Grund des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 getroffenen wirtschaftlichen Massnahmen gegenüber dem Ausland Bericht erstattet und die Bundesversammlung ersucht, diesen Massnahmen zuzustimmen und zu beschliessen, dass sie weiter in Kraft bleiben sollen. Dabei ist auch der Bund.esratsbeschluss vom 11. Juni 1934 über die Beschrän- kung der Schuhindustrie angeführt worden. Demgegen- über haben die Rekurrentin und verschiedene aargauische Gemeinderäte die Bundesversammlung ersucht, den Bun- desratsbeschluss vom 11. Juni 1934 nicht zu genehmigen. Nach Mitteilungen des-Sekretariates der Bundesversamm- lung vom 20. Oktober und 27. Dezember 1934 haben der Ständerat am 19. September und der Nationalrat am 3. Dezember 1934 beschlossen, dass die vom Bundesrat auf Grund des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 erlassenen Massnahmen in Kraft bleiben sollen und der Eingabe der Rekurrentin und verschiedener aargauischer Gemeinderäte keine Folge zu geben sei. Infolgedessen hat der Präsident der staatsrechtlichen Abteilung des Bundesgerichtes die Rekurrentin angefragt, ob sie an ihrer Beschwerde festhalte. Die Rekurrentin hat geantwortet, dass sie den Rekurs nicht zurückziehen könne, und dabei ausgeführt: Für den Kanton Aargau sei der Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 verfassungs- widrig und daher unverbindlich gewesen, obwohl der Beschluss von der Bundesversammlung genehmigt worden sei. Zudem bilde diese Genehmigung nicht einen Akt der Gesetzgebung, sondern des Aufsichtsrechtes und sei denn auch nicht in der Form eines allgemein verbindlichen, sondern eines einfachen Bundesbeschlusses erfolgt. Auch habe das Bundesgericht nach der Akten-und Rechtslage zu entscheiden, wie sie sich zur Zeit der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde darstelle. Der Regierungsrat Organisation der Bundesrechtspflege. No M. 365 hätte mit seiner Verfügung auf alle Fälle bis zum 3. De- zember 1934 warten müssen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. -Die Beschwerde ... ist durch die Antwort des Re- gierungsrates nicht etwa gegenstandslos geworden. Dieser erklärt in der Antwort zwar, dass er gegen die Aufhebung seiner Verfügung nichts einzuwenden habe. Er hebt sie aber nicht selbst auf, da er nach wie vor sich an den Bun- desratsbeschluss vom 11. Juni 1934 über die Einschränkung der Schuhindustrie für gebunden hält.
2. -Die angefochtene Verfügung beruht auf der An- wendung dieses Bundesratsbeschlusses. Die Rekurrentin beschwert sich nicht über eine Verletzung oder unrichtige Anwendung dieser Verordnung, worüber wohl auch nur der Bundesrat entscheiden könnte. Nach der Beschwerde- begründung soll eine Verfassungsverletzung in der ange- fochtenen Verfügung lediglich deshalb liegen, weil der ihr zu Grunde liegende Bundesratsbeschluss selbst ver- fassungswidrig sei. Zur Beurteilung dieser Beschwerde ist das Bundesgericht zuständig. Es kann nach seiner fest- stehenden Rechtsprechung die Verfassungsmässigkeit einer Verordnung des Bundesrates als Vorfrage grundsätzlich überprüfen, wobei aber nach Art. 113 Abs. 3 BV die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze und allgemein verbindlichen· Beschlüsse für das Bundesgericht massge- bend sind (BGE 39 I S.41O Erw.2; 55 I S. 252; 57 I S. 46, 52 f. ; BURcKHARDT, Komm. z. BV 3. Auf!. S. 789 ; GUCOMETTI, Verfassungsgerichtsbarkeit S. 90, 109). ..................................................
3. -Bei der Frage, ob der Bundesratsbeschluss vom
4. Juni 1934 über die Beschränkung der Schuhindustrie verfassungswidrig sei, fällt in Betracht, dass der Bundes- beschluss vom 14. Oktober 1933 über wirtschaftliche Mass- nahmen gegenüber dem Ausland, auf den er sich stützt, ein allgemein verbindlicher im Sinne des Art. 113 Abs. 3 BV ist. Der Entscheid darüber, . ob ein Bundesbeschluss diese

366 Staatilrccht. Bedeutung hat, ;,kommt nach Art. 2 des BG betr. Volks- abstimmung über Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse vom 17. Brachmonat 1874 der Bundesversammlung zu, und diese hat nach jener Bestimmung den Bundesbeschluss vom 14. Oktober 1933 dadurch zu einem allgemein ver- bindlichen gemacht, dass sie nicht das Gegenteil erklärte, sondern ihn als dringlichen bezeichnete. Demgemäss hat sie für das Bundesgericht verbindlich festgestellt, dass der Bundesrat, wie es in Art. I des genannten Bundesbeschlus- ses heisst, ermächtigt ist, zur Bekämpfung der Arbeits- losigkeit, zum Schutze der nationalen Produktion, soweit diese in ihren Lebensbedingungen bedroht ist, und zur Förderung des Exportes, sowie im Interesse der schwei- zerischen Zahlungsbilanz die nötigen Massnahmen zu treffen. Wenn daher der Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934, insbesondere dessen Art. 1 und 9, zu den in Art. 1 des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 genannten Massnahmen gehört, so kann er vom Bundesgericht nicht als verfassungswidrig behandelt werden. Nun hat die Bundesversammlung durch die Beschlüsse des Ständerates vom 19. September und des Nationalrates vom 3. Dezember 1934 dem Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 zugestimmt und zwar dem Art. 5 des Bundes- beschlusses vom 14. Oktober 1933 gemäss, wonach ihr über die auf Grund dieses Beschlusses getroffenen Anord-' nungen vom Bundesrat jährlich zweimal Bericht zu er- statten ist und sie dann auf Grund dieses Berichtes und der Berichte der Zolltarifkommissionen darüber entscheidet, ob jene weiter in Kraft bleiben oder ergänzt oder abgeän- dert werden sollen. Durch diese Bestimmung wird der Bundesversammlung in Beziehung auf die vom Bundesrat gemäss dem Bundesbeschluss vom 14. Oktober 1933 ge- troffenen Massnahmen eine besondere Befugnis der Über- wachung und der Intervention eingeräUmt und zwar mit Rücksicht auf die ausserordentlich weitgehende Ermäch- tigung zu wirtschaftlichen Massnahmen (Verordnungen usw.), die der Bundesrat durch den Bundesbeschluss Organisation der Bundesrechrepflege. N° 54. 367 erhalten hat. Man hat es dabei mit einer Befugnis zu tun, die der Bundesversammlung immer vorbehalten worden ist, wenn es sich darum handelte, dem Bundesrat durch einen dringlichen Bundesbeschluss die Ermächtigung zu erteilen, für ausserordentlich weit gefasste Zwecke nach seinem Ermessen die nötigen, nicht voraussehbaren Mass- nahmen zu treffen, und sich daher das Bedürfnis geltend machte, den Gebrauch, den der Bundesrat von seiner Voll- macht machte, besonders zu kontrollieren, um dabei nötigenfalls einschreiten zu können. So ging man vor schon beim Bundesbeschluss betr. Massnahmen zum Schutze des Landes vom 3. August 1914 (vgl. dessen Art. 3 und 5), dann beim Bundesbeschluss betr. Beschränkung der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates vom 3. April 1919 (vgl. ZifI. I), ferner beim Bundesbeschluss betr. Aufhebung der ausserordentlichen Vollmachten des Bun- desrates vom 19. Oktober 1921 (vgl. dessen Art. 2) und endlich beim Bundesbeschluss über die Beschränkung der Einfuhr vom 23. Dezember 1931 (vgl. dessen Art. 1 und 3), der durch denjenigen vom 14. Oktober 1933 über wirt- schaftliche Massnahmen gegenüber dem Ausland ersetzt worden ist (BUROKHARDT, a. a.O. S. 668 ff.). Die beson- dere Kontroll-und Interventionsbefugnis, die dabei der Bundesversammlung durch dringliche Bundesbeschlüsse übertragen worden ist, schliesst auch die Kompetenz zur authentischen Auslegung dieser Bundesbeschlüsse in sich. Da die Bundesversammlung darüber wachen soll, ob der Bundesrat mit seinen Anordnungen im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung geblieben ist, so ist es auch ihre Aufgabe, dabei in massgebender Weise festzustellen, wie weit diese Ermächtigung geht. Wenn sie bestimmt, dass eine Massnahme des Bundesrates nicht mehr weiter in Kraft bleiben soll, so liegt darin freilich nicht notwendig auch die Feststellung, dass die Massnahme sich nicht inner- halb der Schranken der dem Bundesrat erteilten Ermäch- tigunggehalten habe. Wohl aber erklärt die Bundesver- sammlung, dass diese Ermächtigung eine bestimmte vom

368 Staatsrecht. Bundesrat getroffene Massnahme umfasse, wenn sie diese aufrecht hält, lUld legt damit den Bundesbeschluss, der die Ermächtigung erteilt hat, authentisch aus. Sie kann das um so eher, als es sich dabei um einen dringlichen Bundesbeschluss handelt, den sie rechtsgültig allein, ohne Mitwirkung des Volkes, erlassen hat (vgl. BGE 41 I S. 13 f. ; 44 I S. 90 Erw. 3). Demgemäss liegt im Beschluss der Bundesversammlung vom 19. September/3. Dezember 1934 eine authentische Auslegung des Art. 1 des Bundesbeschlus- ses über wirtschaftliche Massnahmen gegenüber dem Aus- land vom 14. Oktober 1933 in dem Sinne, dass dieser den Bundesrat zum Erlass seines Bschlusses über die Be- schränkung der Schuhindustrie vom 11. Juni 1934 er- mächtigt hat. Freilich ist der Beschluss vom 19. Septem- ber/3. Dezember 1934 nicht wie derjenige vom 14. Oktober 1933 als allgemein verbindlicher im Sinne des Art. 113 Abs. 3 BV erlassen worden. Trotzdem ist aber das Bundes- gericht an die darin liegende authentische Auslegung ge- bunden, weil Art. 5 des Bundesbeschlusses vom 14. Oktober 1933 die Bundesversammlung ermächtigt, eine solche Aus- legung durch einen blossen « Entscheid», einen gewöhn- lichen Beschluss, der nicht in die amtliche Gesetzessamm- lung aufgenommen wird, vorzunehmen (vgl. BGE 56 I S. 418). Man konnte das tun, weil dieBundesratsbeschlüsse, die kraft einer authentischen Auslegung jenes Bundes- beschlusses aufrecht gehalten werden, bereits in der amt- lichen Gesetzessammlung veröffentlicht sind. Es ist klar, dass die erwähnte Auslegung des Bundes- beschlusses vom 14. Oktober 1933 nicht dessen Abän- derung bedeutet, sondern die authentische Deklration des dadurch geschaffenen Rechtes bildet. Demgemäss kann der Bundesratsbeschluss vom 11. Juni 1934 über die Beschränkung der Schuhindustrie, obwohl er vor dem Beschluss der Bundesversammlung vom 19. September/ 3. Dezember 1934 ergangen ist, nicht als verfassungs- widrig behandelt werden. Die Beschwerde gegen die Ver- Organisation der Bundesrechtspflege. No 54. 369 fügung des Regierungsrates. des Kantons Aargau vom 23. Juni 1934 ist daher abzuweisen. Übrigens' käme man zum gleichen Ergebnis, wenn im Beschluss der Bundesversammlung vom 19. September/ 3. Dezember 1934 keine authentische Auslegung des Bun- desbeschlusses vom 14. Oktober 1933 liegen sollte. Jener Beschluss begründet zum mindesten die Vermutung, dass der Bundesrat mit seinem Erlass vom 11. Juni 1934 über die Einschränkung derSchuhindustrie im Rahmen der ihm durch den Bundesbeschluss vom 14. Oktober 1933 erteilten Ermächtigung geblieben sei. Das Bundesgericht hätte daher angesichts dieser ausserordentlich weit gehen- den Ermächtigung nicht wohl zu einem andern Schlusse gelangen können. Bei der Beurteilung der Frage, welche Massnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, zum Schutze der nationalen Produktion, soweit diese in ihren Lebensbedingungen bedroht ist, und zur Förderung des Exportes nötig sind, ist dem Ermessen des Bundesrates ein ausserordentllch weiter Spielraum gelassen. Das Bun- desgericht könnte nicht frei nachprüfen, ob der Bundes- ratsbeschluss vom 11. Juni 1934 zum angegebenen Zwecke nicht nötig war, sondern nur, ob er zur Erreichung dieses Zweckes überhaupt nicht dienen konnte und der Bundesrat daher sein ,Ermessen offenbar missbraucht habe. Diese Frage könnte aber, zumal angesichts der Genehmigung der Bundesversammlung, nicht wohl bejaht werden. Das Bundesgericht hat es stets abgelehnt, die Notverordnungen, die der Bundesrat auf Grund der Bundesbeschlüsse betr. Massnahmen zum Schutze des Landes vom 3. August 1914 und betr. die Beschränkung der ausserordentlichen Voll- machten des Bundesrates vom 3. April 1919 erlassen hat, auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, oder doch erklärt, dass es diesen gegenüber nicht wegen Verfassungs- widrigkeit einschreiten könne. Es muss, was die vom Bundesrat auf Grund des Bundesbeschlusses vom 14. Ok- tober 1933 getroffenen Massnahmen betrifft, wenn nicht AS 61 I -1935 24

370 Verwaltungs-· und Disziplinarrechtspflege. den gleichen, sb doch zum mindesten einen ähnlichen Standpunkt einnehmen (vgl. BGE 41 I S. 44, 551 ; 44 I S. 89 ; 46 I S. 30"9 ; 55 I S. 252 ; 56 I S. 416 ff. ; GIACOMETTI a.a.O. S. 90 ff. ; BURCKHARDT a.a.O. S. 789 Anm. 3). Demnach erkennt das Bundesgericht : Die Beschwerde wird abgewiesen. B. VERWALTUNGS- UND DISZIPLINARRECHTSPFLEGE JURIDICTION ADMINISTRATIVE ET DISCIPLINAIRE I. BUNDESRECIITLICHE ABGABEN CONTRIDUTIONS DE DROIT FEDERAL 55. Urteil vom S4. Oktober 19S5 i. S. K. gegen Luzern, ltrisenabgabe-Bekurskommisaion. Kr i se na b gab e. Der Zuschlagsabgabe auf Tantiemen nach Art. 54 ff. KrisAB unterliegen die den Mitgliedern des Ver- waltungsrates einer inländischen Aktiengesellschaft zuflies- senden Anteile am Reingewinn, auch wenn sie in einer andern Form oder unter einer andern Bezeichnung ausgerichtet werden. Massgebend ist die wirtschaftliche Funktion der Zuwendung. A. -Der Beschwerdeführer hat im Jahre 1933 als Mitglied des Verwaltungsrates und des Ausschusses einer Aktiengesellschaft 10,100 Fr. bezogen, wovon 6000 Fr. als ordentliche Entschädigung und 4100 Fr. als Honorar Bundesrechtliehe Abgaben. No 55. 371 für besondere Arbeiten. Grundlage dieser Bezüge ist Art. 20 der Statuten, der bestimmt : «Die Mitglieder des Verwaltungsrates und des Aus- schusses erhalten neben einem Sitzungsgeld und dem Ersatz der im Interesse der Aktiengesellschaft gemachten Auslagen, Spesen etc. eine angemessene Entschädigung für ihre Tätigkeit. » Der Verwaltungsrat ist auch befugt, einzelne Mit- glieder für besondere Arbeiten speziell zu honorieren. » Der Verwaltungsrat setzt diese Vergütungen fest. » Laut Einspracheentscheid wird die Entschädigung von 6000 Fr. zur eidgenössischen Krisenabgabe auf Tantiemen nach Art. 54 f. KrisAB herangezogen. Einen Rekurs gegen diese Besteuerung hat die Rekurskommission des Kantons Luzern am 31. Mai 1935 abgewiesen unter Berufung auf die feststehende Praxis der eidgenössischen Rekurskommission und des Bundesgerichtes in Kriegs- steuersachen, wo die Tantiemenbesteuerung entsprechend geordnet war, und auf die statutarische Regelung über die Ausrichtung der umstrittenen Entschädigung. B. -Hiegegen richtet sich der vorliegende Rekurs, in -welchem der Ausschluss dieser Entschädigung von der Tantiemensteuer des Beschwerdeführers beantragt wird. Es wird ausgeführt : Bei der Rechtsvorgängerin der heu- tigen Unternehmung seien allerdings Tantiemen statuta- risch vorgesehen gewesen. Bei deren Reorganisation habe man sie aber fallen lassen und an ihre Stelle eine feste Entschädigung für die Betätigung als Verwaltungsrat gesetzt; die bisherige Ordnung der Tantiemenbezüge sei damit bewusst aufgehoben und ersetzt worden durch ein System, bei dem die Verwaltungsräte auch bei schlechtem Geschäftsgang entschädigt würden. An . Stelle der vom Reingewinn abhängigen Tantieme werde eine im allgemei- nen stetS gleichbleibende, vom Geschäftsergebnis unab- hängige, feste Entschädigung gesetzt. Seit 1923 seien denn auch die Entschädigungen an die Verwaltungsräte unab- hängig vom Geschäftsergebnis und stets ungefähr in glei- cher Höhe ausbezahlt worden. Die Entschädigung werde