360 Staatsrecht. VII. GEWALTENTRENNUNG SEPARATION DES POUVOIRS Vgl. Nr. 53. -Voir n° 53. VIII. ORGANISATION DER BUNDESRECHTSPFLEGE ORGANISATION JUDICIAIRE FEDERALE 55. Urteil vom 9. November 1934 i. S. Luchsinger gegen Un. OG Art. 178. -Wenn eine Behörde sieh weigert, einen von ihr erlassenen allgemein verbindlichen Beschluss auf Begehren eines Bürgers zu ändern, so kann dieser nicht noch innert 30 Tagen nach der Weigerung den allgemein verbindlichen Beschluss, dem gegenüber die Beschwerdefrist abgelaufen ist, wegen Verfassungswidrigkeit anfechten (Erw. 1). Wer sich beim Bundesgericht darüber beschweren will, dass die kantonale Regierung in die Rechtsetzungsbefugnisse des Landrates (Grossen Rates) eingegrüfen habe, muss zuvor die' Beschwerde beim Landrat erheben, sofern diese wegen jenes Beschwerdegrundes zulässig ist (Erw. 2). A. -Die urnerische Vollziehungsverordnung vom 15. Juli 1926 zum Bundesgesetz über Jagd und Vogel _{schutz· vom 10. Juni 1925, die vom Landrat erlassen ist, bestimmt in § 3, dass der Regierungsrat alljährlich vor .Jagdbeginn « die erforderlichen Bekanntmachungen im Amtsblatt» erlässt « über die Jagderöffnung und den Jagdschluss für die verschiedenen Jagdarten, über die Patenterwerbung, Abgrenzung der Banngebiete und Reser- vati<men und allfällig weitere besondere Anordnungen, die gemäss vorliegender Verordnung in seiner Kompetenz liegen )l. Nach § 13 ist der Regierungsrat befugt, die Jagdzeit in gewissem Umfang festzusetzen. § 14 schreibt vor: « Vor Erlass der jährlichen besondern Jagdbestim} mungen lässt sich der Regierungsrat durch das Forstamt Organisation der Bunuesrecht.Rpflege. N0 55. 361 beraten, ob die für Jagdeinschränkung oder AuSdehnung vorgesehenen Verhältnisse (§ 13 ab) beim Wildstand zu- treffen». Einige andere Befugnisse des Regierungsrates sind in den §§ 29, 31, 37 und 46 erwähnt. Die regierungsrätliche Jagdverordnung für das Jahr 1934 trägt das Datum des 30. Juni und ist im Amtsblatt vom 5. Juli publiziert worden. Sie bestimmt in Ziff. 14 unter anderem : «Die Verwendung von Skis zur Jagd ist verboten». « Die Verwendung von Booten jeder Art für die W asser- wildjagd ist untersagt ». Am 14. Juli richtete der Rekurrent eine Eingabe an den Regierungsrat, worin er Einsprache erhob gegen das Ver- bot der Verwendung von Skis zur Jagd, und zwar aus dem formellen Grunde, weil der Regierungsrat hiezu nicht kompetent gewesen sei, indem nur der Landrat zu einem solchen Verbot zuständig wäre, und aus materiellen Er- wägungen, weil das Verbot vom weidmännischen Stand- punkt aus unzweckmässig sei. Am 4. August beschloss der Regierungsrat : «Das Ge- such des Herrn Oberst Luchsinger auf Bewilligung der Jagd mit Skiern sei abschlägig beschieden». Zum formellen Einwand bemerkte er : « Die kant. Jagdverordnung ent,. hält weder ein Verbot, noch eine Erlaubnis für die Ver- wendung von Skiern. Nach § 3 der Verordnung erlässt der Regierungsrat alljährlich die erforderlichen Bekannt machungen über die Jagd und es muss, gestützt auf § 14 der Verordnung in der Kompetenz des Regierungsrates liegen, diejenigen Jagdeinschränkungen anzuordnen, die er durch die Verhältnisse als geboten erachtet.» Weiterhin führte er aus, dass das Verbot sachlich berechtigt sei. B. -Mit staatsrechtlichem Rekurs vom 31. August und Nachtrag vom 3. September hat Luchsinger beim Bundes- gericht die Begehren gestellt: « 1. dass die Verfügung des Regierungsrates des Kantons Uri vom 4. August, mitgeteilt am 9. August, unter Kostenfolge aufgehoben werde,

362 2. dass die in Ziff. 14 let.zter 2 Al. der Verfügullg und Verordnung de _{Regierungsrates vom 30. Juni mit der kant. Vollz. Verord. im Widerspruch stehenden Verbote der Skiyerwendung und der Boote für die \Yas}erwild­ jagd aufgehoben werden. » Der Relmrrent führt aus, dass das Verbot der Skiver- wendlUlg yom Standpunkt eines richtigen Jagdbetriebes aus ungerechtfertigt und ullz\'eckmässig sei. Er ficht den Regierungsbeschluss vom 4. August und die Jagdverord- nung pro 1934 -das Verbot der Verwendung von Skis bei der Jagd im Hebirge und der Verwendlmg VOll Booten hei der Wasserwildjagd -an. Zur Anfechtung des Ver- botes glaubt er sich herechtigt, weil im Regierllllgsbeschluss ihm gegenüber eine Anwendung desselben liege. Man könne ihm nicht zumuten, dass er es auf eine gerichtliche Bestrafung wegen Jagdvergehen ankommen lasse, um dann in diesem Verfahren die Verfassungswidrigkeit des Verbotes feststellen zu lassen. Der Hekurrent beruft sich auf die KV Art. 14 (Gewaltentrennung), Art. 5g e (wonach der Er- lass von Verordnungen und der Vollziehungsverordnungen zu Bundes-und kantonalen Gesetzen dem Landrat zusteht), die BV Art. 4 und die KV Art. 29 Abs. 2 (<< Die Gesetz- gebung wird Bestimmungen erlassen, um die missbräuch- liche Anwendlmg der gewährten Rechte und Freiheiten zu verhindern »). Es wird ausgeführt, der Regierungsrat sei nicht zuständig gewesen zum Erlass der beanstandeten Verbote. Der Regierllllgsrat: müsse sich bei seiner jähr- lichen Jagdverordnung innerhalb des Rahmens der Iand- rätlichen Vollziehllllgsverordnung zum eidg. Jagdgesetz halten. « Ausserhalb dieses Rahmens darf der Regierungs- rat mangels Zuständigkeit nicht gehen und innerhalb dieses Rahmens gemessen ist das Verbot der Verwendung von Skiern für die Jagd im Gebirge und das Verbot der Ver- wendung von Booten bei der Wasserwildjagd willkürlich. Zuständig bleibt der Regierungsrat nur für den Erla,gs hesonderer Bestimmungen, wie solche in der kantonalen vy genau aufgezählt und umschrieben sind. » Es wird a.uch Organisatiull der HllndeRre"htRpflegc. 1\0 :>". behauptet, dass die Verbote sich inhaltlich mit dem eidg. Jagdgesetz und der kantonalen Vollziehungsverord- nung schlechterdings nicht vereinbaren lassen. a. -Der Regierungsrat beantmgt in erster Linie, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, weil der Rekur- rent zuerst beim Landrat sich hätte beschweren sollen. Nach der KV Art. 59 11 bestehe ein allgemeiner Rekurs an den Landrat gegen Entscheide des Regierungsrates wegen Verletzung gesetzlicher oder Verordnungsvorschriften, so- weit solche Beschwerden nicht ausdrücklich ausgeschlossen seien. Eventuell wird Abweisung beantragt und ausge- führt, dass ein kant. Verbot der Jagd auf Skiern nach Art. 29 des eidg. Jagdgesetzes zulässig sei. Es sei auch sachlich durchaus begründet. Die Frage, wer im Kanton Uri zum Erlass von Verordnungen allgemein zuständig sei, sei nicht abgeklärt. Die Kompetenzen zwischen Re- gierungs-und Landrat seien in dieser Hinsicht nicht ge- nau geschieden. Sicher sei, dass der Regierungsrat immer vorsorgliche Verfügungen erlassen habe, wo es notwendig gewesen sei, bis zum Entscheid des Gesetzgebers selber. Die Vollziehungsverordnung zum eidg. Jagdgesetz um- schreibe die Kompetenz des Regierungsrates in Art. 13 und 37 in einer Weise, die wirklich Zweifel aufkommen lasse, ob ein Skiverbot durch den Regierungsrat zulässig sei. {( Mit Rücksicht auf die Dringlichkeit und da nicht gewartet werden konnte, bis der Landrat zu seinen Winter- sitzungen zusammentritt, haben wir es provisorisch in Kraft gesetzt und legen es dem Landrate zum endgültigen Entscheide vor. Das Notrecht der Vollzugs organe ist heute unter dem Druck der Verhältnisse auch bnndesrechtlich in praxi anerkannt und soll bekanntlich bei einer Verfas- sungsrevision expressis verbis niedergelegt werden.» Das Bundesgericht zieht in Erwägttng :

1. -Gegenüber dem Jagderlass des Regierungsrates pro 1934 vom 30. Juni, der im Amtsblatt vom 5. Juli publiziert wurde, ist der am 31. August zur Post gegebene

364 Staatsrecht. staatsrechtliche Rekurs verspätet. Der Erlass kann daher nicht mehr vom Rekurrenten direkt angefochten werden, sondern nur noch indirekt in der Weise, dass gegenüber einem Akte, der ihn konkret anwendet, durch staats- rechtlichen Rekurs vorfrageweise geltend gemacht werden kann, der Erlass sei verfassungswidrig. Der Rekurrent erblickt in dem rechtzeitig angefochtenen regierungsrät- lichen Entscheid vom 4. August einen solchen ihn betref- fenden Anwendungsakt, aber zu Unrecht. Mit der Eingabe vom 14. Juli, worin er Einsprache gegen das Ski-Verbot (nur gegen dieses, nicht auch gegen das Verbot der Verwendung von Booten für die Wasser- wildjagd) erhob, wollte der Rekurrent den Regierungsrat veranlassen, auf den Jagderlass zurückzukommen und das Ski-Verbot daraus zu eI)tfernen. Nur das konnte der Sinn dieser Eingabe sein. Der Regierungsrat hat das Ansinnen in seinem Beschluss vom 4. August abgelehnt. Freilich ist das Dispositiv -:-das Gesuch des Rekurrenten um Be- willigung der Jagd mit Skiern sei abschlägig beschieden- unrichtiggefasst. Es konnte sich ja nicht darum handeln, dass dem Rekurrenten eine Ausnahme vom allgemeinen Ski-Verbot bewilligt würde, was er auch gar nicht verlangt hatte, sondern nur darum, dass das Verbot allgemein zurückgenommen würde. Der Beschluss stellt daher nicht eine konkrete Anwendung des Verbotes auf den Rekur- renten dar, sondern ist eine Weigerung des Regierungs- rates, einen von ihm erlassenen allgemein verbindlichen Beschluss zu ändern. Hieran kann aber die indirekte An- fechtung des letztern nicht geknüpft werden. Die Frage könnte nur sein, ob der Regierungsrat sich dadurch dem Rekurrenten gegenüber einer Verfassungsverletzung schul- dig gemacht habe, dass er es abgelehnt hat, auf den Jagd- erlass zurückzukommen. Das wird aber vom Rekurrenten nicht behauptet, wie er denn ja nicht verlangt, dass der Regierungsrat angehalten werde, den Jagderlass zu än- dern, und es wäre auch nicht der Fall, da der Einzelne keinen Anspruch darauf hat, dass eine Behörde eine von Organisation der Bundesrechtspflege. No 55. 365 ihr erlassene Verordnung wegen angeführter Verfassungs- verletzung abändere (hiezu und zu der Frage, ob im An- schluss an eine solche Weigerung der Behörde die Ver- ordnung indirekt angefochten werden könne: Urteile in Sachen Hotelierverein Luzern vom 29. April 1915 und in Sachen Auto A.-G. vom 15. Juli 1927). 2. - Der Entscheid des Regierungsrates vom 4. August hätte an den Landrat weitergezogen werden können nach Art. 59 n KV, nach welcher Bestimmung zu den Befug- nissendes Landrates gehört: die Beurteilung von Be- schwerden gegen Entscheide des Regierungsrates wegen Verletzung gesetzlicher oder Verordnungsvorschriften, so- weit solche Beschwerden nicht ausdrücklich ausgeschlossen sind. Der Regierungsrat macht denn auch geltend, ein Rekurs an den Landrat wäre hier zulässig gewesen. Dass eine gesetzliche Bestimmung bestehen würde, derzufolge in der vorliegenden Materie die Beschwerde an den Landrat ausgeschlossen ist, ist danach nicht anzunehmen und vom Rekurrenten auch nicht behauptet. Da es sich materiell darum handelt, ob der Regierungs- rat durch den Jagderlass für 1934 in die Befugnisse des Landrates eingegriffen habe, ist es gegeben, dass vor An- hebung des staatsrechtlichen Rekurses die Beschwerde an den Landrat ergriffen wird, der ja in erster Linie dazu berufen ist, über die Abgrenzung seiner Rechtsetzungs- befugnisse gegenüber denjenigen des Regierungsrates auf der Grundlage des kantonalen Rechtes zu entscheiden. Wo, wie hier, eine eigentliche, förmliche Beschwerde an die oberste kantonale Behörde offensteht, muss in Fragen der Ausscheidung der kantonalen Kompetenzen zwischen Regierungsrat und dieser Behörde verlangt werden, dass dem staatsrechtlichen Rekurs vorgängig dieses Rechtsmit- tel ergriffen werde. Eine klare Praxis, nach der bei Be- schwerden betreffend den Grundsatz der Gewaltentrennung die kantonalen Instanzen zu erschöpfen sind, besteht frei- lich nicht. Wenn es sich darum handelt, ob eine Verord- nung des Regierungsrates in die Gesetzgebung eingreift, AS 60 I -1934 24

3116 gibt es auch gewöhnlich kein Beschwerderecht an den Grossen R.at, höchstens die Möglichkeit der Anzeige an denselben als Aufsichtsbehörde. (In BGE 45 I S. 314 unten wird das Erfordernis der Erschöpfung des lnstanzenzuges bei Fragen der Gewaltentrennung verneint, aber ohne Be- gründung und ohne Belege.) Bei der Sachlage, wie sie hier besteht --Möglichkeit einer Beschwerde an die in erster Linie interessierte kant. Oberbehörde -, muss jenes Er- fordernis unbedingt gelten. Das Bundesgericht hat ja häufig in solchen Fragen, beim Fehlen eines Beschwerde- rechtes, die Sache zuerst an den Grossen Rat gewiesen, weil es als wichtig erschien, dessen Auffassung in der kan- tonalen Kompetenzfrage zu kennen. Sofern also die Beschwerde nicht schon aus dem in Erwägung 1 genannten Grunde unzulässig wäre, könnte darauf nicht eingetreten werden, weil der R.ekurrent es unterlassen hat, zuerst an den Landrat zu rekurrieren. 3. -Dem R.ekurrenten ist immerhin davon Akt zu geben, dass der R.egierungsrat im Grunde anerkennt, dass er mit dem Ski-Jagdverbot die Befugnisse überschritten hat, wie sie ihm die landrätliche Vollziehungsverordnung zum eidg. Jagdgesetz einräumt, und dass er sich verpflichtet hat, das Verbot dem Landrat in der bevorstehenden Winter- session zu endgültigem Entscheide vorzulegen. Demnach erkennt das Bundesgericht : Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 56. Urteil vom 7. Dezember 1934 i. S. Jiggi A.-G. gegen Solothurn. K ein e Möglichkeit des s t a a t s r e c h t I ich e 11 R e kur - ses gegen den Z u s chI a g einer öffentlichen Arbeit an einen privaten Unternehmer auf Grund vorangegangener Sub m iss ion und gegen die Verweigerung des Zuschlages n,n einen andern Eingabesteller. A. -Auf Grund der Verordnung des solothurnischen Regierungsrats vom 29. Januar 1932 « betreffend Verge- Organisation der Bundesrechtspflege. No 56. 367 bung staatlicher Bauarbeiten (Submissionsverordnung) » schrieb das kantonale Baudepartement im Sommer 1934 die Arbeiten für das Loos I der Dünnernkorrektion öffent- lich zur Vergebung aus. Unter den Bewerbern, die innert gesetzter Frist Angebote einreichten, befanden sich auch die Firma W. Belart in Olten und die Jäggi A.-G., Bau- geschäft ebenda. Bei seiner ersten Beratung kam der Regierungsrat zum Entschluss, diese beiden Angebote in engere Berücksichtigung zu ziehen, und beauftragte das Baudepartement, mit den genannten zwei Firmen noch gewisse Besprechungen durchzuführen. Das Departement verlangte hierauf von der Jäggi A.-G. nähere Aufschlüsse über einzelne Positionen ihres Angebots, worauf die Firma am 13. September und 5. Oktober 1934 antwortete. Ähn- liche Verhandlungen scheinen mit der Firma Belart ge- pflogen worden zu sein; da deren Angebot für eine Position (<< Wasserhaltung ll) eine so hohe Pauschale enthielt, dass sich die Vermutung eines Irrtums über den Gegenstand der Arbeit aufdrängte, wurde die Firma überdies hierauf aufmerksam gemacht, worauf sie den Ansatz unter diesem Titel um 30,000 Fr., von 42,000 Fr. auf 12,000 Fr. ermäs- sigte. Auch so blieb ihre Gesamtforderung (355,465 Fr.) noch um rund 22,000 Fr. höher als diejenige der Jäggi A.-G. (333,831 Fr.). Am 16. Oktober 1934 erhielt 6ie letztere Firma vom kantonalen Baudepartement die Mitteilung, dass der R.egierungsrat die fraglichen Arbeiten (Loos I der Diinnernkorrektion in der Stadt Olten) an W. Belart zuge- schlagen habe lmd dass ihre, der Jäggi A.-G. Offerte infol- gedessen nicht habe berücksichtigt werden können. B. -Die Jäggi A.-G. erhob hierauf beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde mit den Anträgen:

1. der Entscheid des R.egierungsrat.s betr. den Zuschlag der Bauarbeiten für das Loos I an der Dünnern an die Firma Relart sei wegen Verletzung von Art. 4 BV aufzuheben,
2. die Ausführung der genannten Arbeiten sei vom Regierungsrat der R.ekurrentin zuzuschlagen. Zur Begründung wird ausgeführt, : Wenn schon § 7 der