BGE 59 I 114
BGE 59 I 114Bge14.02.1933Originalquelle öffnen →
tU Stll8.tsrecht. 11. STIMMRECHT, KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN DROIT DE VOTE, ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES 23. Urteil vom 7. Juli 1933 i. S. Regierungsrat von Nidwalden und Gen. gegen Landrat von Nidwalden. Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Entscheid des Landrates von Nidwalden zum Zwecke der Wahrung der all- gemeinen staatlichen Interessen sind weder der Regierungsrat von Nidwalden, noch Bürger und Steuerzahler legitimiert. Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde betr. die poli- tische Stimmberechtigüng der Bürger und betr. kantonale Wahlen und Abstimmungen. Jeder bei einer Wahl oder Abstimmungsverhandlung stimmfähige Bürger ist zur Anfech- tung der Verhandlung, des dabei festgestellten Ergebnisses oder einer sie aufhebenden Verfügung, sowie eines Entscheides über die Zulassung von Referendums-oder Initiativbegehren legitimiert (Erw. 3). Art. 47 Abs. 2 d. KV v. Nidwalden. Erfordernis der Unterzeich- nung der Begründung eines Volksbegehrens (Erw. 4). Art. 43 ff. d. KV v. Nidwalden. Unzulässigkeit eines Volks- begehrens, wonach die Landsgemeinde einer Spezialkommission den Auftrag geben soll, Entwürfe und Berichte über die Errich- tung eines kantonalen Elektrizitätswerks unmittelbar der Landsgemeinde oder dem Landrate vorzulegen (Erw. 5-7). Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichtes bei Beschwerden wegen Verletzung von kantonalem Verfassungsrecht (Erw. 4 und 7). A. -Nach Art. 43 d. KV von Nidwalden ist die Lan- desgemeinde die höchste souveräne Wahl-und gesetz- gebende Behörde des Kantons. In Art. 44 wird ihr die Wahl des Regierungsrates, des Landammannes, des Lan- desstatthalters, des Landsäckelmeisters, eines Mitgliedes des Ständerates, der Landschreiber und der Amtsdiener übertragen. Die Art. 45-48 bestimmen : Stimmrecht, kantonale Wahlen.und Abstimmungen. NQ 23. lUS Art. 45. « Als gesetzgebende Behörde steht der Landes- gemeinde zu: a) die Annahme oder Verwerfung der Verfassung, der Gesetze und anderer verfassungsgemäss an sie gelangender Anträge, 'sowie die Beschlussfassung zu einer künftigen Verfassungsrevision, b) Entgegen- nahme des Berichtes über den Staatshaushalt, c) die Dekretierung der Landsteuer, und die Aufnahme von Staatsanleihen, die in einem Jahre den Betrag von 10,000 Fr. übersteigen, d) die Beschlussfassung über einmalige Ausgaben, welche 10,000 Fr. und über periodische Aus- gaben, welche 2000 Fr. übersteigen, e) die Erteilung der nötigen Vollmacht an den Landrat für Veräusserung von Staatsgut, f) die Erteilung des Kantonsbürgerrechtes. » Art. 46.« Die Landesgemeinde kann den Landrat, allein oder mit Zuzug anderer Behörden bevollmächtigen, in ihrem Namen neue Gesetze zu erlassen oder bestehende abzuändern. » Art. 47. « Jeder stimmfähige Kantonseinwohner, so- wie die Landes-und Gemeindebehörden, Korporationen und Vereine sind berechtigt, sowohl in der Form der all- gemeinen Anregung, als auch in derjenigen des ausgear- beiteten Entwurfes Begehren und Anträge an die Landes- gemeinde zu bringen. Diese Anträge und Begehren: a) dürfen nichts enthalten, was der Kantons-und Bundesverfassung widerspricht oder allfällige Privatrechte verletzt; b) müssen mit Anführung der Gründe abgefasst, auch mit der eigenhändigen Unterschrift des oder der Antrag- steller und mit Angabe des Datums versehen sein ; c) sollen jeweilen bis und mit dem 15. Februar dem Landammann eingereicht werden. Der Regierungsrat begutachtet die Verfassungsmässig- keit der eingegangenen Anträge und unterbreitet solche bis 1. März. dem Landrate. Derselbe entscheidet über die verfassungsgemässe Zulässigkeit der Anträge an die Landesgemeinde.
116 Staatsrecht. Die als zulässig erkannten, sowie die vom Landrate ausgehenden Anträge an die Landesgemeinde sind innert 10 Tagen nach der Vorlage an den Landrat durch das Amtsblatt zu veröffentlichen, und es steht jedem stimm- fähigen K,antonseinwohner, sowie den Landes-und Ge- meindebehörden, Korporationen und Vereinen das Recht zu, innert den der Veröffentlichung folgenden 20 Tagen Gegen-oder Abänderungsanträge dem Landammann ein- zureichen. Der Landrat hat auch über die Zulässigkeit dieser Gegen-oder Abänderungsanträge Beschluss zu fassen. Alle Verhandlungsgegenstände sowie die eingereichten Gegen-oder Abänderungsanträge, welche an einer ordent- lichen oder ausserordentlichen Landesgemeinde behandelt werden, müssen zuerst _vor dem Landrate gewaltet haben und wenigstens 8 Tage vor Abhaltung derselben durch das Amtsblatt veröffentlicht sein ; ebenso sind 8 Tage vor der Landesgemeinde die Zeit der Verhandlung und die Trak- tanden derselben mitzuteilen.» Art. 48. « Gesetzesvorschläge, sowie allfällige Gegen- oder Abänderungsanträge, welche vor die Landesgemeinde gebracht werden, dürfen an derselben weder durch Zusatz, noch Weglassung abgeändert, sondern müssen ganz gleich- lautend, wie sie abgefasst worden, in Abstimmung gebracht werden. 'Ober Anträge und Gegenanträge soll auf Ver- langen eines Stimmfahigen a:n der Landesgemeinde auoh dann abgestimmt werden, wenn der Antragsteller seinen Antrag zurückzieht. Liegt kein Antrag auf Verwerfung vor, so wird nur über Annahme abgestimmt.}) Auf Grund eines Beschlusses der Landesgemeinde, des Landrates oder eines Begehrens von 500 Bürgern kann eine ausserordentliche Landesgemeinde neben der ordentlichen, die sich jährlich einmal versammelt, stattfinden. Art. 51 KV bestimmt: «Wird eine Extra-Landesge- meinde zur Behandlung von Gesetzesvorschlägen anbe- gehrt, so entscheidet der Landrat auf Begutachtung des Regierungsrates über die verfassungsmässige· Zulässigkeit Stimmrecht. kantonale Wahlen mid Abstimmungen. No 23. 117 derselben. Es steht dem Landrat weiter das Recht zu, gegen solche Gesetzesvorschläge Gegen-oder Abänderungs- anträge zu stellen. Die als zulässig erkannten Vorschläge sollen innert zwei Monaten nach Eingabe des Initiativ- begehrens der Landesgemeinde vorgelegt werden. » B. -Der grössere Teil des Kantons Nidwalden wird seit Jahren vom Elektrizitätswerk Luzern-Engelberg mit elektrischer Energie versorgt. Die Landesgemeinde des Jahres 1930 beauftragte den Regierungsrat mit der Prü- fung der Frage, ob der Kanton ein eigenes Elektrizitäts- werk erstellen solle. Vom Gesichtspunkt aus, dass diese Untersuchung zu wenig rasch vor sich gehe, wurde dem Regierungsrat am 14. Februar 1933 zu Randen der Landesgemeinde ein mit etwa 1300 Unterschriften ver- sehenes Volksbegehren eingereicht, das folgenden Inhalt hat: « Die unterzeichneten Initianten stellen an die hohe Landesgemeinde 1933 folgenden Antrag :
118 Staatsrecht. September dem Regierungsrat und dem Landrat einge- händigt werden. e) Entwurf der Organisation. 2. Die Kommission gibt dem Regierungsrate allmo- natlich einen Tätigkeitsbericht ab. 3. Der Eigenversorgungskommission gehören an: (es folgen die Namen von 15 Kantonseinwohnern) ... Die Kommission konstituiert und ergänzt sich selbst. Das Sekretariat führt die 2. Standeskanzlei. . 4. Im Herbst 1933 soll eine ausserordentliche Landes- gemeinde abgehalten werden zur Annahme oder Ver- werfung der Eigenversorgung. 5. Die Landesgemeinde erteilt der Eigenversorgungs- kommission die notwendigen Kredite für die Durchführung der ihr übertragenen Aufgaben. » Mit dem Volksbegehren wurde auch eine Begründung eingereicht, die Christian Scheuber und Jakob Odermatt « im Auftrage der Initianten» unterzeichnet hatten. Das Volksbegehren selbst war von diesen nicht unterschrieben worden. Der Regierungsrat beantragte dem Landrate, das Volksbegehren wegen Verfassungswidrigkeit der Lan- desgemeinde nicht zu unterbreiten. Der Landrat beschloss aber am 4. März 1933 mit 23 gegen 20 Stimmen, das Volksbegehren zuzulassen. a. -Gegen diesen'Beschluss haben der Regierungsrat und 25 stimm.rahige Kantonseinwohner die staatsrecht- lich Beschwerde ergriffen mit <fem Antrage auf Aufhebung. Sie machen geltend, dass Art. 4 BV und verschiedene Bestimmungen der Kantonsverfassung verletzt seien, indem sie ausführen : Das Volksbegehren enthalte dem Art. 47 Abs. 2 litt. b KV zuwider keine Gründe. Die getrennt ein- gereichte Begründung dürfe nicht berücksichtigt werden, weil sie von Personen unterschrieben sei, die das Volks- begehren nicht unterzeichnet haben. In einem ähnlichen Falle habe der Landrat am 27. Februar 1905 ein Volks- begehren nicht zugelassen mit der Begründung : {( da der eigentliche Gesetzesvorschlag weder Motive, noch Datum, Stimmrecht, kantonale 'Wahlen und Abstimmungen. N0 23. 119 noch Unterschriften trägt, die zwar im Begleitschreiben enthalten sind, was aber nich+ genügt ... » .,. Durch das Volksbegehren würden der Regierungs-und der Landrat ausgeschaltet, da danach die Landesgemeinde die Aus- arbeitung und Vertretung einer Millionenvorlage einer Spezialkommission übertragen sollte, die ohne Kontroll- recht der Behörden über einen Kredit von etwa 68,000 Fr. verfügen und ihre Vorlage direkt und unverändert der Landesgemeinde zustellen würde. Diese sei nicht befugt, andere als die in Art. 44 KVangegebenen Wahlen zu treffen. Indem das Volksbegehren an Stelle des Landrates eine Spezialkommission vorsehe, verletze es Art. 46 KV, wonach nur der Landrat allein oder zusammen mit einer andern Behörde von der Landesgemeinde zum Erlass oder zur Abänderung von Gesetzen ermächtigt werden dürfe. Ferner werde dadurch Art. 45 KV verletzt. Die Ausschaltung des Regierungsrates und des Landrates verstosse zudem gegen die Art. 47 Abs. 6, Art. 59 und 60, wonach der Regierungsrat die Beschlüsse der Landes- gemeinde vollziehen und der Landrat alle für diese be- stimmten Verhandlungsgegenstände vorberaten müsse. Der Landrat habe die Verfassung verletzt, indem er das Volksbegehren als zulässig erklärte. D. -Der Präsident und der Protokollführer des Land- rates haben namens dieser Behörde den Antrag gestellt: « 1. Auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzu- treten, soweit sie sich gegen die inhaltliche, materielle Z~sigkeit des Volksbegehrens richtet. 2. Auf die staatsrechtliche· Beschwerde sei nicht einzutreten, soweit dieselbe von dem h. Regierungsrat des Kantons Nidwalden ausgeht. 3. Im übrigen sei die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet abzuweisen ... » Zur Begründung wird ausgeführt: ... Die Landes- gemeinde als höchste souveräne Behörde habe nach Art. 45 KV auch {( weitgreifende Verwaltungsobliegen- heiten »; sie könne nach Art. 45 Abs. 2 litt. a über irgendwelcheverfassungsmässig an sie gelangende An-
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träge beschliessen, also auch eine Spezialkommission zu
Studienzwecken einsetzen. Es handle sich dabei um
eine Verwaltungsmassnahme. Wenn die Spezialkommis-
sion ihre Vorlage ausgearbeitet haben werde, so müsse
diese selbstverständlich dem Landrat vorgelegt werden,
bevor sie an die Landesgemeinde gelangen könne.
schieden werden müssen, ob der Landrat seinen Entscheid
willkürlich· gefasst habe. Das Volksbegehren habe, wie
in einem Gutachten von Prof. Burckhardt ausgeführt
werde,
überhaupt keine besondere Begründung nötig
gehabt, weil seine Gründe bereits allgemein bekannt
gewesen seien und sich zudem aus dem Text des Begeh-
rens
ergeben... Aus .dem Gutachten von Prof. Burck-
hardt gehe hervor, dass die Landsgemeinde im Rahmen
ihrer Befugnisse handle, wenn sie eine Spezialkommission
zu irgend einem Zwecke einsetze.
1.-
2.-
Das Bundesgericht zieht in Erwägung :
3. -Das Recht zur staatsrechtlichen Beschwerde steht
nach Art. 178 Ziff. 2 OG Bürg~rn (Privaten) und Korpora-
tionen bezüglich solcher Rechtsverietzungen zu, welche
sie
durch sie persönlich betreffende Verfügungen erlitten
haben. Danach ist der Regierungsrat als Behörde und
Organ des Staates zur Beschwerde gegen den Entscheid
des Landrates nicht legitimiert. Er will damit die all-
gemeinen staatlichen Interessen wahren ; allein zu diesem
Zwecke
kann nach der feststehenden Praxis des Bundes-
gerichtes ein
Organ des Staates nicht den Entscheid eines
andern Organs desselben Staates mit der staatsrechtlichen
Beschwerde anfechten. Für Streitigkeiten zwischen den
Organen
eines Staates in der Wahrung der allgemeinen
öffentlichen
Interessen ist dieses Rechtsmittel nicht
gegeben (BGE 48 I S. 108 ff. ; 49 I S. 462 ff. ; 54 I S. 140 f.).
Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23.
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Auch die einzelnen stimmberechtigten Kantonseinwoh-
ner, die die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen haben,
sind hiezu nicht legitimiert, soweit sie sich lediglich
darauf berufen, dass sie als Bürger und Steuerzahler ein
Interesse
an der Aufrechthaltung der verfassungsmässigen
Ordnung haben; denn in dieser Beziehung handelt es
sich
um eine Popularklage im Interesse des Gemein-
wesens,
und dafür steht der Weg des staatsrechtlichen
Rekurses ebenfalls
nicht offen (BGE 48 I S. 225 ff. ; 53
I
S. 401 f. ; 56 I S. 105 f., 159 ff. ; 58 I S. 375 ff.). Indessen
hat man es daneben auch mit einer Beschwerde betreffend
die politische Stimmberechtigung der
Bürger und betreffend
kantonale Wahlen und Abstimmungen im Sinne des
Art. 180 Ziff. 5 OG zu tun, weil die Zulässigkeit eines
Initiativbegehrens
oder die Befugnisse der Landesgemeinde
und damit der Inhalt und die Tragweite des Stimmrechts
der Bürger an der Landsgemeinde in Frage stehen. Frei-
lich
enthält das Volksbegehren entgegen der Auffassung
der Rekurrenten keine Einschränkung dieses Stimm-und
Wahlrechts. Es schliesst Gegen-und Abänderungsa,nträge
der Stimmberechtigten nicht aus; solche konnten viel-
mehr, wie
der Landrat hervorgehoben hat, nach Art. 47
Abs. 4
KV innert 20 Tagen seit der Veröffentlichung des
Volksbegehrens im Amtsblatt gestellt werden und sich
auch auf die Zusammensetzung der Kommission beziehen.
Sofern der Grundsatz, dass an der Landsgemeinde selbst
keine
neuen Anträge gestellt werden dürfen (vgl. Art. 47
und 48 KV), sich in keinem Falle auf Wahlvorschläge
beziehen sollte,
hinderte das Volksbegehren die Stimm-
berechtigten auch nicht, noch an der Landsgemeinde
solche
neuen Vorschläge für die Wahl der Komnussions-
mitglieder
zu machen. Indessen ist es für die Legitima-
tion zu Beschwerden betreffend die politische Stimm-
berechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen
und Abstimmungen im Sinne des Art. 180 Ziff. 5 OG
nicht schlechthin stets erforderlich, dass der Beschwerde-
führer zu solchen Wahlen und Abstimmungen nicht zuge-
122 Staatsrecllt. lassen oder in der Teilnahme an solchen oder in der Mit- sprache bei den Angelegenheiten des Gemeinwesens beschränkt worden ist. Vielmehr haben der Bundesrat auf Grund des bis zum 1. Februar 1912 geltenden Art. 189 Abs. 4 OG und seither das Bundesgericht stets daran festgehalten, dass jeder bei einer Wahl oder Abstimmungs- verhandlung stimmfähige Bürger zur Anfechtung der Ver- handlung, des dabei festgestellten Ergebnisses oder einer sie aufhebenden Verfügung legitimiert ist und zwar speziell dann, wenn ersieh darüber beklagt, dass die für das Wahl-oder Abstimmungsverfahren geltenden Grund- sätze missachtet worden seien (BB11904 V S. 46 f. Erw. 3; SALlS, Bundesrecht III No. 1115, 1132 II, 1136; SALIS- BURCKHARDT, Bundesrecht II No. 416 V ; BGE 40 I S. 363 f. Erw. 1 und 2 ;. 42 I S. 290; 49 I S. 23 Erw. 1 ; 51 I S. 334 ; 53 I S. 123 und 278 Erw. 1). Daraus hat der Bundesrat geschlossen, dass jeder stimmlahige Bürger auch zur Beschwerde gegen einen Entscheid über rue Zulassung von Referendums-oder Initiativbegehren legi- timiert sei und zwar selbst dann, wenn die Frage der Zulassung bejaht worden ist (vgl. BBl 1901 III S. 320 Erw. 1 ; 1904 V S. 46 f. Erw. 3; 1907 I S. 8 f. ; SALIS- BURCKHARDT, Bundesrecht II No. 416 V). Das Bundes- gericht hat sich diesem Standpunkt beim Entscheid in Sachen Frauenfelder g. Schaffhausen vom 14. Juni 1918 angeschlossen, wo es sich um eine Beschwerde· gegen die Zulassung eines Initiativbegehrens handelte. An dieser Praxis ist festzuhalten. Die weite Fassung des Art. 180 Ziff. 5 OG, der ganz allgemein von « Beschwerden be- treffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen» spricht, rechtfertigt es, jedem stimInfähigen Bürger das Recht zur Beschwerde gegen solche· Wahlen und Abstimmungen einzuräumen, zumal da diese Fassung unverändert aus dem frühem Art. 189 Abs. 4 OG übernommen worden ist, nachdem sie dort bereits als Grundlage für die Praxis des Bundesrates gedient hatte. Dann ist aber auch jeder Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 23. 123 stimInfähige Bürger zur Beschwerde gegen einen Ent- scheid über die Zulassung eines Referendums-oder lni- tiativbegehrens legitimiert, wE1i1 ein solches Begehren sich auch als Ausübung des Stimmrechts darstellt oder weil es sich dabei um die Feststellung einer Voraussetzung für die Anordnung einer Volksabstimmung handelt (vgl. Entscheid des Bundesgerichtes in Sachen MettIer c. St. Gallen vom 6. Februar 1901; BBI 1901 III S. 319 f. ; SALlS, Bundesrecht III No. 1130; BBI 1904 V S. 46 f. Erw. 2 f. und S. 47 ; SALls-BURCKHARDT, Bundesrecht 11 No. 416 V). 4. -Aus Art. 47 Abs. 2 der KV von Nidwalden lässt sich freilich schliessen, dass die Anträge an die Lands- gemeinde sam t der Begründung von den Antragstellern eigenhändig unterzeichnet werden müssen. Doch geht aus dem Wortlaut immerhin nicht mit genügender Sicher- heit hervor, dass nach der Bestimruung auch die eigen- händige Unterzeichnung der Gründe ein notwendiges Erfordernis für die Gültigkeit der Anträge bildet. Die Begründung, die ja auch mangelhaft sein kann, ist mehr nur ein Nebenerfordernis zum Zweck der Erläuterung des Antrages und seines Zweckes. Die Hauptsache ist, dass der Antragsteller den Antrag selbst eigenhändig ur.ter- zeichnet. Ist das geschehen und wird ·eine von einem andern in seinem Namen oder Auftrag unterzeichnete Begründung zusammen mit dem blossen Antrag einge- reicht, . so besteht wohl kein genügender Grund, diese zurückzuweisen. etwa weil das Einverständnis des Antrag- stellers mit der Begründlmg nicht einwandfrei feststehe, zumal da auch Behörden Anträge steUen können und deren Begründung wohl immer noch bis zur Abstimmung an der Landsg€'illeinde abgeändert oder ergänzt werden kann. Jedenfalls rechtfertigt, es sich, dass sich das Bun- desgericht mit Rücksicht auf die Zurückhaltung, die es sich bei der Beurteilung des kantonalen Verfassungsrechts stets auferlegt, in dieser Frage der Ansicht des Landrates anschliesst. Beim Fall vom 27. Februar 1905, den die AB 59 1-1933 9
12t Staatsrecht. Rekurrenten anführen, war die Sachlage insofern wesent- lich anders, als damals der Antrag selbst keine Unter- schriften und auch kein Datum trug. 5. -Nach dem Volksbegehren soll die ordentliche Landsgemeinde eine Spezialkommission wählen und ihr den Auftrag geben, eine definitive Vorlage über die Errichtung eines kantonalen Elektrizitätswerkes zur Ver- sorgung des Kantons mit e1ektrischer Energie auszuarbei- ten, die dann einer ausserordentlichen Landsgemeinde im Herbst 1933 zur Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden muss. Die Vorlage soll ein definitives Bauprojekt mit einer Kosten-und Rentabilitätsberechnung und einem Gutachten über die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens, einen Bericht über die für das Projekt gemachten Unter- suchungen und die gegenwärtigen Stromlieferungsverhält- nisse, sowie den Entwurf für die Organisation des Elektri- zitätswerkes enthalten. Dass die ganze Vorlage zunächst dem Landrat vorgelegt werden müsse, wird im Volksbe- gehren nicht gesagt; nach dem Wortlaut soll dem Land- rat und dem Regierungsrat nur der Expertenbericht über die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens eingehändigt und dem Regierungsrat ausserdem noch jeden Monat ein Tätigkeitsbericht abgegeben werden. Hält man sich an diesen Wortlaut, so erscheint . das Volksbegehren ohne . weiteres als verfassungswidrig; denn nach Art. 47 Abs. 6 KV muss alles, was der Lanqsgemeinde vorgelegt werden soll, zuerst vom Landrate und zwar unter Mitwirkung des Regierungsrates, dessen Mitglieder nach Art. 55 Abs. 4 KV den Sitzungen des Landrates beiwohnen, durch- beraten werden, damit der Landrat dazu Stellung nehmen kann. Das gilt, wie der Landrat in der Beschwerdeantwort selbst zugegeben hat, auch für die Entwürfe und Berichte, die nach dem Volksbegehren von einer Spezialkommission einer ausserordentlichen Landsgemeinde vorgelegt wer- den sollen, sofern der Kommission überhaupt ein solcher Auftrag von der Landsgemeinde erteilt werden durfte. Wenn auch in Art. 47 KV von Vorlagen, die im Auftrag Stimmrecht, kantonale Wa.blen und Abstimmungen. N° 23. 125 der Landsgemeinde selbst für sie ausgearbeitet werden, nicht die Rede ist, so kann doch nicht zweifelhaft sein, dass Art. 47 Abs. 6 KV allgemeine Bedeutung in dem Sinne hat, dass die Landsgemeinde als gesetzgebendes Organ nicht über etwas Beschluss fassen soll, ohne' dass der Landrat sich zuvor darüber geäussert hat (vgl. RYF- FEL, Die schweiz. Landsgemeinden, S. 225, 279 H.). 6. -Nimmt man aber auch an, es liege im Sinne des Volksbegehrens, dass die Spezialkommission ihre Ent- würfe und Berichte nicht entgegen der Verfassung unmittel- bar der Landsgemeinde unterbreiten, sondern das ver- fassungsmässige Überprüfungsrecht des Landrates und des Regierungsrates gewahrt werden solle, so erweist sich das Volksbegehren gleichwohl als verfassungswidrig. Nach der Auffassung der Rekurrenten handelt es sich bei der Vorlage, deren Ausarbeitung der Spezialkommission über- tragen werden soll, u.a. um einen Gesetzesentwurf, und man kann das wohl auch daraus schliessen, dass die Kommission eine d e f i n i t i ve Vorlage mit einem Bauprojekt und einem Organisationsentwurf verfassen soll. Dass die Landsgemeinde eine beliebige Kommission derart beauftragen könne, ihr einen Gesetzesentwurf zur Annah- me oder Verwerfung vorzulegen, hat der Landrat selbst nicht behauptet und ist auch in der Verfassung nicht vor- gesehen. Diese schliesst zwar durch Art. 46 eine solche Massnahme nicht ausdrücklich aus; denn diese Bestim- mung spricht nicht von der Vorlage von Gesetzesentwürfen an der Landsgemeinde, sondern vom E r las s von Gesetzen in deren Namen. Immerhin lässt diese Vor- schrift es nicht zu, dass eine andere Behörde als der Land- rat für sich allein im Namen der Landsgemeinde . Gesetze erlässt, während, wie es scheint, früher auch besonders hiefür zusammengesetzte Kommissionen mit dieser Auf- gabe betraut werden konnten (vgl. DEsCHWANDEN, Die Entwicklung der Landsgemeinde in Nidwalden, in der Zeitschr. f. schweiz. Recht 6 S. 150). Das deutet schon darauf hin, dass die Landsgemeinde . auch nicht einer
126 St88.u.reeht. besondern Kommission an Stelle des Landrates die Aus- arbeitung von Gesetzesentwürfen zur Vorlage an der Landsgemeinde übertragen darf. Zudem ergibt sich das aus der ganzen Stellung der Landsgemeinde und des Landrates. Die Landsgemeinde ist zwar nach Art. 43 und 45 KV «die höchste souveräne W ahl-und gesetz- gebende Behörde des Kantons » ; aber sie ist durch Art. 45 ff an gewisse Schranken gebunden. Art. 45 litt. a überträgt ihr « die Annahme oder Verwerfung ... der Gesetze». Damit wird ausgedrückt, dass ihr nicht allgemein und unbeschränkt die Ausarbeitung der Gesetze, die Herstel- lung ihres Inhaltes übertragen ist, sondern ihre gesetz- geberische Aufgabe nur in der Annahme oder Verwerfung von fertig ausgearbeiteten Gesetzesentwürfen besteht. Das geht sodann weiter deutlich aus Art. 47 und 48 KVhervor. Die Herstellung von Gesetzesentwürfen erfordert nicht bloss in der Regel viel Zeit, die einer normalerweise einen Tag im Jahre versammelten Landsgemeinde nicht zur Verfügung steht ;. sie setzt auch notwendig voraus, dass während der Herstellungsarbeit von den dabei beteiligten Personen stets beliebige Vorschläge für den Gesetzesinhalt gemacht werden können. Das trifft bei der Landsgemeinde des Kantons Nidwalden nicht zu; Alle Begehren und An- träge, die bei ihr gestellt werden wollen, müssen in der Regel vorher innert bestimmter Frist veröffentlicht werden; neue Anträge sind, speziell soweit es sich um Gesetzesvorschläge handelt, an der Landsgemeinde, abge- sehen von solchen, die auf vollständige Verwerfung der rechtzeitig gestellten Begehren, auf Rückweisung oder Verschiebung gerichtet sind, nicht zulässig (vgl. RYFFEL a.a.O. S. 282 f. und 3ll). Damit sollen unüberlegte Be- schlüsse, die sonst in einer Volksversammlung leicht möglich sind, möglichst vermieden werden, indem der Bürger schon vor der Landsgemeinde Zeit erhält, um sich über die gestellten materiellen Anträge in aller Ruhe ein Urteil zu bilden. Da die Landsgemeinde nicht selbst einen Gesetzesentwurf herstellen oder unbeschränkt ab- Stimmreoht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23. 127 ändern kann, muss diese Aufgabe einem andern Landes- organ zustehen, und das ist der Landrat. Dieser kann nach Art. 47 KV unter Mitwirkung des Regierungsrates Ge- setzesentwürfe zu Handen der Landsgemeinde ausarbeiten und muss sich über die von anderer Seite vorgelegten Entwürfe nach Art. 47 Abs. 6 KV auch abgesehen von der Frage ihrer Verfassungsmässigkeit aussprechen, wobei er der Landsgemeinde beliebige Gegenvorschläge machen kann. Seine Hauptaufgabe ist es daher, die Landsgemeinde unter Mitwirkung des Regierungsrates bei der Gesetz- gebungsarbeit zu unterstützen. Er ist die staatliche Gesetzgebungskommission . (vgl. RYFFEL a.a.O. S. 225 ff., 244, 279, 285 ff.). Daraus folgt, dass die Landsgemeinde, wenn sie wünscht, dass ihr Gesetzesentwürfe zur Annahme oder VefWerfung vorgelegt werden, diese Aufgabe dem Landrat übertragen .muss. Wenn sie auch eine Spezial- kommission damit betrauen könnte, so wäre das in der Verfassung gesagt worden, wie es z.B. in Beziehung auf die Verfassungsrevision in Art. 98 geschehen ist, wonach die Landsgemeinde auch einem Verfassungsrat an Stelle des Landrates den Auftrag erteilen kann, ihr einen Re- visionsentwurf vorzulegen. 7. -Auch dann, wenn man annimmt, das Volksbe- gehren bezwecke nicht die Einsetzung einer Gesetzgebungs- kommission, sondern einer blossen Kommission zu Stu- dienzwecken, zur Abklärung technischer und wirtschaft- licher Fragen, wie der Landrat bemerkt hat, steht es mit der Verfassung im Widerspruch. Man kann die Einsetzung einer solchen Kommission als Verwaltungsmassnahme betrachten. Allein die obersten Verwaltungsbehörden des Kantons sind nach dem Wortlaut der Verfassung der Land- rat und der Regierungsrat, nicht die Landsgemeinde. Diese wird nur als Wahl-und gesetzgebende Behörde in Art. 43 und 45 KV bezeichnet. Was ilu als solcher unter litt. b-f von Art. 45 zugeschieden wird, sind freilich, wenig- stens in der Hauptsache, Verwaltungsfunktionen, die damit formell ausnahmsweise wie Gesetzgebungsakte behandelt
128 Staatsrecht. werden ; aber die Einsetzung einer Spezialkommission zu Studienzwecken, zur Begutachtung von für die Gesetz~ gebung wichtigen Fragen, ist in litt. b-f von Art. 45 nicht ausdrücklich oder unzweideutig aufgeführt und kann nicht darunter fallen, weil man es dabei mit Ausnahmebestim- mungen und daher mit einer erschöpfenden Aufzählung zu tun hat (vgl. RYFFEL a.a.O. S. 224, 231). Da die Ein- setzung einer Spezialkommission, auch wenn sie bloss die Frage der Eigenversorgung zu prüfen und zu begutachten hat, doch der Vorbereitung einer Gesetzesvorlage dient, kann sie freilich auch zu den Aufgaben der gesetzgebenden Behörden oder Organe des Landes gerechnet werden. Sie ist dann aber gleichwohl nicht Sache der Landsgemeinde, weil diese Gesetzesentwürfe weder herstellen, noch unbe- schränkt abändern kaI1I!, sondern die Gesetzgebungsarbeit bis zur Schlussabstimmung über den Erlass eines Gesetzes dem Landrat unter Mitwirkung des Regierungsrates ob- liegt. Die s e Behörden müssen bei der Ausarbeitung oder der Überprüfung eines Gesetzesentwurfes in jeder Hinsicht die Frage beurteilen, ob der Erlass des Gesetzes im Interesse des Landes liegt und welcher Inhalt ihm im einzelnen mit Rücksicht auf die Landesinteressen und alle übrigen Umstände zu geben ist. Ihr e Sache ist es daher auch, zu prüfen, ob und inwieweit sie hiefür eines Gutachtens von Sachverständigen oder einer Untersuchung gewisser Ver- hältnisse bedürfen, und wem allenfalls das Gutachten oder die Vornahme einer Untersuchung im Interesse einer gehörigen Aufklärung zu übertragen ist. Auch als zur Gesetzgebung gehöriger Akt kann somit die Einsetzung einer Spezialkommission zum Studium der Frage der Eigenversorgung und die nähere Bestimmung ihrer Auf- gabe nur dem Landrat oder dem Regierungsrat zustehen. Die Landsgemeinde kann wohl den Landrat zur Bestellung einer solchen Kommission ermächtigen und es fragt sich auch, ob sie in gewissen Fällen dem Landrat geradezu die Weisung erteilen könne, den Bericht einer Spezial- kommission einzuholen, z.B. dann; wenn sie einen ihr Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. No 23. 129 vorgelegten Gesetzesentwurf wegen Unklarheit über eine Frage zur Zeit verwirft oder zurückweist in der Meinung, dass die Sache vom Landrat nochmals geprüft und ihr später wieder vorgelegt werden solle. Doch kann das dahingestellt bleiben, da man es hier mit einem solchen besondern Fall, der eine Ausnahme rechtfertigt, nicht zu tun hat. Dass in Art. 45 KV der Landsgemeinde auch die Annah- me oder Verwerfung « anderer verfassungsgemäss an sie gelangender Anträge », als solcher, die die Revision der Verfassung oder den Erlass von Gesetzen zum Gegenstand haben, zugewiesen wird, gibt der Landggemeinde nicht die Kompetenz zur Einsetzung einer Kommission, soweit sie dafür nach dem übrigen Inhalt der Verfassung nicht zuständig ist. Entgegen der Ansicht des Landrates hat das Bundes- gericht nicht nur zu beurteilen, ob sein Beschluss will- kürlich sei, sondern es darf ihn aufheben, wenn unzweifel- haft anzunehmen ist, dass er gegen die Kantonsverfassung verstösst. Diese Voraussetzung trifft nach dem, was aus- geführt worden ist, zu. Der Beschluss des Landrates vom 4. März 1933 ist daher aufzuheben. 8. -..................... . Demnach erkennt das Bundesgericht : Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, gutgeheissen und der Beschluss des Landrates des Kantons Unterwaiden nid dem Wald vom 4. März 1933 über die Zulassung des Volksbegehrens vom 14. Februar 1933 betreffend die eigene Versorgung des Landes mit elektri- scher Energie aufgehoben.
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