276 Staatsrecht. III. STIMMRECHT, KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN DROIT DE VOTE, ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES. 38. Urteil vom 8. Juli 1927 i. S. Petermann und Genossen gegen Regierungsrat Luzern. Der Ort der Stimmrechtsausübung wird auch für kantonale und -nicht bürgerliche -Gemeindeangelegenheiten ver- bindlich durch den Wohnsitz im Sinne von Art. 43 BV bestimmt. Begriff des politischen Domizils nach dieser Verfassungsbestimmung. Wo befindet es sich für Studierende (Insassen eines katholischen Priesterseminars) '1 Nach Art. 27, 88 der luzernischen Staatsverfassung und § 8 des luzernischen Wahlgesetzes vom 31. Dezember 1918 wird das Stimmrecht in kantonalen Angelegen- heiten und für Angelegenheiten der politischen Gemeinden ausschliesslich in der Wonngemeinde ausgeübt. Als Wohngemeinde ist diejenige Gemeinde anzusehen, in der der betr. Bürger in den letzten drei Monaten vor der Wahl oder Abstimmung « seinen ununterbrochenen ge- setzlich regulierten W 0 h n s i t z gehabt hat ». Im Anschluss hieran bestimmt.§ 9 des Wahlgesetzes: « Der Wohnsitz befindet sich an dem Orte, wo jemand sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Niemand kann an mehreren Orten zugleich seinen Wohnsitz haben. Nicht als Wohnsitz gilt der Ort, wo jemand sich bloss zu besonderen Zwecken (Kur-, Studien-, Erwerbs- zwecken usw.) aufhält. » Die §§ 2 und 3 des Gesetzes über das Niederlassungswesen vom 30. Mai 1894 schreiben vor, dass jeder, der mehr als einen Monat in einer luzer- nischen Gemeinde wohnen will, seinen Wohnsitz in Gekürzter Tatbestand. Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 38. 277 derselben nach Massgabe dieses Gesetzes zu ordnen habe, Schweizerbürger durch Abgabe eines Heimat- scheins oder einer gleichbedeutenden Ausweisschrift bei der Gemeinderatskanzlei der Wohngemeinde. Vorbe- halten ist der Aufenthalt in Gasthäusern und Pensionen oder bei Verwandten zu Besuch in dem Sinne, dass hier die Verpflichtung zur Schriftenhinterlegung erst nach dreimonatlichem Aufenthalt eintritt. Bei Auflegung des allgemeinen Stimmregisters des Jahres 1927 in der Gemeinde Luzern im Januar 1927 erhob sich. ein Anstand über die Stimmberechtigung der Insassen des römisch-katholischen Priesterseminars Luzern. Vier in Luzern stimmberechtigte Bürger, die heutigen Rekurrenten Petermann, Schnider, Sidler und Bucher verlangten die Streichung der Seminaristen vom Register, weil sie nach dem Zwecke ihres Wohnens in Luzern -Besuch einer Lehranstalt -hier keinen Wohnsitz hätten und infolgedessen auch nicht stimmen könnten. Sämtliche Betroffene hatten nach dem Ein- tritt in. die Anstalt in Luzern ihre Ausweisschriften hinterlegt. Auf die Einsprache gegen ihre Stimmberech- tigung gaben sie ferner dem Stadtrat die Erklärung ab, auf die weiter unten Bezug genommen werden wird. Ferner verlangten sie an ihrem früheren Wohnorte die Abtragung vom Stimmregister, soweit sie darauf nicht schon gestrichen waren. Trotzdem hiess der Stadtrat von Luzern das Begehren von Petermann und Genossen unter Berufung auf § 9 des 'Wahlgesetzes gut. Auf Beschwerde der Seminaristen ordnete indessen der Regierungsrat von Luzern durch Entscheid vom 25. April 1927 deren Wiederauftragung im luzernischen Stimmregister an. Im gleichen Sinne hatte er schon in einem früheren Rekursfalle vom Jahre 1907 unter der Herrschaft des alten Wahlgesetzes von 1892 erkannt. Einen staatsrechtlichen Rekurs von Petermann und Genossen gegen den Entscheid vom 25. April 1927 hat das Bundesgericht a b g e wie sen.

278 Staatsrecht. Gründe: {( 1. Die Beschwerdelegitimation der Rekurrenten wird vom Regierungsrat und den Rekursbeklagten mit Recht nicht bezweifelt. Der Anspruch des einzelnen Stimmberechtigten auf Ausschluss Nichtstimmberech- tigter von der Stimmabgabe besteht schon gegenüber der Anerkennung des Stimmrechts durch Auftragung oder Belassung im Stimmregister. Es braucht für die Beschwerdeführung nicht die Teilnahme der betreffenden Personen an einer bestimmten Wahl oder Abstimmung abgewartet zu werden (BGE 38 1468 Erw. 1 ; 53 I 122 Erw. 2 mit Zitaten). » {( 2. -Die Ausübung des Stimmrechts aber ist nicht nur für eidgenössische, sonderu auch für kantonale und -nicht bürgerliche. -Gemeindeangelegenheiten insofern einheitlich geordnet, als sie kraft Bundesrecht, Art. 43 BV nur am Wohnsitze im Sinne dieser Bestim- mung erfolgen darf (ebenda 38 I 469 Erw. 2 ff.). Wie danach die Stimmabgabe an einem andern Orte bundes- rechtlieh ausgeschlossen ist, so gehört auch der Begriff des politischen Wohnsitzes selbst in jenem Sinne dem eidgenössischen Recht an. Die kantonale Gesetzgebung kann ihn weder erweitern, indem sie als an einem Orte domiziliert auch Personenkategorien behandelt, die die hiefür bundesrechtlich nötigen Erfordernisse nicht er- füllen, noch dadurch einengen, dass sie anderen Kate- gorien trotz Vorliegens jener Erfordernisse das Stimm- recht mangels Domizils abspricht (a.· a. O. 49 I 429 Erw. 2). Auch im vorliegenden Falle ist infolgedessen die Frage, ob die Rekursbeklagten nach der Art ihrer Beziehungen zu Luzern dort die Stimmberechtigung besitzen, vom Bundesgericht frei und selbständig anhand der bundesrechtlichen Grundsätze zu entscheiden. Es handelt sich nicht, wie der Regierungsrat anzunehmen scheint, lediglich um· die Auslegung kantonalen Gesetzes- rechts, nämlich des § 9 des luzernischen Wahlgesetzes, die vom Bundesgericht· nur aus dem Gesichtspunkte des I t Stimmrecht, kantonale 'Vahlen und Abstimmungen. N° 38. 279 Art. 4 BV, der Willkür und Missachtung klaren Rechts nachzuprüfen wäre. Nur soweit die kantonalgesetzliche Umschreibung des Wohnsitzes mit der aus Art. 43 BV sich ergebenden übereinstimmt, kann sie eben Anspruch auf Bestand haben~ Erfüllen die Rekursbeklagten die durch diese Verfassungsnorm geforderten Voraussetzun- gen des politischen Wohnsitzes, so darf ihnen anderer- seits auch die Stimmberechtigung in Luzern trotz jener kantonalen Gesetzesbestimmung nicht abgesprochen· werden. » « 3. -Der Ausdruck Wohnsitz gehört der Rechts- sprache und zwar zunächst derjenigen des Zivilrechts an. Er pflegt hier das Wohnen in der Absicht der Begrün- dung von Verbindungen von einer gewissen Intensität und Dauer, den Ort zu bezeichnen, wo sich der Mittel- punkt der Beziehungen und Interessen einer Person befindet. Es ist anzunehmen, dass auch in Art. 43 BV das Wort in diesem hergebrachten Sinne verwendet ist, so dass der politische Wohnsitz i n der R e gel mit dem zivilrechtlichen im Sinne von Art. 23 ff. ZGB zusammenfallen wird. Auf diesen Boden hat sich denn auch das Bundesgericht in Übereinstimmung. mit der herrschenden Auffassung in dem zuletzt angeführten Urteile gestellt. Immerhin ist die Übereinstimmung keine absolute. Es müssen dabei gewisse Abweichungen vorbehalten bleiben, die durch die Verschiedenheit der Materie und den besonderen Zweckgedanken des Art. 43 BV geboten sind. So wird der Grundsatz des Art. 24 Abs. 1 ZGB, wonach der einmal begründete Wohnsitz trotz tatsächlicher Preisgabe bis zum Erwerbe eines neuen rechtlich fortbesteht, gleichwie im interkantonalen Steuerrecht (BGE 52 I S. 23), auch auf dem Gebiete der Ausübung der politischen Rechte keine Anwendung finden können. Auch mag unter Umständen grösseres Gewicht als auf die Dauer und Intensität der Beziehungen zum neuen Aufenthaltsorte darauf zu legen sein, dass die Beziehungen zum bisherigen Wohnorte gelöst oder

280 Staatsrecht. doch derart gelockert worden sind, dass sie vor den neu begründeten zurücktreten (vgl. nach beiden Richtungen BURCKHARDT. Komm. 2. Aun. S. 372/3). Eine weitere Abweichung hat bereits die Rechtsprechung des Bundes- rates eintreten lassen. Schoh Art. 3 Abs. 2 des BG über die zivilrechtlichen Verhältnisse der Niedergelas- senen und Aufenthalter enthielt die mit dem heutigen Art. 26 ZGB übereinstimmende Vorschrift, dass der Aufenthalt an einem Orte zum Zwecke des Besuches einer Lehranstalt keinen Wohnsitz begründe; trotzdem wurde den Studierenden unter der Voraussetzung der Erwirkung der polizeilichen Niederlassungsbewilligung am Studienorte dort auch die Stimmberechtigung zuer- kannt. Die Stimmrechtsausübung wurde also nicht etwa davon abhängig gemacht, dass neben den Studienzwecken noch andere engere Verbindungen mit dem betreffenden Orte bestehen, welche ihn als den Mittelpunkt der Be- ziehungen der Person und damit als Wohnsitz auch im zivilrechtlichen Sinne erscheinen lassen, was denkbar und denn auch vom Bundesgericht in zwei Fällen, wo es sich um das Steuerdomizil und den Gerichtsstand nach Art. 59 BV handelte, nach den besonderen Um- ständen des Falles für Studenten angenommen worden ist (BGE 20 S. 714; 32 I S. 76). Vielmehr ist es dem Willen des Studenten überlassen worden zu entscheiden, mit welchem der beiden Orte, dem Studienort oder dem Wohnorte seiner Eltern, wohin er ausser des Semesters zurückkehrt, er sich als dauernder, fester verbunden betrachten will, und durch eine polizeiliche Ordnung seiner Verhältnisse, welche der Absicht eines nicht bloss vorübergehenden Verweilens "' entspricht, nämlich durch das Verlangen nach einer Niederlassungsbewilligung im Gegensatz zu einer biossen Aufenthaltsbewilligung dem Wohnen am Studienorte auch die Wirkung einer Ver- legung des politischen Domizils zu verschaffen. In diesem Sinne hat der Bundesrat schon im Rekursfalle Bielmann (BBl. 1896 II S. 788) für Freiburger Studenten ent- Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 38. 281 schieden, nachdem er früher allerdings in verschiedenen Tessiner Rekursen aus dem Jahre 1891 die Luganeser Studenten für die Stimmabgabe an den Wohnsitz ihrer Eltern verwiesen hatte. Er hat daran auch in der Folge im Falle Rossi (ebenda 1902 V S.461) und in dem Berichte zum Rekurse Pagnamenta (a. a. O. 1909 VI S. 469) festgehalten, wo im übrigen scharf zwischen Niederlassungs- und Aufenthaltsbewilligung einerseits, Wohnsitz andererseits unterschieden wird (während es sich allerdings in dem weiteren Falle BBl. 1898 V S.160 betreffend die Schüler des Kollegium Mariahilf in Schwyz und der Stiftschule Einsiedeln unmittelbar nur um das Stimmrecht der Aufenthalter nach schwyzerischem Rechte handelte). Tatsächlich werden denn auch in den schweizerischen Universitäts städten, wie als notorisch gelten kann und von den Rekurrenten gegenüber der schon im kantonalen Verfahren von den Rekursbeklagten aufgestellten entsprechenden Behauptung nicht be- stritten worden ist, die Studenten unter der Voraus- setzung des Besitzes der Niederlassungsbewilligung allgemein als stimmberechtigt behandelt. Es hat sich also in der durch die BV der Auslegung anheimgegebenen besonderen Frage des politischen Wohnsitzes der Studierenden auf Grund der Recht- sprechung der damals zuständigen Bundesbehörde selbst seit Jahrzehnten ein fester Rechtszustand herausgebildet. In ihn einzugreifen kann umsoweniger Sache des Bundes- gerichts sein, als sich für die getroffene Lösung aus der Eigenart der Verhältnisse gerade dieser Personengruppe hervorgehende Gründe geltend machen lassen, ernstliche Misstände, welche damit verbunden wären, von den Rekurrenten nicht haben aufgezeigt werden können und das darin liegende Abgehen von den rein zivilrecht- lichen Grundsätzen auch von der Doktrin gebilligt wird {vgl. FLEINER, Bundesstaatsrecht S. 302 Nr. 15; ferner BURCKHARDT. Kommentar S.274, der ausführt : die tatsächlichen Verhältnisse, namentlich die mehr

282 Staatsrecht. oder minder enge Verbindung des Studenten mit dem Elternhaus sprächen bald für das eine oder andere, d. h. die Verlegung des Wohnsitzes an denjenigen der Eltern oder an den Studienort ; das Festhalten an der bundes- rätlichen Praxis empfehle sich aber im Interesse der Rechtssicherheit). Im mehrerwähnten Urteil des Bundes- gerichts BGE 49 I 428, das die Rekurrenten anrufen, handelte es sich um eine andere Frage, nämlich darum, ob das politische Domizil auch erworben werden könne durch die Übersiedelung nach einem Orte ausschliesslich in der Absicht der Teilnahme an einer bestimmten Wahl oder Abstimmung unter Verbleiben während der hiezu kantonalrechtlich nötigen Zeit (drei Monate) vor dem Abstimmungstage, was verneint wurde. Dazu kommt, dass' sich gerade de Verhältnisse der Seminaristen, die hier in Frage stehen, von denjenigen gewöhnlicher Studierender noch wesentlich im Sinne einer stärkeren und dauernderen Verbindung mit dem Studienorte unterscheiden. Es steht dem katholischen Theologiestudenten nicht frei den Studienort von Semester zu Semester zu wechseln, vielmehr muss er wenigstens während der letzten zwei Jahreskurse das ordentliche Diözesanseminar besuchen, das sich für das Bistum Basel in Luzern befindet. Infolge der Haus- ordnung des Seminars ist auch die Möglichkeit von Besuchen im Elternhaus .ausserhalb der Ferien eine beschränktere als bei gewöhnlichen Studierenden und die Insassen des letzten Jahreskurses kehren aller Wahr- scheinlichkeit nach an den Wohnort der Eltern überhaupt nicht mehr anders als rein vorübergehend zurück, weil sie nach der Priesterweihe vom Bischof nach den Bedürf- nissen der Diözese verwendet und in deren verschiedene Teile entsendet werden. Die Beziehungen zum elterlichen Heim, soweit ein solches noch besteht, sind demnach in einem Masse gelockert, dass die vom Regierungsrat der Stimmrechtsfrage gegebene, Lösung auch darum als in den besonderen Verhältnissen begründet erscheinen Stimmrecht, kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 38. 283 lässt, wenn es nicht schon auf Grund der oben erwähnten Praxis für die Studierenden überhaupt der Fall wäre. Freilich fordert das luzernische Gesetz über das Niederlassungswesen in den oben Fakt. A wiedergege- benen Bestimmungen die Hinterlegung der Ausweis- schriften von jedem, der in Luzern mehr als einen Monat sich aufhalten, nicht nur von demjenige!l, der hier Wohnsitz nehmen will, ohne formell zwischen Nieder- lassungs- und Aufenthaltsbewilligung zu unterscheiden. Die blosse Schriftenhinterlegung durch die Seminaristen könnte infolgedessen noch kaum als genügende Äusse- rung des Willens gelten, in Luzern Niederlassung it der daran sich knüpfenden Folge des Erwerbes des politIschen Wohnsitzes haben zu wollen. Die Rekursbeklagten sind indessen hiebei nicht stehen geblieben. Sie haben dem Stadtrat von Luzern die ausdrückliche Erklärung abge- geben, dass sie diesen Ort als ihren Wohnsitz mit llen daraus hervorgehenden Wirkungen angesehen WISsen wollen und sich dementsprechend an ihrem früheren Wohnorte nicht mehr als domiiiliert und stimmberechtigt betrachteten. Diese Erklärung kommt aber inhaltlich einem Verlangen um Bewilligung der Niederlassung im Gegensatz zu bIossem Aufenthalt gleich und muss es deshalb bei der Eigenart der luzernischen Ordnung des Niederlassungswesens auch in seinen Wirkungen ersetzen. Dass sie erst auf das Begehren der Rekurrenten um Abtragung vom Stimmregister abgegeben wordn ist, macht nichts aus, sobald einmal überhaut dIe Begründung des politischen Wohnsitzes am StudIenorte in der Weise in den Willen des Studierenden gestellt wird, wie die Praxis es getan hat. Auch die Einwendung, dass es sich um eine Art gezwungenen Aufenthltes handle dem deshalb die Wirkungen einer Domizil- begrüu'dung nicht zukommen könnten, it ofensichtlch unrichtig. Wenn die Seminaristen, um die Pnesterweihe zu erhalten die letzten Jahreskurse im ordentlichen Diözesanseinar zubringen müssen und hier einer Haus- AS 53 1-1927 18

284 Staatsrecht. ordnung unterstehen, so sind sie doch darin, ob sie überhaupt im Seminar bleiben wollen, durchaus frei. Ihr Aufenthalt hier kann demnach in keiner Weise mit demjenigen in einer Anstalt verglichen werden, in der jemand durch für ihn verbindliche Anordnung eines Dritten untergebracht wird. Selbst wenn ausschliesslich auf die zivilrechtliche Regelung abzustellen wäre, würde dies übrigens nicht dazu führen die sämtlichen Seminaristen aus anderen Kantonen und Gemeinden wegen dieser Eigenschaft allein vom Stimmregister zu streichen. Es müssten die individuellen Verhältnisse eines jeden untersucht und geprüft werden, ob danach nicht der Studienort auch zivilrechtlich zugleich als sein Wohnsitz erscheine (vgl. die beiden bereits erwähnten Urteile BGE 20 S.714 und 32 I S. 76). In Betracht fielen dabei namentlich die- jenigen Seminaristen -es sollen sich solche unter den heutigen Rekursbeklagten befinden -die keine Eltern oder doch keinen Vater mehr besitzen. Ferner wäre zu erWägen, ob jene Folgerung nicht für 'die Besucher des letzten Jahreskurses auch unabhängig davon aus den oben angedeuteten Tatsachen gezogen werden müsste.» « 4. -Dass andererseits luzernische Studenten, die an auswärtigen Universitäten eingeschrieben sind, an den letzten Grossratswahlen im Kanton Luzern teilgenommen haben, steht nicht im Widerspruch zum Entscheide des Regierungsrates im . vorliegenden Falle, solange nicht behauptet werden kann, dass die Betreffenden durch Erwirkung der Niederlassungsbewilligung am Stu- dienort dort politisches Domizil begründet und dasjenige in den luzernischen Gemeinden verloren hatten. Die Rekurrenten sind aber nicht in der Lage darzutun, dass der Regierungsrat, mit einem solchen Falle durch eine Wahleinsprache befasst, die Stimmrechtsausübung in Luzern gleichwohl als zulässig erklärt habe. Dasselbe gilt für den Fall des in Bern immatrikulierten Studenten Curti, der in einem Urnenkreise der Stadt Luzern zum Niederlassungsfreiheit . N0 39. 285 Mitglied des Wahlbureaus gewählt worden war. Den Fall des Rechtspraktikanten Dr. Studer aber hat der Regie- rungsrat seit Einreichung der Beschwerde im gleichen Sinne erledigt wie den vorliegenden, indem er durch Entscheid vom 7. Mai 1927 Dr. Studer infolge Erwirkung der polizeilichen Niederlassung in Luzern entgegen dessen Begehren als hier und nicht in Escholzmatt stimmbe- rechtigt erklärte. » IV. NIEDERLASSUNGSFREIHEIT LIBERTE D'ETABLISSEMENT 39. Orten vom 14. Oktober 1927 i. S. Schönholzer gegen ZÜl ich. Art. 45 Abs. 3 BV. Eine Person fällt, auch wenn sie nur kurze Zeit aus öffentlichen Mitteln unterstützt worden ist, doch dauernd der öffentlichen Wohltätigkeit zur Last, sofern die Ursache der Unterstützungsbedürftigkeit nicht in bloss vor- übergehenden Umständen liegt. Frage der Wiedergewäh": rung des entzogenen Niederlassungsrechtes. Die Vermutung spricht für die Fortdauer der Unterstützungsbedürftigkeit; A. -Die Rekurrentin, Bürgelln von Wynigen (Bern), wohnte früher in Zürich zusammen mi.t ihrem ehemaligen Ehemann, Johann Mathys. Im Dezember 1925 verliess sie diesen und führte, mit einem Liebhaber, Johann Ulrich, umherziehend, ein unstätes Leben, wohei sie oft in einer Scheune die Nacht zubrachten. Nachdem sie im März 1926 von der Polizei « wegen Mittel-und Arbeitslosigkeit» aufgegriffen und Ulrich in seinen Heimatkanton nach Schwyz, die Rekurrentin nach Zürich (u. a. in die dennatologische Klinik) gebracht worden war, setzten sie ihr gemeinsames Vagabunden- leben bald wieder fort, bis sie am 2. November 1926 wiederum « wegen Bettels und Mittellosigkeit» in Horgen