222 Staatsrecht. II. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 30. Orteil vom 94. September 1996 i. S. La.nger gegen Regierungsra.t Zug. Art. 1 7 8 Z i f f. 3 OG. . R e kur sau t rag: es genügt, wenn er sIch aus der Be- gründung ergibt (Erw. 1). . . _ massgebend ist der aus der Begründung f.olgnde eigent- lich gewollte, nicht der formulierte unnchtIge Antrag (Erw. 1). .. t R k H e kur s f r ist: Eintreten auf einen verspate en e urs, wenn die Verspätung durch die urteilende .kantonale In- stanz selbst verschuldet worden ist und ein privater Rekurs- gegner , dessen Interessen durch die Entgegennahe des verspäteten Rekurses allenfalls verletzt werden konnten, fehlt (Erw. 2). Art. 31 Bv. h t Kognition des Bundesgerichts: es a zu prüfen ob die kantonale Vorschrift (nach Ihrem Wort- laut oder) in der Auslegung, die dem angefochtenen n­ scheid zu Grunde liegt, die Handels-oder GewerbefreIheIt verletzt (Erw. 5). ," r B e w i 1 1 i gun g s z w a n g : zulässig seine Emfurng ur alle Präparate, die auf den (menschlichen o,der IerIsche?) Körper angewendet werden, auch wenn Sie mcht HeII- oder Vorbeugungsmittel sind (Erw. 3), _ für Eutersalben zur Erleichterung des Ausmelkens (Erw. 3), Ver let z u n g von Art. 3 1 B V; auch ?urch Massnahmen, die zwar dem öffentlichen Interesse dlene, die aber durch eine weniger eingreifende Massnahme llllt gleicher Wirkung ersetzt werden könnten (Erw. 5). . _ durch das Verbot eines Präparats, wenn der damIt v,er- bundenen Gefahr der unrichtigen Verwendung durch eme entsprechende Gebrauchsanweisung vorgebeugt werden kann (Erw. 5). A. -Der Rekurrent hatte unter Berufung auf e~n Gut- achten der interkantonalen KontrollsteIle und eIlle ge- stützt darauf von der Gesundheitsdirektion des Kantons Handels-und Gewerbefreiheit. N0 30. 223 Zürich erteilte Bewilligung die zuständigen Behörden der der interkantonalen Vereinbarung vom 23. Januar 1900 betr. die Untersuchung und Begutachtung von Geheim- mitteln etc. beigetretenen Kantone um Gestattung des Vertriebes seiner Eutersalbe « Tetinol» ersucht. Der Sanitätsrat von Zug wies am 6. April 1926 das Gesuch ab mit der Beifügung, dass. binnen zehn Tagen beim Regierungsrat Beschwerde erhoben werden könne. Der Rekurrent reichte am 10. April 1926 diese Beschwerde ein, erhielt aber am 29. Mai 1926 den Bescheid, der Sanitätsrat sei die letzte kantonale Instanz und auf seinen Rekurs könne deshalb nicht eingetreten werden. B. -Hiergegen richtet sich die staatsrechtliche Beschwerde vom 23. Juli 1926. Zur Begründung wird ausgeführt: das Tetinol sei weder Geheimmittel noch medizinische Spezialität im Sinne der Zuger Verordnung vom 18. September 1912 betr. Verkauf von Arznei- mitteln etc. und bedürfe deshalb keiner Vertriebsbe- willigung. Es habe nicht den Zweck, Euterkrankheiten zu lindern oder zu heilen, sondern diene ausschliesslich dazu, das Ausmelken zu erleichtern. Aber selbst wenn die Vertriebsbewilligung erforderlich sein sollte, so dürfe sie nicht verweigert werden. Keine der Voraussetzungen von § 17 der Verordnung seien erfüllt. Im übrigen habe die zürcherische Direktion des Gesundheitswesens als hierfür vorgesehene Konkordatsbehörde die Bewilligung erteilt. An diese sei auch Zug als Konkordatskanton gebunden. e. -Die Staatsanwaltschaft von Zug schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Euterkrankheiten seien, so wird geltend gemacht, verschiedener Art und müssten demgemäss behandelt werden. Eine Salbe, die geeignet wäre, alle diese Krankheiten zu heilen, existiere nicht. Werde eine solche angeboten und verwendet, so verzichte damit der Tierbesitzer darauf, die Krankheit sachge- mäss zu behandeln, bis diese unheilbar geworden sei. Der darin liegenden Gefahr müsse durch Verbot solcher

224 Staatsrecht. Mittel vorgebeugt werden. Gegen die Auffassung, das Tetinol sei kein Geheimmittel im Sinne der Verordnung, spreche schon der Umstand, dass der Rekurrent selber um die Vertriebsbewilligung eingekommen sei. Das Gut- achten der interkantonalen KontrollsteIle verpflichte die Kantone nicht. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. -Nach Art. 178 Ziff. 3 OG hat die staatsrechtliche Beschwerde die Anträge des Rekurrenten und deren Begründung zu enthalten. Mit dem vorliegenden Rekurs wird die Aufhebung des Regierungsratsentscheides vom
2. Mai 1926 verlangt, während er nach der Begründung ausschliesslich gegen den Sanitätsratsentscheid vom
3. April 1926 gerichtet ist (der Rekurrent hat nicht be- hauptet, dass der Regierungsrat zu Unrecht auf den an ihn gerichteten· Rekurs nicht eingetreten sei, was gegen- über dem Regierungsentscheid einzig geltend gemacht werden könnte). Die staatsrechtliche Beschwerde ent- hält also einen Antrag, der nicht begründet ist, und gibt eine Begründung, der kein bestimmt formulierter Antrag entspricht. Allein das Bundesgericht hat die Vorschrift von Art. 178 Ziff. 3 OG immer so verstanden, dass der Antrag, wo ein solcher nicht formuliert ist, sich auch aus der Begründung ergeben kann. Das muss richtigerweise auch da gelten, wo zwar ein Antrag formuliert ist, aber mit dem aus der Begründung fol- genden, wirklich gewollten Rekursantrage nicht über- einstimmt. Die vorliegende Beschwerde ist deshalb indem Sinne zu verstehen, dass mit ihr das Begehren um Aufhebung des Sanitätsratsentscheides vom 6. April 1926 gestellt und begründet wird.

Der Entscheid des Zuger Sanitätsrats wurde dem Rekurrenten am 6. April 1926· zugestellt. Der staatsrechtliche Rekurs dagegen wurde erst am 23. Juli .1926, also nach Ablauf der sechzigtägigen Rekursfrist eingereicht. Allein der Sanitätsrat selbst hat den Re- HandeIs-und Gewerbefreiheit. N0 30. 225: kurrenten an den Regierungsrat verwiesen und damit die verspätete Rekurseinreichung verschuldet. Ein pri- vater Rekursgegner, der allenfalls durch die materielle Behandlung einer verspätet eingereichten Beschwerde in seinen Interessen verletzt würde und sich deshalb auf den Satz, dass Rechtsunkenntnis nicht entschuldige, berufen könnte, fehlt. Auf die immerhin binnen sechzig Tagen nach Zustellung des Regierungsentscheides ein- gereichte Beschwerde ist somit einzutreten, denn erst mit Eröffnung dieses Erkenntnisses wurde dem Re- kurrenten der Sanitätsratsentscheid als kantonal letzt- instanzliche, allein mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbare Verfügung bekannt. . -Der Rekurrent erblickt eine Verfassungswidrig-: keIt vor allem darin, dass seine Eutersalbe dem Bewil": ligungszwang unterstellt worden ist. Er hat nun zwar se.lbr den Zuger Sanitätsrat um Erteilung dieser Be- WIllIgung ersucht und es liesse sich deshalb fragen, ob er damit nicht freiwillig auf seine Einreden gegen die Unterstellung unter den Bewilligungszwang verzichtet habe. Jedenfalls erweisen sich diese Einreden auch bei materieller Prüfung als unbegründet. § 16 der Verordnung vom 18. September 1912 zählt nämlich die Präparate, deren Vertrieb einer Bewilligung bedarf, nicht abschlies- send auf «(. Geheimmittel, medizinische Spezialitäten etc.») und nach § 15 hat der Sanitätsrat endgültig zu entscheiden, welche Arzneimittel, Apparate etc. zu den Geheimmitteln und medizinischen Spezialitäten gehören. Die Verordnung lässt sich also ohne Willkür so auslegen, dass auch solche Mittel dem BewilIigungs- zwang unterstehen, die nicht Geheimmittel oder medi- zinische Spezialitäten im strengen Wortsinne sind, sofern nur ihre vorherige Prüfung einem öffentlichen Interesse entspricht. Sie verletzt in dieser Auslegung auch nicht etwa Art. 31 BV. -Bei einem auf den Körper angewendeten Mittel wie dem Tetinol besteht nun von vorneherein die Möglichkeit, dass es wenigstens unter Umständen schäd-

226, Staatsrecht. lieh wirke. Seine Überprüfung auf solche möglichen Wirkungen liegt deshalb im öffentlichen Interesse, gleichgültig ob es der Heilung oder Verhütung von Krankheiten oder etwas anderem dient. 4. - Der Rekurrent hat sich aber hauptsächlich dar- über beschwert, dass ihm die Bewilligung für den Vertrieb der Eutersalbe verweigert worden sei. Eine Rechtsverweigerung liegt nun vorerst nicht darin, dass die Bewilligung trotz des günstigen Gut- achtens der interkantonalen KontrollsteIle verweigert worden ist. Denn nach Ziff. 3 der interkantonalen Ver- einbarung sind die Kantone nicht an dieses Gutachten gebunden. Noch weniger massgebend ist die von der zürcherischen Gesundheitsdirektion gestützt auf dieses Gutachten dem Rekurrenten erteilte Vertriebsbewilli- gung. Diese gilt nur für den Kanton Zürich, während die gleiche Bewilligung für Zug eben verweigert worden ist. Dagegen waren die Voraussetzungen von § 17 der Verordnung vom 18. Sept. 1912 für die Verweigerung der Vertriebsbewilligung nicht erfüllt. Die Zuger Be- hörden haben nicht behauptet, dass das Tetinol gesund- heitsschädlich oder für Krankheiten empfohlen worden sei, die eine sachkundige ärztliche Behandlung erfordere. Ebensowenig haben sie geltend gemacht, es sei dafür unwahre oder schwindelhafte. Reklame getrieben worden oder das Mittel sei im Preise übersetzt. Das sind aber abgesehen vom unsittlichen Zweck, der hier von vorne- herein nicht in Frage kommt, die einzigen Gründe, aus denen der Vertrieb eines Mittels verboten werden kann. Die Gefahr, dass ein Präparat irrtümlicherweise, ohne dafür empfohlen zu sein, gegen Krankheiten verwendet wird, lässt sich ohne Willkür unter keine der Vorausset- zungen von § 17 subsumieren. 5. -Aber selbst, wenn die vom Sanitätsrat dem § 17 der Verordnung gegebene Auslegung vor Art. 4 BV haltbar wäre, so würde die Vorschrift in dieser Auslegung die Handels- und Gewerbefreiheit verletzen. Art. 31 litt. e BV gestattet Einschränkungen des freien Handels HandeIs-und,. Gewerbefreiheit. N0 31. 227 und Gewerbes nur, sofern sie im öffentlichen Interesse begründet sind. Verboten sind danach' vorerst solche einschränkende Polizeirnassnahmen, zu deren Recht- fertigung das öffentliche Wohl nicht angerufen werdejl kann. Das Verbot trüft aber im weitem auch diejenigen Massnahmen, welche an sich wohl im öffentlichen In- teresse liegen, die aber durch eine weniger weitgehende Massnahme mit gleicher Wirkung ersetzt werden können. Denn insofern ist die weitergehende Einschränkung im Gemeinwohl nicht begründet. Es ist nun zweifellos wünschenswert, dass ein Mittel, dem keine Heilwirkung zukommt, nicht gegen Krank- heiten verwendet wird, die infolgedessen mangels rich- tiger Behandlung fortschreiten und unheilbar werden. Dieser Gefahr wird aber hinreichend vorgebeugt, wenn der Fabrikant verpflichtet wird, auf der Verpackung, in Prospekten, Inseraten und so weiter die ausschliess- liche Verwendung des Präparates anzugeben und ,allen- falls ausdrücklich zu vermerken, dass ihm diese oder jene Wirkung nicht zukomme. Die Vertriebsbewilligung für das Tetinol kann deshalb an die Bedingung geknüpft werden, dass ausdrücklich bemerkt werde, die Salbe erleichtere nur das Ausmelken der Kühe. Das gänzliche Verkaufsverbot dagegen geht über das nach Art. 31 litt. e B V Zulässige hinaus. Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Sanitätsrates des Kantons Zug vom 6. April 1926 im Sinne der Erwägungen aufgehoben. 31. Urteil vom S. Oktober 1926 i. S. Fra.uenverein Romanshorn gegen 'l'hurga.u. Art. 31 BV. Die Bewilligung zur Eröffnung eines alkohol- freien Gasthauses darf nicht lediglich deshalb verweigert werden, weil das kantonale 'Virtschaftsgesetz einen solchen Betrieb nicht vorsieht.