388 Staatsrecht; eine polizeilich einwandfreie Führung der Wirtschaft biete"4 das verlangte Patent erteilen müssen. 5. -Damit fällt der durch einen. besondem Antrag eventuell vorgebrachte Beschwerdegrund, dass qer Wirt- schaftsbetrieb des. RekUrrenten keiner Bewilligung be- dürfe; ·dahin. Übrigens mag bemerkt werden',· dass, wenn es sich auch hiebei· wegen mangelnden. Erwerbszweckes nicht· um ein eigentliches Gewerbe, sondern um einen idealen . Zwecken . dienenden • Geschäftsbetrieb handelt, doch der. Patentzwang kaum mit Grund beanstandet werden könnte (vgl. BGE 44 I S. 133 ff.). Demnach erkennt das Bundesgericht : Der Rekurs wird im. Sinne der Erwägungen gutge- heissenund demgemäss der Entscheid des Regierungs- rates des Kantons Aargau vom 4. August 1925 aufge- hoben. III. NIEDERLASSUNGSFREIHEIT LffiER'rE D'ETABLISSEMENT Verletzung von Art. 45 BV durch Abhängigmachung der Ausstellung oder Verlängerung von Auslandspässen vom Visum der Steuerbehörde. Legitimation zum Rekurse, trotzdem der Rekurrent inzwischen, nach Erfüllung dieses Erfordernisses den Pass erhalten hat. A. -Der RekurrentWemer Rischvon Waltensburg, Kanton Graubünden, ist in Zürich niedergelassen, wo er auf eigene Rechnung ein kaufmännisches Bureau (Handel in Automobilen) mit mehreren Angestellten betreibt. Am 5. August 1925 wollte er für eine dringliche Geschäftsreise seinen Auslandspass verlängern lassen. Das Passbureau der kantonalen Staatskanzlei . machte Niederlassnngsfreiheit. Ne> 54. 339 dieVetlängerung von der Beibringung der Zustimmung des städtischen Steueramtes. abhängig. Der, Rekurrent bemühte sich um· diese und erhielt sie, nachdem er. eine noch ausstehende Steuer bezahlt hatte. lnfolge dell damit verbundenen Verzögerung in· der . Verlängerung ; des Passes musste er nach seiner Darstellung· die Abreise um einen Tag.versehiebeiI, woraus ihm erheblithe·Nach- teile entstanden seien. . Eine von ihm .gegen die Staatskanzleierhobene Be- schwerde hat der Regierungsrat des Kantons. Zürich am 17. September 1925 abgewiesen und die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit zusammen 44 Fr. 30 dem Beschwerdeführer auferlegt. Der Begründung des Entscheides ist zu entnehmen: das kantonale Pass- bureau pflege bei Verlängerungsgesuchen jeweilen zu- nächst das städtische . Steueramt telephonisch artzu- fragen, ob es mit der Verlängerung einverstanden sei; erhebe dieses Widerspruch, so werde der Bewerber an- gewiesen, die schriftliche. Zustimmung des Steuersekre- tärs zu erwirken. Die Rückfrage geschehe lediglich zum Zwecke, den Steuerbehörden Gelegenheit zu allfäl- ligen steuerrechtlichen Sicherungsmassnahmen zu geben, nicht in der Meinung, dass vor Erteilung der PassveIi- längerung die Steuern bezahlt. sein müssten. Wie . sich jene Sicherheitsmassnahmen im einzelnen Falle gestalten, entziehe sich der Kenntnis des Passbureaus, .dasauch zu einer Kontrolle des städtischen. Steueramts nicht kompetent sei. Der Regierungsrat seinerseits habe schon durch Schreiben vom 29. März 1923 die Stadt Zürich darauf hingewiesen, dass nach geltendem Rechte eine «grundsätzliche Schriftensperre » wegen SteuetL- schulden nicht zulässig sei.' Wenn einzelne städtische Organe diesen Grundsatz nicht genügend beachten sollten, wäre dagegen zunächst bei den stadtzürcheri- schen Behörden und eventuell beim Statthalteramt Zürich Beschwerde zu führen. Die Staatskanzlei körrne dafür nicht verantwortlich gemacht werden. ' ., I .

390 Staatsrecht. B.·-'-'-Mit staatsrchtlichein Rekurs Vi>m 22. Oktober 1925 hat hierauf Risch beim Bundesgericht die Anträge gestellt, der Entscheid des Regierungsrates vom 17. September 1925 sei einschliesslich der Kostenauflage aufzuheben, die Beschwerde des Rekurrenten gegen die Staatskanzlei begründet zu erklären und der Regierungs- rat anzuhalten, Vorsorge zu treffen, dass die Ausgabe oder Verlängerung von Ausweisschriften, Pässen usw. im Kanton Zürich weder direkt noch indirekt von der Zahlung von Steuern, überhaupt von Steuerfragen und Steuerbehörden abhängig gemacht werde. Er beruft sich auf die ständige Rechtssprechung der Bundes- behörden, welche die Zurückhaltung von Ausweisschriften aus steuerrechtlichen Gründen als im Widefl)pruch zu Art. 45 BV stehend ausschliesse. C. -Der Regierungsrat von Zürich hat die Abweisung des Rekurses beantragt. Der angefochtene Regierungs- ratsbeschluss stelle es in keiner Weise als Willensmeinung des Regi.rungsrates, weder gegenüber dem Rekurrenten noch allgemein hin, dass Ausweisschriften erst nach i Erfüllung der steuerrechtlichen Verpflichtungen aus- zuhändigen seien. Soweit sich der Rekurs gegen diesen Beschluss richte, sei er also, weiJjn demselben eine Ver- fassungsverletzung unmöglich erblickt werden könne, abzuweisen. Das gleiche gelte, soweit damit die vom Regierungsrat gebilligte Praxis der Staatskanzlei bei der Verlängerung von Pässen angefochten werden sollte. « Der Regierungsrd steht, wie sich aus d0n ein- gelegten Akten mit aller Deutlichkeit ergibt, auf dem Standpunkt, dass die Verweigerung der Ausweisschriften wegen Nichterfüllung der steuerrechtlichen Verpflich- tungen nicht zulässig sei. Die Staatskanzlei als diejenig"l Amtsstelle, der die Ausstellung der Pässe obliegt, hat sich strikte an diesen Grundsatz gehalten. Dagegen ist der Regierungsrat mit der Staatskanzlei allerdings der Ansicht, dass es für die Gemeindebehörde, die nach der massgebenden Verordnung betreffend die Erteilung Niederla$sun.gsfreiheit. N<> 54. von· . Reiseschriften die . Passempfehlungsscheine au zustellen hat, nicht verboten sei, zu kontrollieren, ob der Passbewerber seiner Steuerpflicht genügt habe. Ist dies nicht der Fall, so verbietet auch keine Vorschrift des kantonalen oder eidgenössischen Rechtes,den Ver- such zu unternehmen, die Erfüllung jener Verpflichtungen zu erwirken, wenn zu befürchten steht, dass die Aus- weisschrift zum Zwecke begehrt wird, sich den öffent- lichen Verpflichtungen des Wohnsitzes zu entziehen. Dieser Versuch kann in nichts anderem bestehen,als in mündlichen Vorstellungen, eventuell der gesetzlich zulässigen Sicherheitsmassnahme der Arrestnahme. Das Recht auf die Erteilung der Ausweisschrift selbst wird durch diese Kontrolle in keiner Weise in Frage gestellt. Wir verweisen auf die Vernehmlassung des Steueramtes der Stadt Zürich vom 29. Oktober 1925, deren Aus- führungen wir zum Bestandteil unserer Rekursbeant- wortung erklären. » In der erwähnten Vernehmlassung des städtischen Steueramtes wird ausgeführt: als der Rekurrent er- schienen sei, um das Visum des Amtes .zur Passver- längenmg eiIW.:hole!1, habe ihn der audienzhaltende Steuersekretär ersucht, für die sofortige Bezahlung zweier ausstehender Nachsteuern besorgt zu sein, ansonst die nötigen Sicherungsmassnahmen veranlasst werden müssten. Darauf habe der Rekurrent, ohne Einspruch zu erheben, das Amt verlassen und nach kurzer Zeit das Geld gebracht. Dass ihm gesagt worden wäre, er bekomme das Visum nicht vor Bezahlung des Rück- standes, sei unwahr. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. -Die Legitimation des Rekurrenten zum staats- rechtlichen Rekurse gegen den angefochtenen regierungs- rätlichen Entscheid ist schon wegen der mit diesem verbundenen ,.Kostenauflage gegeben, die sich nur auf das· Unterliegen in der Sache selbst stützen kann. Sie

392 : Staatsrecht; muss auch abgesehen' hievon bejaht, werden. Wie das Bundesgericht schon im Urteile in Sachen Katholisches Pfarramt Oerlikon gegen Zürich (BGE 49 I S. 364) aus- . geführt hat, kann das Erfordernis eines aktuellen' prak- tischen Interesses des Rekurrenten an' der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der angefochtenen kanto- nahm Verfügung nicht durchwegs festgehalten werden. Es muss davon da eine Ausnahme gemacht werden, wo es sich um Eingriffe, handelt, die sonst regelmässig überhaupt der· Überprüfung des Bundesgerichts auf ihre Verfassungsmässigkeit nicht unterstellt werden könnten, andererseits nach ihrer Art und ihrem Gegenstand sich jederzeit wiederholen können, wie es für die Ab- hängigmachung der Aushingabe oder Verlängerung von Ausweisschriften von der Zustimmung der Steuer- behörde zutrifft. Der Bewerber, der der Ausweisschrift zu dringenden und für ihn wichtigen Zwecken bedarf, wird nicht in der Lage sein, sich einer solchen Bedingung zu widersetzen und gezwungen sein, sich ihr zu unter- ziehen, selbst wenn sie verfassungswidrig ist,um nur die' &hriften zu erhalten. Wollte man trotzdem jenes prozessuale Erfordernis auch hier aufstellen, so könnte ein Entscheid über die Rechtsbeständigkeit der Auf- lage deshalb regelmässig überhaupt nicht erwirkt werden. Wenn dem Urteil des Bundesgerichts ein unmittelbarer praktischer Erfolg versagt ist, so kann es doch der kan .. tonalen Behörde eine Wegleitung für ihr Verhalten in der Zukunft bieten. Auf den Rekurs ist daher einzutreten. 2. - In der durch Art. 45 BV gewährleisteten' Nieder- lassungsfreiheit ist auch die Pflicht des Heimatkantons bezw. bisherigen Niederlassungskantons eingeschlossen, dem Schweizerbürger die Verlegung seiner 'Niederlassung nicht dadurch unmöglich zu machen oder zu erschweren, dass sie ihm die hiezu nötigen Ausweisschriften vorent- halten. Dabei macht es nach dem Urteile in Sachen Manoloff (BGE 36 I S. 221 Erw. 4) grundsätzlich keinen Unterschied, ob die Ausstellung bezw., Aushil'lgabe NiederlassUßgsfreiheit. N° 54. iS93 solcher Schriften zum· Zwecke der Nieder.assung, an einem anderen Orte der' SchweiZ oder des Aufenthalts im Auslande begehrt wird: soweit es an ,der Schweiz liegt, ihren Bürgern,' die' Freizügigkeit zu ermöglichen muss sie auch in diesem weiteren Sinne als durch die Verfassung gewährleistet gelten. Mit dem Rechte der Freizügigkeit können allerdings übergeordnete Pflichten gegenüber ,dem Gemeinwesen, zusammenstossen, ' die diesem eine Verfügung über' die Person des Bewerbers geben und nach ihrer Natur eine Beschränkur.g des letzteren in seiner Bewegungsfreiheit notwendig mit sich bringen, wie insbesondere' die militärische Dienst- pflicht und strafrechtliche oder strafprozessuale Pflich- ten. Soweit es 'zur Durchsetzung solcher Ansprüche, insbesondere zur Durchführung einer Strafuntersuchung oder Vollstreckung eines rechtskräftigen Strafurteils geboten erscheint, muss es daher auch zulässig sein, die Niederlassungsfreiheit bezw. Freizügigkeit der be- treffenden Person durch die Verweigerung der Ausstel- lung oder Rückgabe von Ausweisschrifteneinzuschränken. Dagegen kann das blosse Bestehen nicht befriedigter Geldansprüche des Gemeinwesens (der UmwamUung in Freiheitsstrafe fähige Geldbussen vorbehalten), dazu keinesfalls genügen. Dementsprechend haben insbeson- dere schon der Bundesrat und die Bundesversammlung als frühere Rekursbehörden in ständiger Praxis· die Zurückbehaltung -der Schriften bis zur Begleichung rückständiger Steuern als verfassungswidrig erklärt~ Der Grund liegt nicht etwa darin, dass man einen auf diesem Wege ausgeübten mittelbaren Zwang zur Zahlung für unzulässig ansah; massgebendwar vielmehr die allge- meine Erwägung, dass die Steuerpflicht, weil nicht auf eine persönliche, . sondern auf eine blosse Geldleistung gehend, .die zu ihrer Erbringung keineswegs die Anwesen- he t am Orte voraussetzt, grundsätzlich eine' Beschrän- kung des Pflichtigen in seiner· prsönlichen Bewgungs­ freiheit nicht zu rechtfertigen:.vermag,So wenig wie VOI'l

394 . sta&tuecht.' der.' vorhergehenden Bezahlung der Steuern kann daher die Aushingabe bezw. Ausstellung der Schriften sonst von einer Zustimmung der Steuerbehörden abhängig ge- macht werden, gleichgiltig welchen steuerrechtlichen Zwecken dieses Erfordernis dienen soll. Der mit der Schriftenausstellung betrauten Behörde steht es frei. von sich aus die Steuerbehörde von der Tatsache eines solchen Gesuches zu unterrichten, damit die letztere eventuell zum Schutze bestehender Steueransprüche die geeigneten und gesetzlich zulässigen Sicherungs- massregeln gegen das Vermögen des Pflichtigen einleiten . kann. Dagegen kann vom Bewerber nicht verlangt werden, dass er seinerseits eine Bescheinigung der Steuerbehörde über ihr Einverständnis mit der Schriften- herausgabe einhole, selbst wenn damit nur der Zweck einer derartigen Unterrichtung der Steuerorgane über die Abreiseabsicht verbunden ist. Die Verweigerung der Passverlängerung bis zur Beibringung des fraglichen Visums zieht notwendig eine Verzögerung in der Aus- stellung der Ausweisschrift nach sich. Sie stellt sich daher als eine, wenn schon nur vorübergehende, Zurück- haltung derselben aus steuerrechtlichen Gründen dar, der sich der Bewerber als Einbruch in die verfassungs- mässig gewährleistete persönliche Bewegungsfreiheit nicht zu unterwerfen braucht. Die Verfassungsverletzung liegt dabei schon in dem Verlangen der Beibringung der Zustimmung der Steuer- behörde als Bedingung für die Verlängerung des Passes überhaupt, nicht erst in der Verweigerung dieser Zu- stimmung durch die Steuerbehörde bis zur Zahlung der rückständigen Steuern oder Sicherheitsleistung dafür. Es ist deshalb auch gleichgiltig, ob wirklich das städti- sche Steueramt im vorliegenden Falle diesen Stand- punkt gegenüber dem Rekurrenten eingenommen habe oder nicht. Dass aber die Staatskanzlei als zur Pass- verlängerung zuständige Stelle tatsächlich am 5. August 1925 die Verlängerung dem Rekurrenten gegenüber Doppelbesteuerung. N° 55. 395 vom Einverständnis der Steuerbehörde abhängig ge- macht hat und allgemein zu machen pflegt, wennschon nur zu dem in der Rekursantwort . betonten Zwecke, ist unbestritten. Der Rekurs ist deshalb in der Meinung gutzuheissen., dass dieses Vorgehen als unzulässig erklärt wird und vom Regierungsrat im angefochtenen Entscheide nicht hätte geschützt werden dürfen. Mit der Aufhebung des Entscheides ill).; eben umschriebenen Sinne fällt auch die darin verfügte Kostenauflage zu Lasten deS Rekurrenten dahin. Demnach erkennt das Bundesgericht: Der Rekurs wird im Sinne der Erwägungen gutge- heissen. IV. DOPPELBESTEUERUNG DOUBLE IMPOSITION 55. Orten TOm 2B. November 1925 i. S. Iobert Schwarzenbach i Cle gegen Eantone Bern un4 Zürich. Fabrikationsgeschäft (Seidenstoffabrik) mit Hauptniederlas- sung in einem Kanton und Ferggereienfür den Verkehr mit den Heimarbeitern in einem anderen. Steuerdomizil auch in diesem zweiten Kanton, begründet durch die in den Ferg- gereien organisatorisch zusammengefasste Hausindustrie. Wie ist das Gesamteinkommen auf die beiden Kantone zur Besteuerung zu verlegen? Verteilung nach. $: Erwerbs- faktoren t. 'Vas gehört unter dieselben? Kapitalisations- zinsfuss für die Löhne des ständigen Personals (Angestellte und Fabrikarbeiter). Einstellung der Aufwendungen für die Entlöhnung der Heimarbeiter, weil es sich dabeI nicht um Arbeits-sondern um Werklohn handle, als umlaufendes produktives Vermögen zum einfachen Betrage ohne Kapita- lisierung. Vorausbezug des Hauptsitzes.