93 Staatsrecht. (AS 41 I S. 48 ff) ausgeführt und seither stets festgehal- ten hat (vgl. die nicht veröffentlichten Urteile in Sachen Degen gegen Luzern vom 24. April 1920 und in Sachen Abbt gegen Obwalden vom 7. Oktober 1922) einm Gesuch um Bewilligung des Betriebs einer alkoholfreIen Wirtschaft ohne Verletzung des Art. 31 BV Hicht ent- gegengehalten werden, weil sich die Ermächtigung der litt. c ebenda nach ihrem Zwecke (Bekämpfung des Alkoholismus) auf solche Betriebe nicht bezieht. Auch was die Antwort sonst vorbringt,um den Beschluss zu halten, reicht dafür nicht hin. Die polizeiliche Kon- trolle hat sich nach den ihr unterstellten Betrieben zu richten und nicht umgekehrt. Sollte sich bei ihrer Aus- übung ergeben, dass von der Rekurrentin tatsächlich auch alkoholhaltige Getränke abgegeben werden, so steht es den kantonalen "Wirtschaftspolizeibehöl'den frei, gegen diese Überschreitung der erteilten Gewerbe- bewilligung mit den ihnen durch die kantonale Gee:z­ gebung zur Verfügung gestellten Straf-und admwis- trativen Zwangsmassnahmen einzuschreiten. Die Ver- weigerung des Patents kann mit der biossen Gefahr ines solchen Missbrauchs so wenig begriindet werden, WIe es zulässig ist, den Betrieb einer Wirtschaft in einem Hause wegen seiner Abgelegenheit zu verweigern (vgl. dazu AS 38 I S. 464 mit Zitaten, ferner die heiden ohen ange- führten Urteile vom 24. Apri 1920 und 7. Oktober 1922, wo gegen das Patentgesuch die nämlichen Einwendungen erhoben worden waren). 3. -Die Verweigerung des nachgesuchten Patentes ist demnach als verfassungswidrig aufzuheben. Da ferner weder die persönliche Eignung der Rekurrentin, noch die Beschaffenheit der Lokalitäten beanstandet wird, ist der Regierungsrat auch zu verhalten, dem Patentgesuch zu entsprechen. Demnach erkennt das Bundesgericht: Der Rekurs wird gutgeheissen, der angefochtene i , _{I Politisches Stimm-und Wahlrecht. N° 15. 99 Entscheid des Regierungsrates von Schwyz vom 27. Januar 1923 aufgehoben und der Regierungsrat einge- laden, der Rekurrentin das nachgesuchte Patent zu erteilen. In. POLITISCHES STIMM-UND WAHLRECHT DROIT ELECTORAL ET DROIT DE VOTE 15. Arrit du 23 mars 1923 dans la cause Balavoine et consorts contre Conseil d'Etat du canton de Geneve. R e f e ren du m: loi cantollale autorisant le referendum contre les dispositions du budget instituant des impöts nou- veaux ou augmentant les impöts existants; question de savoir si cela s'applique aussi aux} centimes additionnels » dejil preleves l'annee precedente et confirmes par la lni budgetaire pour l'exercice ("ourant. A. -La loi constitutionnelle genevoise sur le refe- rendum facultatif du 26 avril 1879, modifiee le 18 fe- vrier 1905, institue iI. son art. 1 le referendum facultatif contre les lois ou arretes legislatifs votes par le Grand Conseil et dispose iI. son art. 2 ce qui suit : « Le referendum » ne peut s'exercer contre la loi annuelle sur les depenses » et les recettes, prise dans son ensemble. » Ne peuvent etre soumises au referendum que les ») dispositions speciales de cette loi etablissant: » a) Un nouvel impöt ou l'augmentation d'un impöt » dejil. existant; » b) Une emission de rescriptions ou un emprunt sous )j une autre forme. l) Le Grand Conseil indique, dans la loi budgetaire, les )) articles qui doiyent attendre le delai de 30 jours pour )) etre promulgues. ')

100 Staatsrecht. Le budget est arrete chaque annee par une loi sur les depenses et les recettes du canton. L'art. 1 de cette loi prevoit que « les contributions publiques sont per9ues conformement aux lois en vigueur». L'art. 2 enumere les centimes additionnels qui «sous reserve des dis- positions de la loi constitutionnelle sur le referendum facultatif » seront perus a l'extraordinaire pour l'exer- eice courant. L'art. 3 fixe, sous les memes reserves, la quotite de la taxe personnelle et l'art. 7 autorise, sous les memes reserves, le Conseil d'Etat a ernettre les rescriptions necessaires pour couvrir le deficit presume. Pour l'annee 122, les centimes additionnels suivants ont ete decre!es: « Au profit de l'Etat: ,» 1. Vingt-cinq centimes par franc et fraction de franc » sur les droits de mutation, . sauf sur les mutations » relatives aux immeubles destines a la construction » ou a la reconstruction immediate d'immeubles 10- l) catifs. » 2. Vingt centimes par franc et fraction de franc » sur les recettes de l'enregistrement, a l'exception " des droits de succession, des droits de mutation, des ) droits de timbre et des amendes. » 3. Cinquante centimes par franc et fraction de ) franc: II a) Sur les faxes locatives, domestiques et billards; » b) Sur la taxe des aubergs et cabarets dans les com- ) munes autres que ceIles de Geneve, Carouge, Plain- » palais, Lancy, Petit-Saconnex, Vernier, Eaux-Vives, » CMne-Bourg et Chene-Bougeries. » 4. Cent centimes par franc et fraction de franc sur » la taxe des chevaux et voitures et la taxe sur les » chiens. J) 5. Cent vingt centimes par franc et fraction de franc » sur la taxe des autos et motos. » 6. Soixante centimes par franc et iraction de franc » sur toutes les recettes de l'enregistrement a l'exception I Politisches Stimm-und Wahlrecht. No 15. 101 . » des droits de succession en ligne directe, des droits » de mutation, des droits de timbre et des amendes. » Le referendum a ete demande contre l'art. 2 eh. 4 (cent centimes additionnels sur la taxe SUt' les chiens) et, en tant que de besoin, contre l'art. 2 tout entier de la loi budgetaire. Le Conseil d'Etat a informe le Comite referendaire preside par l'avocat Balavoine qu'il ne pouvait autoriser le referendum que contre les centimes additionnels sur la taxe sur les chiens, car tous les autres centimes additionnels ayant dejil existe en 1920 et 1921 ils ne pouvaient etre consi- deres comme un impöt nouveau ou comme une aug- mentation d'impöt. Le comite referendaire, par lettre du 6 janvier 1922, s'est declare d'accord ponr que la portee du referendum fUt ainsi restreinte, en ajoutant que le texte de l'art. 2 avait ete vise enson entier pour le cas OU il n'aurait pas ete possible de dissoeier cet article. Par lettre du 24 janvier 1922 le Conseil d'Etat en a pris acte, en specifiant qu'en tout etat de cause l'art. 2 n'aurait pu etre sommis au referendum en son entier, puisque les centimes additionnels prevus pour 1922 ont ete fixes au meme taux que pour 1921, a l'exception des centimes additionnels sur les chiens portes de 50 a l00 La majorite s'etant prononcee contre le dit art. 2 eh. 4, il n'a pas He pßru en 1922 de centimes addi tionnels a la taxe sur les chiens. B. -La loi budgetaire du 30 llovembre 1922 a fixe, sous les reserves indiquees ci-dessus, les centimes ad- ditionnels ä percevoir en 1923. Ce sont les memes qu'en 1922 et en plus : eh. 1, 25 centimes par franc et fraction de franc sur l'impöt sur la fortune et eh. 4, 50 centimes par franc et fraction de franc sur la taxe sur les chiens. Par arrete du 1 er decembre, le Conseil d'Etat a de- eide de publier la loi budgetaire et de rappeier aux citoyens que le delai pour demander que les art. 2, 3 et 7 soient soumis au vote du peuple expire le 1 er janvier 1923;

102 Staatsrecht. Le referendum a ete demande, par le nombre requis de citoyens, contre l'art. 2. Par arrte du 3 janvier 1923, le Conseil d'Etat a decide de promulguer la loi budgHaire, tout an reser- vant la promulgation de cette loi «en ce qui concerne l'art. 2 jusqu'au moment OU la verification des signa- tures aura ete faite par le Departement de l' Interieur )). Le 9 janvier 1923, le Conseil d'Etat a decide: '( Les electeurs anront a se prononcer les 27 et 28 jan- vier 1923 sur l'acceptation ou le rejet : 1 0 des 25 centimes additionnels par franc ou fraction de franc sur l'jmpöt snr la fortune; 2 0 des 50 centimes additionnels par franc ou fraction de franc sur la taxe sur les chiens. » C. -Le 18 jimvier 1923 l'avocat Balavoine et un certain nombre d'autres signataires de Ja demande de referendum ont forme un recours de droit public aupres du Tribunal fMeral, en concluant a l'annulation de la decision du Conseil d'Etat du 9 janvier 1923 « puis- que le referendum doit s'appliquer a l'art. 2 tout entier de la loi du 30 novembre 1922 concernant les centimes additionnels et non point a une partie de cet article )). Les reconrants se plaignent d'une violation de la Cons- titution cantonale qui les prive_ de leur droit de refe- rendum et, dans lenr acte de recours ainsi que dans lenr replique, Hs motivent en resume ce grief de la faon suivante: Chaque annee, le Grand Conseil fixe des centimes additionnels qui sont perus a l'extraordinaire pour un seul exercice ; ce ne sont donc pas des impöts exis- tants de par la loi en viguenr, il s'agit chaque annee d'un impöt nouveau ou de l'augmentation des impöts existants et par consequent les centimes additionnels peuvent, a ce titre, faire l'objet d'une demande de refe- rendum en vertu de l'art. 2 de la loi constitutionnelle de 26 avril 1879. Aussi bien le Grand Conseil a:-t-il re- connu lui-mme que le referendum pouvait tre de- Politisches Slimm-und Wahlrecht. N° 15. 103 mande non seulement contre les centimes addition- nels fixes pour la premiere fois dans le budget de 1923, mais aussi contre ceux qui avaient deja He prevus dans les budgets des annees precedentes ; en effet la loi du 30 novembre 1922 reserve les dispositions de Ja loi eonstitutionnelle sur le referendum facultatifa l'egard de l'art. 2 en son entier, soit a l'egard de tous les centi- mes additionnels qui y sont enumeres. Demme le Conseil d'Etat, saisi de la demande de referendum, a decide, le 3 janvier 1923, de surseoir a la promulgation de rart. 2 tout entier. Et en 1922 il avait autorise le referendum contre les 100 centimes additionnels ajoutes a la taxe sur les chiens et, le referendum ayant abouti, il avait renonce a percevoir ces centimes additionnels, bien qu'ils fussent deja prevus a concurrence de 50 centimes dans le budget de l'annee precMente. C'est donc qu'il estimait que le referendum peut s'8ppliquer aux centimes additionnels en general et non pas seule- ment a leur augmentation. Ce principe qui est le seul conforme a la loi constitutionnelle, se trouve viole par la decision du 9 janvier 1923 qui prive les reconrants de leur droit de referendum et par consequent de leur droit de vote en ce qui concerne les centimes addition- nels deja preleves l'annee precMente. D. -Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours pour les motifs suivants : En tant qu'ils ne sont pas modifies d'un budget a l'autre, les centimes additionnels ne se distinguent des autres impöts que par le fait qu'ils sont confirmes chaque annee par le Grand Conseil, ce qui s'explique par le besoin de donner aces recettes extraordinaires une plus grande eIasticite. On ne saurait attacher a cette confirmation annuelle une importance . qu'elle n'a pas et en conclure que des centimes additionnels deja existants se transforment chaque annee, du lait de ce vote, en impöts nouveaux. L'art.2 de la loi eons- titutionnelle ne 've~t atteindre que la creation d'une nou-

lOt Staatsrecht. velle source d'impöt ou l'augmentatoin du taux' d'un impöt existant; en l'espece il n'etait donc applicable qu'aux centimes additionnels reellement nouveaux (c'est- a-dire a ceux qui s'ajoutent a l'impöt sur la fortune et a la taxe sur les chiens). On ne peut tirer aucun argument contre cette these du fait que le Grand Conseil areserve les dispositions de la loi constitutionnelle contre l'art. 2 en general; i1 s'agit d'une formule d'usage qui ne prejuge en rien la question de la recevabilite du referendum qu'il incombe au Conseil d'Etat d'examiner apres l'expiration du deIai de 30 jours pendant lequel, sui- vant un usage 'administratif constant, il est sursis a la promulgatiou. Le Conseil d'Etat n'a nullement ad- here, par son arrete du 3 janvier 1923, a la maniere de voir des recourants puisqu'a ce moment il n'avait pas encore pris de decision, celle-ci resultant seulement de l'arrete du 9 janvier. Quant au fait qu'en 1922 on a renonce a la perception des centimesadditionnels sur la taxe sur les chiens, il s'explique par le fait que, l'augmentation deces centimes prevus a l'al. 4 de I'art. 2 dela loi budgetaire ayant He rejetee par le peuple, il n'etait pas possible de mettre en vigueur une partie de cet alinea et de percevoir une -partie de l'impöt qu'il fixait. L::. situation etait toute differente en 1923 OU il s'agissait de centimes additionnels anciens dont le taux n'avait pas change -et qui par consequent ne pou _vaient tre soumis a la votation populaire. Considerant en droit :

1. -Les recourants se plaignent d'_{voir He prives, par la decision attaquee, de l'exercice du droit de refe- rendum consacre p::-r l'art. 2 de la loi constitutionn';llle du 26 avril 1879 et, partant, de l'exercice de leur droit de vote. Le recours rentre done dans la categorie de ceux vises par rart. 180 ch. 5 OIF -lesquels doivent} tre examines (( d'apres l'ensemble des dispositions de la Constitution eantonale et du droit federal ». En l'espece, Politisches Stimm-und Wahlrecht. N° 15. 105 aucun principe du droit federal n'entre en jeu et il s'agit donc uniquement de l'application de la loi cons- titutionnelle. genevoise. Or, bien qu'en cette matiere le Tribunal federal statue librement et sans devoir se placer au point de vue restreint de l'art.4 Constitution federale, il' s' est toujours impose une certaine reserve dans ce sens qu'il ne s'ecarte pas sans necessite de l'inter- pretation donnee aux dispositions constitutionnelles par l' autorite cantonale competente et que par conse- quent i1 s'y rallie a defaut de motifs imperieux comman- dant une solution differente (RO 45 Ip.148,46 I p.121).

La loi genevoise sur le referendum facultatif, qui soumet d'une faC/on generale au referendum les lois ou arretes votes par le Grand Conseil, excepte la loi annuelle sur les depenses et les recettes, mais apporte une exception acette exception en autorisant le ref­ rendum contre les dispositions de la loi budgetaire qui etablissent a) un nouvel impöt ou l'augmentation d'un impöt deja existant, b) une emission des rescriptions oU: un emprunt sous une autre forme. En l'espece, la question qui se pose est celle de savoir si les centimes:ad- ditionnels inscrits au budget de 1923 constituent de nouveaux impöts ou l'augmentation d'impöts deja existants -ainsi que le soutiennent les recourants- ou si -comme I'a admis le Conseil d'Etat -ce carac- tere doit etre denie a ceux de ces centimes additionnels qui avaient deja ete preleves l'annee precedente en vertu de la loi budgetaire et sans modification de taux. . L'une et l'autre de ces opinions peut etre defendue par de bons arguments. Les centimes additionels etant decretes a l' extraordinaire et pour un seul exerClce. a la fin de cet exercice ils ont epuise leur effet et n'exis- tent plus, seuls les impöts ordinaires subsistent et i1 est certain que par rapport it. eux les centimes additionnels que vote le Grand Conseil pour l'exercice suivant sont des impöts nouveaux ou du moins consacrent une augmentation de taux. Mais on peut aussi se placer a AS 49 I -1923 8

106 Staatsrecht. un point de vue moins rigoureusement juridique et etablir la comparaison, non pas avec l'etat de droit existant au debut du nouvel exercice budgetaire, mais avec les charges subies en vertu du budget :de l'exercice precMent et alors on ne considerera comme une nou- veaute ou comme une aggravation que les centimes additionnels qui n'avaient pas ete preleves l'annee precMente ou dont le taux Hait plus faible. Le texte de la loi genevoise autorise aussi bien la premiere que la seconde de ces interpretations et, si l'on observe qu'en reservant le referendum a l'egard des dispositions du budget qui instituent de nouveaux impöts ou augmen- tent les impöts existants, le but du Iegislateur a ete d'empecher que de nouveaux sacrifices 'puissent etre imposes aux contribuables sans qu'ils aient la faculte de s~ prononcer , on sera enclin a adopter plutöt la these du Conseil d'Etat, car la rMdition d'un impöt auquel il a te soumis jusqu'ici ne peut guere etre ressentie par le contribuable comme l'exigence d'un sacrifice nouveau. Dans tous les cas, il n'y a pas de raisons deci- sives pour exclure cette 'solution et pour admettre par consequent que le Conseil d'Etat a viole la loi constitu- tionnelle en ne faisant porter la consultation populaire que sur les centimes additionnels qui n'avaient pas He perc;us deja en 1922. 3. -Les recourants soutiennent, il est vrai, que le Grand Conseil lui-meme s'est. prononee dans leur sens, en reservant, dans la loi budgHaire du 30 novembre 1922, le referendum contre l' ensemble des centimes additionnels enumeres a I'art. 2 ainsi que eontre la taxe personnelle prevue a l'art. 3 -malgre que soit cette taxe, soit la plupartde ces centimes additionnels eussent deja ete preleves en 1922. On ne saurait cepen- dant voir dans l'insertion de la reserve invoquee la manifestation d'une volonte precise du Grand Conseil. Bien que l'alinea final de rart. 2 de la loi sur le referen- dum prescrive au Grand Conseil d'indiquer les articles qui doivent attendte le delai de referendum de 30 jours ., Politisches Stimm-und Wahlrecht. No 15. 107 pour etre promulges, en pratique le Grand Conseil se borne, dans les articles de la loi budgetaire relatifs aux centimes additionnels, a la taxe personnelle et aux rescriptions, areserver d'une facton generale « les dis- positions de la loi constitutionnelle sur le referendum faeultatif » et il charge purement et simplement le Conseil . d'Etat de la promulgation ({ dans la forme et le delai pres- crits». Naturellement celui-ci doit tenir compte de la possibilite d'un referendum (RO 25 I p. 234 et sv.) et il en tient compte en differant toute promulGation . , 5 Jusqu apres l'expiration du deIai de referendum et en verifiant ensuite quelles sont les dispositions qui devront etre soumises au vote populaire. C'est done lui qui en derniere analyse statue sur la reeevabilite de la demande de referendum, en examinant non seulement si eette deande areuni un nombre suffisant de signatures, malS encore si elle _ est dirigee contre une disposition pouvant, d'apres la loi, faire l'objet du referendum et l' on ne peut pas dire que cette derniere question se trouve deja prejugee par le Grand Conseil, car les reserves de style inserees dans la 10i:budgHaire (et dont l'origine doit, semble-t-il, eire recherchee dans I'arret du 26 avril 1899, RO 25 I p. 234 et sv. par lequelle Tribunal fMeral a casse une disposition du budget qui avait ete pro- mulguee sans reserve du droit: de referendum) ont une teneur trop generale et trop imprecise pour qu'on puisse admettre que le Grand Conseil ait pris parti et ait entendu declarer susceptibles d'etre soumises au refe- rendum toutes les dispositions au sujet desquelles il a reserve l'application de la loi constitutionnelle. 4. -Enfin, les recourants s'attachent a mettre le Conseil d'Etat eu contradiction avec lui-meme, en fai- sant observer que, dans son decret du 3 janvier 1923, il areserve la promulgation de la loi budgetaire en ce qui concerne l'art. 2 en son entier et non pas seulement en ce qui concerne les deux centimes additionnels nou- veaux et que, en 1922, le referendum contre les 100 centimes additionnels ajoutes a la taxe des chiens ayant

108 Staatsrecht. ete demande, il l' a admis et en a enregistre le resultat a l'egard de ces 100' centimes additionnels et non pas seulement a Tegard des 50 centimes nouveaux ajoutes a ceux deja preleves l'annee precedente. On doit re':' connattre qu'il y a eu en effet dans ces deux occasions quelque inconsequence de la part du Conseil d'Etat. Toutefois la redaction du decret de promulgation du 3 ' janvier 1923 peut s'expliquer ou par une simple inad- vertance ou par le fait que le Conseil d'Etat attendait le resultat de la verification des signatures pour exa- miner definitivement la question de recevabilite de la demande de referendum. Et quant au referendum de 1922, on peut a la rigueur concevoir que, en cas de referendum contre l'augmentation d'une taxe supple- mentaire, le Conseil d'Etat ait estime conforme a la loi de soumettre a la votation populaire la taxe supple- mentaire en son entier, sans distinguer entre la partie de ce supplement qui Hait nouvelle et celle qui etait deja consacree par le budget de l'annee precedente. En tout etat de cause, des deux precedents invoques par les recourants on ne saurait conclure a l'existence d'une pratique constante qui serait en opposition avec la de- cision attaquee. Au contraire 'on constate que cette decision est conforme a l' opinion categoriquement ex- primee par le Conseil d'Etat dans le seul' cas anterieur Oll la question se soit nettement posee, c'est-a-dire dans la correspondance echangee en janvier 1922 avec le Comite referendaire. Comme d'autre part, ainsi qu'on l'a dit, elle n'est pas incompatible avec le texte et l'es- prit de la loi constitutionnelle, le recours doit tre rejete. Mais, bien enten du, le Grand Conseil conserve la faculte d'examiner a son tour la question lors de l'etablissement du budget de l'an prochain et, s'il la tranche dans un sens different, il lui appartiendra d'exprimer clairement sa volonte dans la loi budgetaire. Le Tribunal jidiral prononce: Le recours est rejete. Rechte des niedergelassenen SCh"eizerbürgers. No 16. 109 IV. RECHTE DES NIEDERGELASSENEN SCHWEIZERBÜRGERS DROITS DU SUISSE ETABLI 16 . .Arr6t du 16 juin 1923 dans la cause Lädermann contre Departement de Justice et Police du canton da Vaud. Est contraire aux art. 43 al. 4 et 60 eonst. fed. la disposition de droit cantonal d'apres laquelle une patente de colpor- tage gratuite ou a prix. reduit ne peut etre delivree qu'aux seuls ressortissants du canton. Lädermann, originaire de Madiswil (canton de Berne) est ne en 1851 a Lausanne Oll il a exerce le metier de tailleur. L'affaiblissement de sa vue ne lui permettant plus de faire des travaux de couture, il a sollicite le 20 avril 1923 du Departement vaudois de Justice et Police une patente de colportage a prix rMuit pour la vente de « poudre a detacher et nettoyant liquide». Par decision du 21 avril 1923,le Departement de Jus- tice et Police a ecarte la requte, attendu que Läder- mann est Bernois et qu'en vertu de l'art. 48 de laloi vau- doise du 7 decembre 1920 sur la police du commerce la patente de colportage gratuite ou a prix reduit ne peut etre accordee qu'a des « ressortissants du canton qui ne possedent pas de fortune ou n'ont d'autres ressources que le produit de leur travail ». Lädermann a forme contre cette decision un recours de droit public au Tribunal federal. Il expose que son grand-pere deja s'est etabli dans Ie canton de Vaud en 1790, que son pere est ne a Vevey et que lui-m~me est « plus vaudois que bernois», et il .!ait valoir qu'il se trouve dans une situation precaire. Le Departement de Justice et Police a concIu au rejet du recours. Il est lie par le texte de l' art. 48 qui repro- duit une disposition datant de 1891 et maintenue depui s