78 Staatsrecht. 12. Urteil vom as. Kärz 19a3 i. S. Gemeinde Emmen gegen Luzern. Art. 4 BV. Steuerpflicht des Staates Luzern den Gemein- den gegenüber für seine Liegenschaften. Unzulässigkeit des Abzuges von Schulden, für die die Grundstücke nicht verpfändet sind. -Notwendigkeit der Berücksichtigung der Steuerkraft bei der Taxation des steuerrechtlichen Reinvermögens des Staates. A. -Nach § 9 litt. ades luzernischen Steuergesetzes von 1892 « sind von jeder Art der direkten Besteuerung frei: das bewegliche Vermögen des Staates, sowie seine Liegenschaften, welche zu öffentlichen Verwaltungs- oder Staatszwecken benutzt werden. Die übrigen Liegen- schaften desselben sind" gleich anderen Liegenschaften im Polizei- und Armenwesen der Gemeinden steuer- pflichtig.» Zu diesen Steuerobjekten gehören gewisse im Gebiete der Gemeinde Emmen liegende Grund- stücke (Wälder im Riffig, das Emmenfeld), die bisher, ~ wie alle andern steuerpflichtigen Liegenschaften des Staates, von diesem mit ihrem vollen Werte in der Ge- . meinde, wo sie liegen, versteuert worden waren. Am 21. November 1922 entschied aber der Regierungsrat das Kantons Luzern, dass der Staat in den Jahren 1922 und folgenden für diese Grundstücke keine Vermögens- steuer bezahlen müsse. Der Entscheid wurde damit be- gründet, dass diese Steuer nur das Reinvermögen treffe, die Staatsrechnung aber eine Unterbilanz aufweise. Der Regierungsrat führte aus: « In dieser Bestimmung (§ 9 litt. adesSteuergesetzes) ist zweifellos weder nach dem Wortlaute noch dem Sinne nach ein Anhaltspunkt für eine besondere, den allgemeinen Steuergrundsätzen widersprechende, ausnahmsweise Heranziehung des Staatsvermögens zur Besteuerung gegeben. Im ersten Teile der gesetzlichen Vorschrift wird eine gewisse Kategorie des Staatsvermögens von der Besteuerung Gleichheit vor dem Gesetz. N° 12. 79 ausgenommen. Im zweiten Teile wird sogar ausdrück- lich für die Staatsliegenschaften den gleichen Steuer- regeln wie für die privaten Liegenschaften gerufen und damit nur besonders gesagt, dass für die Liegenschaften des Staates, die nicht öffentlichen Verwaltungs-oder Staatszwecken dienen, nicht eine Steuerbefreiung be- ansprucht werden könne. Nun ist ferner richtig, dass vom liegenden Vermögen die ausgewiesenen liegenden Schulden steuerrechtlich in Abzug gebracht werden können, aber dies gilt auch für die fahrenden Schulden. Wenn nun die Staatsrechnung einen Überschuss an Schulden über das Guthaben hinaus verzeigt, so unter- liegt es keinem Zweifel, dass dieser Überschuss fahrende Schulden betrifft, also solche, die für die Vermögensbe- steuerung von den liegenden und fahrenden Aktiven gänzlich in Abzug gebracht werden können. Die Staatsrechnung verzeigt nun für die Jahre 1920 und 1921 einen Überschuss von Schulden über das Ver- mögen hinaus im Betrage von mehreren Millionen Fran- ken. . .. Daraus ergibt sich unabweisbar, dass der Staat gleich einem überschuldeten Privaten ab seinen Liegen- schaften, auch wenn sie nicht öffentlichen Verwaltungs- oder Staatszwecken dienen, keine Vermögenssteuern zu bezahlen hat. Die Ausführungen des Gemeinderates von Emmen, wonach das Vermögen der Kantonalhank, besonders der Reservefonds, als Staatsvermögen zu betrachten, und dass die jährlichen Zuschüsse der Kan- tonalbank an den Staat zu kapitalisieren und die daraus errechneten Beträge dem Staatsvermögen zuzurechnen seien, vermögen an der festgestellten Überschuldung steuerrechtlieh nichts zu ändern. Die Reserven, die selbst nach den Angaben des Gemeinderates von Emmen den Betrag von rund einer Million Franken nicht über- steigen, vermögen den' auf den 31. Dezember 1921 ver- zeigten Passivenüberschuss von rund 4,100,000 Fr. nicht aufzuwägen. Die jährlichen Abgaben an den Staat aber, nebst den Zinsen für das Dotationskapital. sind, wie das

80 Staatsrecht. Finanzdepartement zutreffend ausgeführt hat, nicht Vermögenserträgnisse, sondern Geschäftsgewinne der Kantonalbank, die nicht kapitalisiert in die Vermögens- rechnung des Staates eingestellt werden dürfen. .. Eine Berechnung des Staatsvermögens, wie der Gemeinderat von Emmen sie verlangt, wäre, von allen andern Unzu- kömmlichkeiten abgesehen, auch nicht mit Treu und Glauben in der Rechnungsstellung vereinbar. Das Do- tationskapital der Kantonalbank aber ist bereits im vollen Betrage als Aktivum in die Staatsrechnung eingestellt worden. » B. -Gegen ,diesen Entscheid hat die Gemeinde Em- men am 19. Januar 1923 die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag auf Aufhebung. Sie macht geltend, dass eine Verletzung des § 11 Abs. 3 KV, sowie des Art. 4 BV vorliege, und führt zur Begründung aus : Nach § 11 Abs. 3 KV werden die Liegenschaften des Staates gleich andern « zu Polizei- und Armensteuern der Gemeinden» besteuert. Hier- aus, sowie aus § 9 des Steuergesetzes ergebe sich, dass man es nicht mit einer Personalsteuerpflicht des Staates, sondern mit einer Realbesteuerung zu tun habe, bei der die allgemeine Vermögellslage des Staates nicht berücksichtigt werde. Mit dem Ausdruck « gleich· andern Liegenschaften » wolle das Gesetz und die Verfassung den Staat nicht den andern LiegenschaftseigentÜffiern gleichstellen; damit solle nur gesagt werden, dass die in Frage stehenden Grundstücke im Gegensatz zur Regelung des frühern Steuergesetzes und zu der in § 9 litt. c vorgesehenen Besteuerung wie alle andern Liegenschaften nicht bloss der Kataster-, sondern auch der Vermögensteuer unterliegen. Wenn aber auch bei der Besteuerung der Liegenschaften des Staates dessen gesamte Vermögenslage berücksichtigt werden müsste, so sei es doch Willkür, dabei auf die Staatsrechnung ab- zustellen, wie es der Regierungsrat tue. Eine nach J Gleichheit vor dem Gesetz. No 12. 81 steuerrechtlichen Grundsätzen aufgestellte Bilanz des Staates würde keinen Passivsaldo aufweisen. Es werde auf den Eiltscheid des· BundesgeIichLes . i. S. -Zürich c. Zug (AS 4G I No. 46) verwiesen, wonach die dem Staat kraft der öffentlichen Gewalt zustehenden Ein- nahmequellen als Aktiven zu betrachten seien. Der Kanton Luzern sei Eigentümer der Kantonalbank, die in seiner Vermögensrechnung nur mit dem Dotations- kapital von 16,000,000 Fr. stehe, während sie ibm über die Verzinsung dieses Kapitals hinaus in den Jahren 1920 und 1921 7 bis 800,000 Fr. eingebracht habe. Stelle man diese Einkünfte mit dem zehnfachen Betrag in die Staatsrechnung ein, so sei der Fehlbetrag ausgeglichen, ohne dass es noch nötig sei, den Kapitalwert der Steuer- erträgnisse, die nach dem Voranschlag für das Jahr 1922 4,000,000 Fr. ausmachen, heranzuziehen. C. -Der Regierungsrat hat Abweisung der Be- schwerde beantragt. Seinen Ausführungen ist folgendes zu entnehmen: « Der § 11 der luzernischen Kantons- verfassung bestimmt, dass « alles Vermögen, Ein- kommen und Erwerb nach den Bestimmungen des Ge- setzes steuerbar ist». Wenn gestützt hierauf die natür- lichen und juristischen Personen, die solche versteuer- bare Gegenstände besitzen, ohne dass noch besonders irgendwo ausdrücklich von einer Personalsteuerpflicht oder von einer Subjektsteuer die Rede ist,als der Personalsteuerpflicht unterworfen erachtet und be- handelt werden, so ist auch der Staat der Personal- steuerpflicht unterworfen, soweit er derartige Vermö- gensgegenstände zu versteuern hat, wenn nicht ausdrück- lich besondere Bestimmungen die Anwendung anderer, gegenteiliger Steuergrundsätze vorschreiben. Nun be- steht kein Zweifel darüber, dass im Kanton Luzern nicht nur das fahrende, sondern auch das liegende Ver- mögen Privater nach der geltenden Gesetzgebung der Reinvermögenssteuer unterliegt und nach den Grund- sätzen der Personalsteuerpflicht besteuert wird, nicht

82 Staatsrecht. nach den Grundsätzen etwa der Grundsteuer oder der Real-oder Objektsteuer..... Es braucht nicht weiter ausgeführt zu werden, dass die Vermögensrech- nung eines Staates nach andern Grundsätzen aufzu- stellen ist als die Bilanz einer Aktiengesellschaft oder einer Genossenschaft. Auch die Vermögensschätzung kann nicht wie bei einer Erwerbsgesellschaft vorge- nommen werden. Die grossen Vermögenswerte, die in unproduktiven Gebäuden und Liegenschaften angelegt sind, in Verwaltungsgebäuden, Schulhäusern usw., können nicht am gleichen steuerrechtlichen und wirt- schaftlichen Masstabe gemessen werden wie eine Fa- brikanlage, ein Käsereigebäude usw. Es ist Tatsache, dass den ständig wiederkehrenden Einkünften auch ständig wiederkehrende Ausgaben gegenüberstehen; deshalb müssten sinngemäss (mich der Auffassung der Rekur- rentin) auch diese ständig wiederkehrenden Aus- gaben kapitalisiert als Schuld in die Vermögensrechnung eingesetzt werden. Wenn die Einkünfte rechnerisch verzehnfacht würden, so vermehrte sich in Wirklich- keit das Vermögen des Staates noch nicht, weil der Staat trotz des vermehrten Vermögensverzeiges noch nicht EigentüDJ.er dieses grossen Vermögens wäre, nicht dar· über verfügen könnte. Das Vermögen, die Quellen, aus denen die SteuererträgnisSe des Staates kommen, bleiben Sache, Eigentum des Steuerzahlers. Der Irrtum der Rekurrenten in diesem 'Punkte wird noch klarer, wenn die nach ihrem Rate erstellten Vermögensbilanzen der Steuerzahler und des Staates verglichen würden. In diesem Falle würden gleiche Vermögenswerte, die im Vermögensverzeig des Privaten ständen, auch in den des Staates zu stehen kommen. Ein Vermögen kann aber doch offenbar -von besonderen zivil- rechtlichen Verhältnissen abgesehen -nicht zwei verschiedenen Eigentümern zustehen und den ganzen wirtschaftlichen Ertrag jedem von beiden gleichzeitig abwerfen. » Gleichheit vor dem Gesetz. No 12. 83 Das Bundesgericht zieht in Erwägung: Wie § 9 des luzernischen Steuergesetzes vom 30. No- vember 1892, so stellte schon § 10 desjenigen vom 18. Herbstmonat 1867 den Grundsatz der Steuerfreiheit des Staates auf; es schränkte diesen Satz nur insoweit ein, als es dem Staat die Pflicht auflegte, für seine nicht « zu öffentlichen V erwaltungs-oder Staatszwecken benutzten») Liegenschaften die « in Form einer Ka- tastersteuer zu beziehende Erwerbssteuer ) zu ent- richten. Das stand, soweit es sich um die Steuerpflicht gegenüber den Gemeinden handelte, insofern im Ein- klang mit dem übrigen Inhalt des Steuergesetzes von 1867, als dieses die im Gebiet einer Gemeinde befind- lichen Liegenschaften bloss in Beziehung auf die Kata- stersteuer allgemein der Steuerhoheit dieser Gemeinde unterstellte, im übrigen aber, abgesehen von den Grund- stücken ausserhalb des Kantons wohnender Eigen- tümer, das gesamte Reinvermögen ohne Rücksicht da- rauf, ob es aus beweglichem oder unbeweglichem Gut bestand, der Gemeinde des 'Vohnsitzes des Eigentümers zur Besteuerung zuwies (vgl. die §§ 3, 4 und 17). Das Steuergesetz von 1892 dagegen will im Gegensatz hiezu der Steuerhoheit einer Gemeinde (im Polizei- und Armenwesen) sämtli-che auf ihrem Gebiet liegende Grundstücke nicht bloss in Beziehung auf die sog. Ka- taster-, sondern auch in Beziehung auf die Vermögens- steuer unterstellen und tut dies daher ebenfalls mit den nicht « zu. öffentlichen Verwaltungs-oder Staats- zwecken ») benutzten staatlichen Liegenschaften. Wäh- rend das Steuergesetz von 1867 in § 17 das Vermögen als etwas einheitliches behandelte und demgemäss bestimmte, dass. von den gesamten Aktiven ohne Unterschied die « liegenden) und « fahrenden» Schulden abzuziehen seien, trennt nun dasjenige von 1892 in § 20 entsprechend dem erwähnten neuen Besteuerungsgrundsatz das Ver- mögen in Grund-und bewegliches Eigentum und sieht

84 Staatsrecht. bei jenem nur den Abzug der « liegenden », bei diesem bloss den der « fahrenden» Schulden vor. Damit wird grundsätzlich der Gemeinde das Recht erteilt, von den auf ihrem Gebiet liegenden Grundstücken die Vermögens- steuer ohne Rücksicht auf die Schulden des Eigentümers, für die die Liegenschaft nicht als Pfand haftet, zu erheben. Es könnte sich nun· schon fragen, ob das Steuergesetz von 1892 den Staat vermöge seiner Steuerfreiheit nicht gleich behandeln wolle, wie die auswärts wohnenden Eigentümer der im Kanton liegenden Grundstücke, also den Abzug von Hypothekarschulden bei ihm nur soweit, wie bei diesen, zulasse, oder ob ein solcher Ab- zug nicht einen innern Zusammenhang der Schulden mit der Liegenschaft voraussetze (vgl. AS 46 I. S. 353), oder endlich ob es sich bei der Besteuerung der Grund- stücke des Staates nicht geradezu um eine reine Objekt- steuer ohne Berücksichtigung irgendwelcher Schulden handle, wie denn auch Art. 10 des Rückkaufsgesetzes vom 15. Oktober 1897 eine Realbesteuerung der aus- nahmsweise der kantonalen Steuerhoheit unterliegenden Liegenschaften der Bundesbahnen zulässt (vgl. AS 32 I S. 300 ff.). Auf jeden Fall aber sieht das Steuergesetz von 1892 bei der Erhebung der Vermögenssteuer von den Staatsgrundstücken keinen andern Schuldenabzug als denjenigen der darauf lastenden Hypotheken vor, und das entspricht auch durchaus der Natur der Sache. Wenn das bewegliche reine Staatsvermögen, mag es auch noch so gross sein, der Besteuerung entzogen ist, so erscheint es als billig, dass in den Jahren, in denen der Staat ein solches Reinvermögen nicht besitzt, son- dern die « fahrenden» Schulden die beweglichen Akti- ven übersteigen, dieser Überschuss bei der Besteue- rung ebenfalls nicht berücksichtigt wird; sowenig die Gemeinden kraft ihres Steuerrechts aus der Grösse des beweglichen reinen Staatsvermögens einen Vorteil ziehen können, so wenig soll ihnen bei der Besteuerung Gleichheit vor dem Gesetz. N° 12. 85 ein Nachteil daraus entstehen, dass die ( fahrenden» Schulden grösser sind als die beweglichen Aktiven des Staates. Da das Gesetz alles ( zu öffentlichen Verwal- tungs- oder Staatszwecken benutzte» Staatsgut von der Steuer ausnimmt, ist zudem offenbar dieses Gut, das rechtlich eine besondere, von der übrigen getrennte Vermögensmasse bildet, mitsamt den für die öffentliche Verwaltung begründeten Schulden -jedenfalls so- weit diese nicht grundversichert sind -bei der Steuer- taxation überhaupt nicht zu berücksichtigen; und ledig- lich darauf abzustellen, wie sich die «( fahrenden » Schul- den zu den beweglichen Aktiven beim sog. Finanz- vermögen verhalten, erschiene ungerechtfertigt und läge ebenfalls nicht im Willen des Gesetzes. Dieses hat ge- wiss auch deshalb nicht den Sinn, dass bei der Besteue- rung der Staatsliegenschaften jeweilen eine Taxation des gesamten Staatsvermögens erfolgen müsse, weil deren Schwierigkeit und Umständlichkeit ausser allem Verhältnis zum Steuerobjekte stünde; denn die Staats- rechnung kann hiefür nicht ohne weiteres massgebend sein (vgl. STEIGER, Finanzhaushalt der Schweiz S. 1 ff., spez. S: 4 f.). Der erst in der Praxis vom Regierungsrat aufgestellte Satz, dass ein Überschuss der « fahrenden » Schulden über die beweglichen Aktiven womöglich bei der Besteuerung des liegenden Vermögens in Abzug zu bringen sei (vgl. amtliche Ausgabe des Steuerge- setzes von 1902 S. 25 N. 6), findet daher bei den Staats- grundstücken keine Anwendung. Ob nun allerdings darin, dass der Regierungsrat im vorliegenden Fall diesen Satz gleichwohl angewendet hat, geradezu eine Verletzung des § 11 KV und des Art. 4 BV liegt, ist zweifelhaft. Sollte aber auch eine solche Rechtsanwendung vor diesen Verfassungsbestimmungen noch standhalten, so überschreitet doch der Regierungs- rat damit zum mindesten die ihm von § 11 KV und Art. 4 BV gezogene Grenze, dass er bei der Beurteilung der Frage, ob die ( fahrenden» Schulden die beweglichen

86 Staatsrecht. Aktiven übersteigen, sich ohne weiteres an die Ver- mögensrechnung des Staates hält. Es ist klar, dass bei der Bestimmung der finanziellen Lage eines steuer- berechtigten Gemeinwesens, bei der Beurteilung der Frage, ob es überschuldet sei oder nicht, dessen Steuer- kraft als Aktivum berücksichtigt werden muss, wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat (vgl. AS 46 I. S. 353, 47 I. S. 287) ; denn es handelt sich dabei gleich wie bei Kapitalien um eine dem Gemeinwesen ständig zur Verfügung stehende Einnahmequelle (vgl. STEIGER a. a. O. S. 72). Die Steuerkraft ist entgegen der Auf- fassung des Regierungsrates keineswegs identisch OOt dem Vermögen der Steuerpflichtigen ; sie stellt lediglich den Kapitalwert dar, den die Gewalt des Gemeinwesens, sich gewisse Steuern zu verschaffen, hat, gleichwie auch im Rentenrecht einer Privatperson ein Kapital- wert gefunden werden kann. Wird nun den in der Ver- mögensrechnung des Kantons Luzern für das Jahr 1921 aufgeführten Aktiven noch die dem Staat zur Ver- fügung stehende Steuerkraft beigefügt, so verschwindet unbestrittenermassen der darin berechnete Passiven- überschuss von etwa 4,100,000 Fr.; da die Staatssteuern nach dem Voranschlag für 1922 ,etwa 4,000,000 Fr. aus- machen, so übersteigt der Kapitalwert der Steuerkraft auch dann jenen Überschuss, wenn er den zehnfachen Betrag der Steuereinnahmen nicht erreichen sollte. Es mag sein, dass gewisse ständig wiederkehrende Ausgaben ebenfalls mit ihrem Kapitalwert als Passiven in die Vermögensrechnung einzustellen sind; der Regierungs- rat hat aber keine solchen speziell angeführt, sodass sich nicht beurteilen lässt, ob und inwieweit sich dadurch die Passiven erhöhen. Der angefochtene Entscheid ist somit aufzuheben, ohne dass es noch nötig wäre, zu untersuchen, ob das Vermögen, das die Kantonalbank für den Staat be- deutet, in der Staatsrechnung höher bewertet werden sollte, als es geschehen ist. Handels-und Gewerbefreiheit. N0 13. 87 Demnach erkennt das Bundesgericht: Der Rekurs wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 11. No- vember 1922 aufgehoben. II. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT LffiERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 13. UrteU vom 17. Februar 19as i. S. Wyler und. Xitbeteiligte gegen Zürich Begierungsrat und. Xa.ntonsrat. Kinemathographentheater. Umfang der mit Art. 31 BV vereinbaren Beschränkungen ihres Betriebes. A. -Die vom Kantonsrat genehmigte Verordnung des zürcherischen Regierungsrats über die Errichtung und den Betrieb von Kinematographentheatern und Filmverleihgeschäften vom 16. Oktober 1916 be- stimmt in § 19: « Die Kinematographenbetriebe auf dem Ge- biete des Kantons Zürich sind am Karfreitag, Oster- sonntag, Pfingstsonntag, eidgen. Bettag und am Weih- nachtstag gänzlich zu schliessen. Dagegen dürfen sie an den übrigen öffentlichen Ruhetagen von 3 Uhr nach- mittags bis 10% Uhr Nachts offen gehalten werden. r Eine Beschränkung der Vorstellungszeit an Werktagen ist nicht vorgesehen. Am 26. Juni 1922 hat dann aber der Regierungsrat einen vom Kantonsrat genehOOgten und am 8. August im Amtsblatt publizierten Beschluss betreffend Revision der Verordnung vom 16. Oktober 1916 gefasst, wodurch