496 Staatsrecht. 60. Urteil vom aa September 19as i. S. Müller gegen Aargau, Begienmgsrat. Belastung der Kinematographentheater mit einer Gebühr für die Ausübung der gesetzlich vorgesehenen präventiven Filmzensur. Anfechtung wegen Verletzung der Gewerbe- freiheit und mangelnder Grundlage im kantonalen Recht. Bei Zahlungsverzug oder -verweigerung des Betriebsinhabers kann die Behörde, ohne dadurch gegen Art. 31 BV oder den Grundsatz zu verstossen, dass die Eintreibung auch öffentlich- rechtlicher Ansprüche auf eine Geldzahlung im Betreibungs- wege zu geschehen hat, den Betrieb schliessen, bis die Zah- lung erfolgt. A. -Nach der Verordnung des aargauischen Regie- rungsrates vom 18. Apri11913 betreffend die Einrichtung und den Betrieb von Kinematographentheatern be- darf es zum Betriebe von Kinematographen auf dem Gebiete des Kantons Aargau einer Bewillignng des Ge- meinderates, die nur erteilt werden darf, wenn Räume und Betriebseinrichtungen bestimmten Anforderungen in bau-, feuer-und sicherheitspolizeilicher Hinsicht ent- sprechen. §§ 3 und 6 der Verordnung lauten: « § 3. Sämtliche Films und Reklameplakate unter- liegen einer durch den Gemeinderat anzuordnenden Kon- trolle. Das Vorzeigen von Mord~, Raub-und Ehebruch- szenen und dergleichen, überhaupt von Darstellungen, die gegen die gnten Sitten verstossen. ist verboten. Die Bilder sind mindestens 24 Stunden vor deren Vorführung der KontrollsteIle zur Genehmignng vorzulegen. » « § 6. Die Kinematographenbesitzer haben die durch die Kontrolle verursachten Auslagen zu ersetzen. » Der Rekurrent Gottlieb Müller in Rheinfelden betreibt seit Fruhjahr 1921 im « Rössli » in Reinach (Aargau) ein Kinematographentheater. Durch Beschluss vom 20. April 1921 forderte der Gemeinderat den Rekurrenten zur Entrichtung einer Zensurgebühr von 10 Fr. für jede Vorstellung auf. Der Rekurrent beanstandete die For- Handels-und Gewerbefreiheit. N° 60. 497 derung als übersetzt und bot eine Pauschalzahlung von 600 Fr. jährlich an. Der Gemeinderat hielt indessen zunächst an seinem Anspruche fest. Infolge einer Be- schwerde des Rekurrenten vom 22. Oktober 1922 über zu starke Belastung gab die kantonale Polizeidirektion dem Gemeinderat Wegleitungen für eine angemessene Festsetzung der Gebühr, worauf der Gemeinderat die Auflage, « um dem Streite ein Ende zu machen », auf die vom Rekurrenten fIiiher angebotenen 600 Fr. jähr- lich ermässigte. Der Rekurrent verweigerte aber nun- mehr auch die Zahlung dieses Betrages, selbst als der Gemeinderat ihn dazu unter der Androhung der Schlies- sung des Betriebes mahnte. Am 1. März 1923 beschloss deshalb der Gemeinderat Reinach : « Der Kino in Rei- nach wird bis nach Erledigung der hängigen Streitsache, d. h. bis zur Einzahlung der Zensurgebühren vom

1. Mai 1921 bis 28. Februar 1923 geschlossen. » Müller reichte gegen diese Verfügnng am 23. April 1923 dem Bundesgericht einen staatsrechtlichen Rekurs wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV ein, auf den durch Urteil von heute mangels Erschöpfung der kanto- nalen Instanzen nicht eingetreten worden ist. Ausserdem erhob er von der Voraussetzung ausgehend, dass ein anderes kantonales Rechtsmittel nicht gegeben sei, gegen den Gemeinderat bei der kantonalen Polizeidirektion eine « Disziplinarbeschwerde». Die Polizeidirektion lei- tete die Sache an den Regierungsrat, der durch Ent- scheid vom 12. zugestellt 21. Juli 1923 die Verfügnng des Gemeinderates schützte, mit der Begrundung : die Ge- meinden seien zur Erhebung solcher Gebühren schon aus polizeilichen Grü.nden befugt, weil ihre Polizei die kine- matographischen Schaustellungen zu überwachen habe. Es handle sich dabei um Konzessionsgebühren, wie sie bei gesundheits-, feuer-oder sittengefährlichen Gewerben in Verbindung mit der für deren Ausübung notwendigen Konzession überall auferlegt würden und bei denen die Zuständigkeit zur Erhebung von selbst aus der Kon-

498 Staatsrecht. zessionierung und der Notwendigkeit besonderer Über- wachung mit damit verbundener Mühewalt fliesse. Sie würden im Kanton Aargau in allen Ortschaften mit Kinos erhoben und von den Kinobesitzern anstandslos bezahlt. Bei einem Kino, dessen Besitzer auswärts wohne, könne die Gebührenpflicht überdies aus § 4 litt. e des Markt- und Hausiergesetzes und aus § 14 V litt. ader Vollziehungsverordnung dazu abgeleitet werden. Un- zulässig wäre die Gebühr nur, wenn sie durch ihre Höhe prohibitiv wirkte. Dies sei jedoch bei einem Ansatze von 5 Fr. für die Vorstellung nicht der Fall. Die Zahlungs- verweigerung des Rekurrenten und der schon seit län- gerer Zeit dauernde Verzug, in dem er sich befinde, berechtigten den Gemeinderat, den Kino bis zur Nachzah- lung der Gebühr zu schliessen. Es sei dies dasjenige öffent- lichrechtliche, polizeiliche Exekutionsmittel, durch das sich die Zahlungsrenitenz eines Gewerbekonzessionärs einzig brechen und die Erfüllung der Pflicht rechtzeitig und wirksam erzwingen lasse. W olite man die Konzes- sionsbehörde auf den Rechtsbetrieb als einziges Voll- streckungsmittel verweisen, so hätte es der Konzessionär in der Hand, sein Gewerbe unter Umständen monate- und jahrelang gebührenlos zu betreiben. Die Behörden hätten ihre Überwachungstätigkeit fortgesetzt zu leisten, ohne irgendwie für die Zahlung der Gebühr gesichert zu sein. B. -Gegen diesen Entscheid hat Müller wiederum staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht er- hoben mit dem Antrag, der Entscheid und der dadurch geschützte Beschluss des Gemeinderats Reinach vom

1. März 1923 seien aufzuheben, der Gebührenbezug als unzulässig zu erklären, event. der Gemeinderat zur Fest- setzung und Eintreibung der Gebühr auf den gesetzlichen Weg zu verweisen. Es wird ausgeführt :
2. Die Veranstaltung kinematographischer Vorstel- lungen sei nach wiederholten Entscheidungen des Bundesgerichts ein freies, unter dem Schutz des Art. 31 Handels-und Gewerbefreiheit. N° 60. 499 BV stehendes Gewerbe. Die Erlaubnis, die dazu einge- holt werden müsse, stelle sich nicht als wirkliche Konzes- sion, sondern als polizeiliche Bewilligung dar, die erteilt werden müsse, wenn Betriebseinrichtungen und Betrieb den bestehenden ban-, feuer-, gesundheits- und sitten- polizeilichen Vorschriften entsprechen, vor Art. 31 litt. e BV zulässige polizeiliche Gründe dagegen nicht angeführt werden hönnen. Die sittenpolizeiliche Über- wachung des Betriebes in Gestalt der Filmzensur erfolge im Interesse des allgemeinen Wohls; sie sei eine öffent- lichrechtliche Pflicht der Gemeinden, für deren Erfüllung die Kinoinhaber nicht mit Gebühren belastet werden könnten. Art. 6 der regierungsrätlichen Verordnung vom
3. April 1913 ermächtigte die Gemeinden denn auch nur, die durch Zensur gehabten Auslagen ersetzt zu ver- langen, nicht Gebühren zu erheben, die mit Auslagen nichts zu tun hätten : es sei dabei an Bahn-, Transport-, Porto- und ähnliche wirkliche Auslagen des inspizieren- den Beamten, nicht an einen Beitrag an den Gehalt fest- besoldeter Gemeindeangestellter gedacht worden, die mit der Ausübung der Zensur betraut werden. Und die angerufenen Bestimmungen des Markt- und Hausierge- setzes und der Vollziehungverordnung dazu bezögen sich ausschliesslich auf die wandernde Ausübung eines Berufes, also auf die Wanderkinos, nicht auf in einem festen Gebäude ständig niedergelassene Betriebe, auch dann nicht, wenn der Eigentümer in einer anderen Ge- meinde des Kantons wohne. Der Versuch aber, die Ge- bührenpflicht aus der Notwendigkeit der Konzessionie- rung des Betriebes herzuleiten, beruhe nach dem Gesagten auf einer Verkennung der Natur dieser soge- nannten Konzession. Auch alle anderen freien Gewerbe unterstünden aus öffentlichrechtlichen Gründen der Aufsicht in gesundheits-, feuer-oder sitten polizeilicher Hinsicht. Von keinem einzigen derselben werde aber eine sogenannte Konzessionsgebühr gefordert. Die Sonderbe- lastung der Kinematographen mit einer solchen sei des-

500 Staatsrecht. halb unzulässig. Ob die Gebühr prohibitiv wirke, falle vorerst weniger in Betracht als die Ungleichheit in der Behandlung der freien Gewerbe und damit die Ver- letzung von Art. 4 BV. 2. Keinesfalls gehe es an, die Zahlung der Gebühr durch Schliessung des Betriebes zu erzwingen. Aus dem Grundsatze der Gewerbefreiheit folge, dass die Aus- übung eines Gewerbes nicht aus fiskalischen Gründen verboten werden dürfe, ferner, was übrigens schon eine Folge der durch Art. 4 BV gewährleisteten Rechtsgleich- heit sei, dass der Gewerbeinhaber hinsichtlich der Er- füllung seiner Zahlungspflichten gegenüber dem Gemein- wesen nicht anders behandelt werden dürfe als jeder andere Bürger, d. h. dass er dafür den allgemeinen Ge- setzen unterstehe. Der Gemeinderat Reinach habe dem- nach zur Durchsetzung des bestrittenen Gebührenan- spruchs den ordentlichen Weg zu beschreiten, d. h. die Gebühr zunächst durch die zuständigen Gerichte fest- setzen zu lassen, und sodann nötigenfalls im Betreibungs- verfahren einzutreiben. Die Auffassung des Regierungs- rates wäre zutreffend, wenn es sich um eine wirkliche Konzession, die Verleihung eines nutzbaren Rechtes zur Ausübung handelte; hier sei das Recht zum Widerruf der Verleihung bei Nichterfüllung der konzessionsmäs- sigen Verpflichtungen durch den Konzessionär selbst- verständlich. Das Recht zum Betriebe eines Kinos könne der Staat bezw. die ~meinde nicht verleihen und somit auch nicht entziehen. Er könne gegen den Betrieb wie bei jedem anderen freien Gewerbe höchstens aus polizeilichen Gründen einschreiten, um eine feuer-, ge- sundheits- oder sittengefährliche Ausübung zu ver- hindern. Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. -Die Erhebung der streitigen Zensurgebühr wird vom Rekurrenten aus drei Gründen als den Art. 31 und 4 BV zuwiderlaufend beanstandet: weil es sich bei der Handels-und Gewerbefreiheit. N0 60. 501 Filmzensur um eine im allgemeinen Interesse ausge- übte Tätigkeit handle. deren Kosten von der Allgemein- heit zu tragen seien, weil die Auflage einer Grundlage im kantonalen Recht eImangle und, solange eine gleiche Konzessionsabgabe nicht auch von anderen erlaubnis- bedürftigen Gewerben verlangt werde, eine ungleiche Behandlung enthalte. Zur Widerlegung des ersteren Einwandes genügt es alü das Urteil des Bundesgerichts in Sachen Meyer- Guggenbühl und Genossen gegen Stadtrat Luzern vom

Oktober 1912 (AS 38 I 523) zu verweisen, wo die Anfechtung einer von der Stadt Luzern den Inhabern von Kinematographentheatern auferlegten gleichen Ge- bühr aus diesem Gesichtspunkte mit der Begründung zurückgewiesen worden ist : die Handhabung der Sitten- (und Feuer-) Polizei gehöre freilich im allgemeinen zu den die gesamte Bevölkerung berührenden Aufgaben, deren Kosten auf den Einkünften des Gemeinwesens schlechthin, insbesondere aus den allgemeinen Steuern zu bestreiten seien: dies schliesse indessen das Recht des Gemeinwesens nicht aus, von Personen, die seine polizeiliche Tätigkeit in aus s erg e w ö h n I ich e r W eis e viel intensiver als das Staatsvolk im allge- meinen in Anspruch nehmen, für solche spezielle Funk- tionen -wie hier die verordnungsgemässe Beaufsich- tigung des Betriebes der Kinematographen -einen speziellen Entgelt in der Form einer « Gebühr » zu ver- langen, wobei es für den Gebührencharakter der Auflage auch nichts verschlage, dass die Leistung, deren Entgelt die Abgabe bilde, nicht vom Pflichtigen nachgesucht sei, sondern ihm vom Staate aufgezwungen werde. Und was den zweiten Einwand betrifft, so braucht zu der Frage nicht Stellung genommen zu werden, ob das Recht der Gemeinde zum Gebührenbezug, wie der Re- gierungsat annimmt, ohne weiteres schon aus dem Er- fordernis der Einholung einer polizeilichen Genehmigung für den Inhalt der einzelnen Vorstellung, d. h. der Unter-

502 Staatsrecht. stellung des Betriebes unter den Erlaubniszwang, her- geleitet werden könnte oder ob es dazu noch eines be- sonderen, die Gebührenpflicht aussprechenden staat- lichen Rechtssatzes bedarf (nur um eine Polizeierlaubnis und nicht um eine eigentliche Konzession vgl. über den Unterschied zwischen beiden BURcKHARDT, Kommentar zur BV 2. Aufl. S. 269/70, kann es sich bei der Bewilli- gung zur Errichtung und zum Betriebe eines bestimmten Kinematographentheaters überhaupt wie der Vorführung bestimmter Filme in demselben handeln). Wenn Art. 6 der regierungsrätJichen Verordnung vom 18. April 1913 die Inhaber von, Kinematographentheatern verpflichtet, der Gemeinde die durch die Filmkontrolle verursachten Auslagen zu ersetzen, so kann diese Vorschrift sehr wohl und jedenfalls ohne Willkür dahin verstanden werden, dass sie nicht nur den Ersatz unmittelbarer, ausschJiess- lieh mit dieser Zensur zusammenhängender Baraus- lagen, sondern den Kostenaufwand für die Durchführung der Zensur überhaupt, wo letztere' von ständigen Ge- meindebeamten neben anderen Funktionen ausgeübt wird, also auch einen entsprechenden, verhältnismässigen Beitrag an deren Besoldung in Form der Gebührener- hebung umfasst. Der Rekurrent. behauptet aber nicht, dass der Regierungsrat zum Erlasse einer solchen Vor- schrift nach kantonalem Staatsrecht nicht berechtigt ge- wesen wäre, sondern es dazu eines Gesetzes oder doch Be- schlusses des Grossen Rates bedurft hätte. Er beschränkt sich darauf, jene Auslegung der Vorschrift als unrichtig zu beanstanden. Ebensowenig wird geltend gemacht, dass die konkrete Auflage nach ihrer Höhe zum Umfang der Kontrollrnassnahmen in einem offenbaren Miss- verhältnis stehen und sich' deshalb in Wirklichkeit als - der gesetzHchen Grundlage ermangelnde -Steuer dar- stellen oder die Möglichkeit einer rentablen Ausübung des Gewerbes in einer Weise beeinträchtigen würde, der sie aus diesem Grunde, wegen prohibitiven Charakters als mit Art. 31 BV nicht vereinbar erscheinen liesse. Handeli-und Gewerbefreiheit. N° 60. 503 Angesichts der nicht bestrittenen Feststellung des Re- gierungsrates, dass die jährliche Pauschalsumme von 600 Fr. einer Belastung von 5 Fr. für die einzelne Vor- stellung entspricht, offenbar mit R~cht nicht. Bei der letzten Einwendung aber, dass von anderen, ebenfalls genehmigungsbedürftigen Gewerben eine « Kon- zessionsgebühr » nicht erhoben werde, wird übersehen, dass es sich auch hier nicht um eine solche, d. h. um eine Abgabe für die Erlaubnis zur Errichtung des Unterneh- mens an sich, sondern um einen Entgelt für die fortlau- fende polizeiliche Überwachung handelt, die der Betrieb gerade eines Unternehmens dieser Art aus sittenpolizei- lichen Gründen nötig macht. Zur Begründung der Rüge ungleicher Behandlung hätte daher der Nachweis ge- hört, dass andere Gewerbe, bei denen eine gleiche kon- tinuierliche, nicht nur gelegentliche, periodische polizei- liche Betriebskontrolle durch die Gemeindepolizeiorgane stattfindet und stattfinden muss, zur Leistung eines Ent- geltes dafür nicht herangezogen werden. Hierüber lässt es aber der Rekurs an allen Ausführungen fehlen. Die biosse allgemeine Behauptung, dass in keinem andern Falle eines grundsätzlich freien, nur unter dem Vor- behalt der Einholung einer Polizeierlaubnis stehenden Gewerbebetriebes eine Konzessionsgebühr bezogen werde, vermag unter diesen Umständen zur Substantiierung der Beschwerde nicht auszureichen. 2. -Darf, was der Rekurrent mit Recht nicht be- streitet, die Veranstaltung jeder einzelnen Vorstellung von einer vorhergehenden Prüfung des Vorstellungs- gegenstandes abhängig gemacht. und für diese Prüfung grundsätzlich, wie vorstehend festgestellt worden ist, eine entsprechende Gebühr gefordert werden, so kann aber auch der Gemeinde das Recht nicht abgesprochen werden, bei Verweigerung der Entrichtung der Gebühr oder Verzug des Betriebsinhabers in der .Entrichtung die Fortsetzung des Betriebes bis zur Hebung bei der zu untersagen. Es ist ihr nicht zuzumuten, die Zensurtätig-

504 Staatt. keit auszuüben, ohne dass der Inhaber des zensurpflich- tigen Betriebes das dafür vorgesehene Entgelt leistet ; geschieht dies nicht, so muss sie daher auch befugt sein, jene Tätigkeit solange einzustellen, bis der Betriebsin- haber durch Erfüllung der Gebührenpflicht die VorauS- setzung für die Wiederaufnahme schafft, was, da nie vorangegangene polizeiliche Kontrolle der Filme die notwendige Voraussetzung für die Zulässigkeit ihrer öffentlichen Vorführung, die Veranstaltung der Vor- stellungen bildet, ohne weiteres die Schliessung des Betriebes für solange nach sich zieht. Es liegt darin, so- bald die Präveniv-Zensur an sich nach der Natur der Schaustellungen als eine nach Art. 31 litt. e BV zulässige gewerbe-(sitten-) polizeiliche Massregel erscheint, weder e _{Eingriff in die durch diese Verfassungsnorm gewähr- leIstete Gewerbefreiheit, noch wird dadurch der bundes- rechtliche Grundsatz umgangen, wonach die Eintreibung auch öffentlichrechtlicher Anspruche auf eine Geld- zahlung im Betreibungswege zu geschehen hat. Durch den Umstand, dass die Gebührenzahlung das Äqui- valent für eine polizeiliche Kontrolltätigkeit bildet, ohne deren vorhergehende Vornahme, die den Betrieb des Unternehmens auszumachenden. einzelnen öffentlichen Veranstaltungen nicht durchgeführt werden dürfen, unterscheidet sich der Tatbestand auch von den andern vom Rekurrenten angeführten, wo ein solcher Zusammen- hang zwischen der Abgabepflicht und einer Bedingung der Ausübung des Gewerbebetriebes selbst bildenden polizeilichen Tätigkeit nicht besteht, ','eie den Rück- ständen eines Gewerbeinhabers mit all/! meinen oder an den Gewerbebetrieb anknüpfenden} teuern, womit der Schluss, der aus der behaupteten Unzulässigkeit einer behördlichen Schliessung des Betriebes bei solchen Rückständen zu ziehen versucht wird, dahinfällt. Dass das kantonale Recht eine Massnahme wie die streitige positiv auschliessen würde, macht der Rekurrent selbst nicht geltend. Auch wenn danach wirklich die Gemeinde Handels-und Gewerbefreiheit. N° 60. 505 bei Bestreitung der Gebührenpflicht für eine bestimmte Leistung des Gemeinwesens den Gebührenanspruch der Betreibung vorgehend ihrerseits im Rechtswege feststellen zu lassen hätte, so würde daraus noch nicht notwendig folgen, dass sie nicht bei einer solchen Bestreitung die weitere, künftige Vornahme der betreffenden Leistungen solange verweigern könnte, als der Betroffene die Gebühr nicht begleichen will oder ihr das Recht zum Gebühren- bezug nicht verbindlich durch Spruch einer Oberbe- behörde aberkannt worden ist. Darum handelt es sich aber hier, während die Schliessung des Betriebes nur die Folge jener Weigerung ist. Im übrigen hat der Rekur- rent auch für die fragliche Behauptung irgendwelchen Nachweis an Hand des kantonalen Gesetzesrechtes nicht erbracht; Zu vermuten ist eine solche .Regelung nicht, indem es der sonst allgemein geltenden Ordnung ent- spricht, dass der Bürger die Gebührenauflage der mit dem Gebührenbezug betrauten Verwaltungsbehörde im Rechts- Inittelwege anzufechten hat, wenn er sich ihr nicht unter- ziehen will. Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird abgewiesen.