Art. 31 BV; sale and advertising of medicinal products subject to authorization and prohibition in justified cases; misleading, sensational publicity may justify a ban even where the product itself is not shown to be harmful. The cantonal authorities are not limited to intervening only against health-damaging or worthless remedies: they may also act against advertising that is manifestly apt to mislead the public and whose external presentation is unworthy of health products (consid. 1, 4). A ban based on excessive prices, however, requires concrete factual findings; a mere assertion of overpricing does not suffice for judicial review (consid. 3). Equal treatment is not infringed absent comparable decisions by the reviewing authority (consid. 6).
462 Staatsrecht. dacht dafür vorliegen, dass in Wahrheit nicht ein gänz- licher, sondern nur ein vorübergehender Ausverkauf beabsichtigt ist, als zulässig erscheinen, wenn von vorne- herein eine entsprechende höhere Gebühr für' den Fall des Fortbetriebs des Geschäfts festgesetzt und deren Sicherstellung verlangt wird (vgl. hiezu AS 43 I S. 246). Es ist dem Regierungsrate vorzubehalten, in diesem Sinne eine neue Bedingung für die Ausverkaufsbewilli- gung aufzustellen. 3. -Die Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV bezieht sich nach der 13egründung nur auf die Be- dingungen 3 unQ. 4 und wird; da diese wegen Verletzung von Art. 31 BV zu streichen sind, gegenstandslos. Demnach erkennt das Bundesgericht: Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und der Ent- scheid des Regierungsrates des Kantons Thurgau vom 30. September 1922 im Sinne der Erwägungen aufge- hoben, soweit er die Ausverkaufsbewilligung an die mit Ziff. 3 und 4 bezeichneten Bedingungen knüpft. 53. Orteil vom 16. Dezember 19aa i. S. Salm gegen St. lle1'1, Regierungsra.t. Handel mit Heilmitteln. Bundesrechtlich . zulässige Beschrän- kungen. Verbot des Vertriebs eines an sich nicht zu bean- standenden Mittels wegen der marktschreierischen Art der öffentlichen Anpreisung. A. -Der Rekurrent Jahn, Inhaber der Löwen- apotheke in Lenzburg, hat sich die Fabrikation und den Verkauf der Pfarrer Heumann'schen Heilmittel für die deutsche Schweiz gesichert. Er hat in mehreren Kantonen die Bewilligung zum Vertriebe und zur Auskündung dieser Mittel erhalten. So wurde sie ihm Handels-und Gewerbefreiheit. N° 53.
im Jahre 1920 von der Direktion des Gesundheits- wesens des Kantons Zürich, gestützt auf ein Gutach- ten der interkantonalen KontrollsteIle für Beurteilung von Geheimmitteln in Zürich, für eine Reihe solcher Mittel unter gewissen Bedingungen erteilt, ferner im Januar 1921 für den Kanton St. Gallen. Durch Schreiben vom 2. März 1922 eröffnete die Sanitätskomroission des Kantons St. Gallen dem Re- kurrenten, sie habe beschlossen, dass das Heumann- Inserat )) im Kanton St. Gallen künftig nicht mehr erscheinen dürfe und die s. Z. erteilte Erlaubnis als zurückgenommen zu gelten habe; es handle sich eine Ankündigung, die offenbar der KurpfuschereI diene; die Verfügungen der interkantonalen Kon- trollstelle in Zürich bänden die Sanitätskommission nicht. Auf Einsprache des Rekurrenten wurde ihm am 23. März erwidert, dass die Behörde an dem Verbote des Vertriebes der Pfarrer Heumann'schen Mittel im Kanton festhalte ; der Geheimmittelschwindel werde in letzter Zeit energisch bekämpft und Geheimmittel, die nur auf Täuschung des kaufenden Publikums ab- zielen, strikte verboten. Eine Beschwerde des Rekurrenten gegen diese Ver- fügungen hat der st. gallische Regierungsrat. ..am 15. April 1922 abgewiesen und das von der Samtäts- kommission erlassene Verbot des Verkaufes und der Annoncierung der Pfarrer Heumann'schen Mittel und Broschüren bestätigt.)) Der. Entscheid stellt in tat- sächlicher Beziehung fest, dass für die Mittel eine markt- schreierische Reklame durch. l).nentgeltlichen Vertrieb von Broschüren mit Dankschreiben von Patienten und schwindelhafte Anpreisung der Mittel zu stark übersetzten Preisen, sowie Inserierung in ungezählten Zeitungen entfaltet werde, die so recht zur Ausbeutung des leichtgläubigen Publikums geeignet sei. Auch habe sich die Sanitätskommission veranlasst gesehen, alle Geheimmittel strenger zu sichten; aus diesen Grün-
464 Staatsrecht. den sei sie auf die erteilte Erlaubnis zurückgekom- men. Die rechtlichen Erwägungen lauten: ( Es ist unbestreitbar, dass Kurpfuscherturn und Geheim- mittelwesen sich in einem Masse auszudehnen beginnen, das nicht länger unbeachtet bleiben darf. Fortwährend werden von berufener und unberufener Seite neue Ge- heimmittel in den Handel zu bringen versucht, denen meistens eine Heilwirkung gar nicht zukommt oder die gar gesundheitswidrig zusammengesetzt sind. Es ist indessen nicht gesagt, dass mit dem Verbote neu auf- tauchender Mittel die Tätigkeit der Sanitätskommission auf diesem Gebiete erschöpft sei. Sie hat das Recht früher erlassene Bewilligungen aufzuheben, wenn sie dies als nötig und tunlich erachtet, und sie ist keines- wngs an die Besyhlüsse der KontrollsteIle gebunden, WIe denn auch schon öfters Mittel, die von der Kontroll- steIle bewilligt waren, von der Sanitätskommission ver- boten wurden. Das Bestreben der Sanitätskommission, d:n Vertrieb der Geheimmittel und der Spezialitäten emzuschränken, kann nur gebilligt werden. Von einer Verletzung der Rechtsgleichheit und der Gewerbe- freiheit gegenüber dem Rekurrenten kann nicht die Rede sein.) B. -Gegen den Entscheid des Regierungsrats hat J.ahn die. staatsr:echtliche Beschwerde ans Bundesge- ncht ergnffe.n ffilt dem Antr.age, es sei in Aufhebung des EntscheIdes und der Verfügungen der Sanitäts- kommission vom 2. und 23. März 1922 dem Rekurren- ten die Auskündung und der Vertrieb der Pfarrer Heu- mann'schen Heilmittel in vollem Umfange zu gestat- ten. Es handle sich, so wird ausgeführt, nicht um Geheimmittel und nicht um Kurpfuscherei, sondern um pharmazeutische Spezialitäten wie sie tagtäglich in den Handel kämen und angeboten würden. Die in- terkantonale KontrollsteIle habe sie günstig beurteilt. Der wahre Grund des Einschreitens liege in wirtschaft- lichen Motiven, insbesondere in Klagen der auf die Er- Handels-und Gewerbefreiheit. N° 53.:
folge des Rekurrenten neidischen Konkurrenz. Irgend- welche vor Art. 31 BV zulässige gewerbe';' insbesondere saIlltätspolizeilichen Gründe, vermöchten dafür nicht angeführt zu werden und bestünden auch nicht. Der Vertrieb geschehe nach ehrlichen kaufmännischen Grundsätzen; eine kluge und umfassende Reklame sei wie bei irgendwelchem andern Artikel heutzutage für den Absatz notwendig. Von schwindelhafter und marktschreierischer Anpreisung könne keine Rede sein. Selbst wenn sie vorläge, könnte damit das gänzliche Verbot des Vertriebes der Mittel überhaupt nicht ge- rechtfertigt werden. Ebensowenig berechtige die an- gebliche Übersetztheit der Preise dazu oder sei die kantonale Behörde befugt, einen Beweis für die Heil- wirkung der Mittel zu verlangen; sie habe lediglich zu prüfen, ob dieselben nicht unschädlich seien. Der Entscheid verstosse auch gegen die Hechtsgleich- heit und sei willkürlich, indem der Vertrieb anderer ähnlicher pharmazeutischer Präparate im Kanton ge- stattet, so z. B. die Broschüre des Pfarrer Künzle Chrut und Uchrut) nicht verboten sei. C. -Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat Abweisung der Beschwerde beantragt. Grundlage des angefochtenen Verbotes bilde Art. 2 litt. bund c der Verordnung betreffend die Auskündung und den Verkauf von Geheimmitteln u. s. w. vom 15. März 1901. Der Entscheid darüber, ob die Voraussetzungen dieser Bestimmungen zutreffen, müsse der aus Fach- . leuten zusammengesetzten Sanitätskommission über- lassen werden, welche die Frage bejaht habe. Die Auf- fassung des Rekurrenten, wonach die Behörden nur bei Schädlichkeit des .Mittels einschreiten könnten, gehe zu weit. Sie müssten dazu auch schon berechtigt sein, wenn an sich nicht gerade schädliche, aber doch untaugliche Mittel oder solche, denen eine gewisse mässige Heilwirkung nicht schlechtweg abzusprechen sei, in einer Art und Veise ausgekündet werden, welche
das Publikum über ihre Wirkungen irrefÜhre und zu dem wirklich möglichen Nutzen derselben in keinem Verhältnis stehe. Was die Rüge rechtsungleicher Be- handlung betreffe, so vermöge die Beschwerde keine Fälle anzuführen, wo der Regierungsrat in analoger Weise als Rekursinstanz gegenüber der Sanitätskom- mission den Vertrieb eines Geheimmittels gestattet hätte. Er sei überhaupt noch nicht in die Lage ge- kommen in einem solchen Falle zu entscheiden. D. -Auf ein vom Rekurrenten eingereichtes Wieder- erwägungsgesuch ist der Regierungsrat am 1., Juli 1922 nicht einntreten. Das Bundesgericht zieht in Erwägung :
a) wenn das Mittel gesundheitsschädlich oder dessen Zusammensetzung widersinnig ist; b) wenn Annonce, Etiquette, Prospekt u. s. w, als schwindelhaft zu betrachten sind; c) wenn der Verkaufspreis den Wert unverhältnis- mässig übersteigt. Es frägt sich deshalb einzig, ob das im vorliegenden Falle von der Sanitätskommission erlassene und vom Regierungsrat bestätigte Verbot über den Rahmen der Verordnung hinausgehe. 2. - In dieser Beziehung ist zunächst festzustellen, dass der Widerruf der ursprünglich erteilten Bewil- ligung nicht etwa aus dem ersten in der Verordnung angeführten Grunde erfolgt ist. Allerdings sprechen die Verfügungen der Sanitätskommission vom 2. und 23. März 1922 von Kurpfuscherei und Geheimmittel- schwindel. Aber weder sie noch der Entscheid des Re- gierungsrats geben an, dass und warum die Heumann'- schen Heilmittel, um die es sich hier handelt, gesund- heitsschädlich oder gänzlich wertlos seien, wie denn auch die interkantonale KontrollsteIle zur Beurteilung von Geheimmitteln die meisten dieser Mittel nicht beanstandet hatte. Und in der Antwort wird in keiner Weise auf Art. 2 litt. a der Verordnung vom 15. März 1901 Bezug genommen, sondern ausdrücklich erklärt, die Sanitätskommission sei auf Grund der gemachten 'Vahrnehmungen und namentlich in Berücksichtigung der als Irreführung zu bezeichnenden Propagandaschrift des Pfarrers Heumann Die neue Heilmethode zur Auffassung gekommen, dass die Voraussetzungen des Art. 2 litt. bund c ebenda vorliegen. Der Vorwurf des Geheimmittelschwindels und der Kurpfuscherei be- zieht sich demnach nicht auf die Heilmittel selbst, sondern auf die Art der Anpreisung und die HÖ,he der Preise. 3. - Vom letzteren Beanstandungsgrund wiederum war in den Verfügungen der Sanitätskommission noch
nicht die Rede. Erst der Entscheid des Regierungsrats s.pricht von stark übersetzten Preisen . Nähere An- gaben darüber werden indessen weder im Entscheide noch in der Rekursantwort an das Bundesgericht ge- ,macht .. Sie durften nicht unterbleiben,. wenn dieser Bemängelung entscheidende Bedeutung beigemessen wurde. Die blosse Behauptung, dass die Preise übersetzt seien, lässt eine Nachprüfung nicht zu. Soweit sich der Regierungsrat auf Art. 2 litt. c der Verordnung stützt, ist somit das angefochtene Verbot beim gegen- . wärtigen Stande der Akten nicht haltbar. 4. -Dagegen berechtigte die Art der Ankündigung und Anpreisung die Sanitätsbehörden zum Einschrei- ten. Die Inserate des Rekurrenten verweisen im wesent- lichen auf die Veröffentlichungen des Pfarrers Heu- mann, deren kostenfreie Zusendung angeboten wird. Und darin ist nicht nur die Heilwirkung und Ge- brauchsart der Mittel beschrieben, sondern es sind auch Krankheitsgeschichten mit Danksagungen und Bildern von Patienten abgedruckt, nebst einem Anhang über ?ie r!chtige Körperpflege von Dr. Knecht. Überhaupt 1st dIe ganze AUfmachung der nserate eine ungebühr- liche, auf die Wirkung des äussern Scheins berechnete. Solche Mittel der Anpreisung; die im Handel mit ge- wöhnlichen Gebrauchsgegenständen angehen mögen, er- scheinen aber für den VeFtrieb von Heilmitteln - wegen des dabei auf dem Spiele stehenden Rechtsgutes der öffentlichen Gesundheit -, nicht nur als unpassend, sie dürfen auch als unzulässig erklärt werden. Dies gilt insbesondere von den in der Broschüre enthaltenen Angaben über Heilungen, weil derartige Berichte über die Wirkungen des Mittels der Authentizität entbehren, sich. einer Kontrolle entziehen und auch innerlich un- zuverlässig sind. Die gedachte Art der Auskündung durfte daher wohl, bei etwas strenger Auffassung, als schwindelhaft bezeichnet und darauf gestützt das angefochtene VerboteriaSSEm werden. Für solange Handels-und Gewnrbefreiheit. No 53.
als der Rekurrent seine Reklame nicht ändert, konnte ihm danach auch der Vertrieb der Mittel im Kanton untersagt werden, da die Auskündung bei solchen Artikeln einen Bestandteil des Vertriebs bildet und sich beides nicht trennen lässt. 5. -Aus dem Gesagten ergibt sich immerhin, dass andererseits, wenn der Rekurrent sich zu einer solchen Änderung bereit erklärt und darüber be s tim m t e V 0 r- sc h I ä gemacht, die kantonalen Sanitätsbehörden sich einer sachlichen Prüfung derselben nicht werden ent- ziehen dürfen. Dabei ist es ihnen anheimgegeben auch die Frage der Preisfestsetzung neuerdings in den Bereich ihrer Erwägungen einzubeziehen. Auf ein so allgemeines Anerbieten, wie das im Wiedererwägungsgesuche an den Regierungsrat enthaltene, dass der Rekurrent in seinem Reklamesystem einen Abbau vornehmen werde, nachdem er sich zuvor darüber mit der Sani- tätskommission in Verbindung gesetzt, überhaupt seinen Vertrieb künftig so durchführen werde, dass er zu keinen Bemängelungen in sanitätspoliznilicher Hin- sicht Anlass gebe , brauchte die Behörde sich nicht einzulassen. 6. -Die Beschwerde wegen Willkür hat neben der- jenigen aus Art. 31 BV keine selbständige Bedeutung und der Vorwurf der Verletzung der Rechtsgleichheit ist unbegründet, nachdem dem Regierungsrat nach Feststellung der Antwort ein solcher Fall bisher noch nie zur Beurteilung vorlag. Die ungleiche Handha- bung des Gesetzes durch die unteren Instanzen ver- mag jenen Vorwurf gegenüber der Rekursbehörde noch nicht zu begründen. (BGE 38 I S. 74 Erw. 5; S. 434). Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen und mit dem darin gemachten Vorbehalte abgewiesen.