244 Staatsrecht. zu. Wie der Regierungsrat hervorhebt, haben solche hohlen Grabmäler, die massives Materia;l vortäuschen sollen und sich somit als unechte Scheingebilde dar- stellen, für das Gefühl derer, die zur Trauer und zur Ehrung der Toten auf dem Friedhof erscheinen, zweifel- los etwas stossendes, und sie sind auch in Protestein- gaben, die die Heimatschutzvereinigung, der Werkbund, Architekten- und Bildhauervereine an den Regierungs- rat gerichtet haben, sowie in Schreiben von zahlreichen inner- und ausserkantonalen Friedhofbehörden als etwas unwürdiges und geschmackloses verurteilt worden. Zu- dem besteht, wie sich aus den Akten ergibt, die Gefahr, dass derartige 6-rabmäler infolge geringer Haltbarkeit mit der Zeit eine Verunstaltung erleiden; auch ver- ursachen sie infolge ihrer Hohlheit leicht ein störendes Geräusch. 4. -Was die Beschwerde wegen ungleicher Behand- lung betrifft, so ergibt sich aus den Akten nicht, dass der Regierungsrat schon in einem Beschwerde-oder Genehmigungsverfahren entschieden hätte, gusseiserne Kreuze in schmiedeisernen Formen, hohle Metallreliefs. Blechkränze, künstliche Blumen u. dergl. seien zuzu- . lassen, und zudem weist er mit Recht darauf hin dass diese Gegenstände nicht notwendig mit den Imit;tions- grabmälern aus Zinkblech auf gleiche Linie gestellt werden müssen, dass insbesondere solche Zubehörden zu den Grabmälern nicht so hervortreten, "oie diese selbst, und es sich daher rechtfertigen lässt, wenn gegen künstliche Blumen, Kränze u. dergl. nicht ebenso wie gegen unechte Grabmäler eingeschritten wird. Sind die tatsächlichen Verhältnisse wesentlich verschieden, so rechtfertigt sich auch ein Unterschied in der recht- n Behandlung. Demnach erkennt das Bundesgericht : Der Rekurs wird abgewiesen. Gleichheit vor dem Gesetz. N0 32. 32. Urteil vom 7. Oktober 19aa i. S. Dr. Beek und Mitbeteiligte gegen Gressen Bat von Baselstadt. 245 Bestimmung eines kantonalen Gesetzes über die Geschäfts~ ordnung des Grossen Rates (Baselstadt), wonach die Ein- ladung zu einer Sitzung den Mitgliedern durch den Präsi- denten spätestens drei Tage vor der Sitzung zugestellt wer- den soll. Einladung auf einen kürzeren Termin gestützt auf einen Beschluss des Grossen Rates in einer vorher- gehenden Sitzung, die nächste Sitzung in zwei Tagen abzu- halten. Anfechtung der in der letzteren Sitzung gefassten Beschlüsse wegen Willkür (Missachtung jener Gesetzes- vorschrift) und Verletzung des Rechtes der Mitglieder der Behörde auf Teilnahme an den Sitzungen. Abweisung. A. -Die Verfassung von Baselstadt bestimmt im Abschnitt « VI. Öffentliche Behörden. A. Grosser Rat)) in Art. 37: « Der Grosse Rat wird durch seinen Präsi- denten einberufen : a) ordentlicher Weise neun Mal im Jahr ; b) ausserordentlicher Weise:

1. wenn der Grosse Rat dies in einer vorhergehenden Sitzung selber beschlossen hat;
2. wenn der Regierungsrat es erforderlich erachtet;
3. wenn dreissig Mitglieder des Grossen Rates es schriftlich und unter Angabe der Gründe ver- langen. )) §§ 4 und 15 des Gesetzes betr. die Geschäftsordnung des Grossen Rates vom 26. März 1908 lauten : « § 4. Einladung. Die Einladung zur Versammlung erlässt der Präsident und zwar für ordentliche, und, sofern es möglich, auch für ausserordentliche Sitzungen durch das Kantonsblatt und überdies durch Versenden einer gedruckten Einladung mit Angabe des GeShäfts­ verzeichnisses und der in der vorhergehenden SItzung gefassten, die Tagesordnung betr.effeudenesc~lüsse. Die Einladung nebst dem GeschäftsverzeI,chrns soll

246 Staatsrecht. spätestens drei Tage vor der Sitzung den Mitgliedern zugestellt werden. » • « § 5. AbweichuneIi von der Geschäftsordnung. AbweIchungen von dIeser Geschäftsordnung mit Aus- nahme der in Abschnitt VI und VII enthaltenen Vor- schriften können vom Grossen Rate für einzelne Fälle mit zwei Dritteln der anwesenden Stimmen beschlossen werden. » B. -In seiner Sitzung vom 6. Juli 1922 beriet der Grosse Rat von Baselstadt in erster Lesung ein Gesetz betr. Steuererleichterungen für die kleineren und Zu- schläge für die .höheren Einkommen, giltig für das Jahr 1922. Ein Antrag, auf eine zweite Lesung zu ver- zicht:n, .. wude ab?elehnt. Es wurde dann beantragt, es seI fur dIe zweite Lesung eine Sitzung am 8. Juli nachmittgs 3 l!hr abzuhalten, und dieser Antrag wurde ml~ 47 StlIDen dafür und ebensoviel dagegen durch StichentscheId des Präsidenten angenommen. In der Sitzung vom 8. Juli teilte der Präsident mit dass gegen die Abhaltung von Dr. O. Schär und Dr. E: eter protestiert worden sei, weil die Einberufung mcht reglementsgemäss erfolgt sei. Er halte dafür die Sitzung sei abzuhalten; es stehe den genannten 'Mit- gliedern frei, die gefassten Beschlüsse anzufechten. Der Rat stimmte dieser Anffassnng stillschweigend zu. Jens Gesetz wurde dann !n zweiter Lesung beraten und mIt 60 gegen 51 Stimmen angenommen. 18 Mit- glieder waren abwesend. Die Referendumsfrist gegen das Gesetz lief am 23. August unbenützt ab. C. -Am 2. September 1922 haben die Grossräte Dr. Th. Beck, Leo Pfenniger und Dr. E. Peter den staats- rechtlichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag: Es seien die Beschlüsse des Grossen Rates vom 8. Juli, insbesondere derjenige über die AnnalIIDe ds . Gesetzes betr. Steuererleichterungen. . .. als un- gultIg zu erklären und daher aufzuheben. Es wird aus- geführt: Es liege eine Verletzung des Art. 37 b Ziff. 1 Gleichheit vor dem Gesetz. N0 32. 217 KV vor, weil der Beschluss des Grossen Rates vom 6. Juli betr. Abhaltung einer Sitzung am 8. Juli ungültig sei. Für einen, solchen Beschluss sei der Grosse Rat unbe- dingt an seine Geschäftsordnung gebunden, die eine Einladung auf drei Tage vorschreibe, und eine Ab- änderung der Geschäftsordnung hätte nur mit 2/ 3 Mehr- heit beschlossen werden können. Ferner sei verletzt das nach dem Sinn und Geist der KV bestehende Recht jedes Mitgliedes des Grossen Rates, sein Stimmrecht im Gros- sen Rat ausüben zu können. Im Interesse dieses Rechtes bestehe die Vorschrift von § 4 Abs. 2 Geschäftsordnung. Sie sei eine Schutzvorschrift, die verhindern solle, dass auf zu kurze Fristen eine Sitzung des Grossen Rates einberufen werde, wobei eine grössere oder kleinere Zahl von Mitgliedern ausserstande sei teilzunehmen, weil sie sich nicht mehr einrichten könnten. Gerade im vorliegenden Fall habe man das fragliche Gesetz noch schnell durchzwängen wollen und man habe ge- wusst, dass ein grosser Teil der bürgerlichen Mitglieder nicht in der Lage sein würde, der Einladung Folge. zu . leisten. Das Manöver sei denn auch gelungen, indem 11 bürgerliche Mitglieder, worunter die Rekurrenten, zufolge anderweitiger Dispositionen nicht an der Sitzung hätten teilnehmen können. Jedenfalls aber liege vor die evidente ,Verletzung eines klaren Rechtssatzes, nämlich des § 4 Abs. 2 Geschäftsordnung und damit Willkür. Und zwar sei die Verletzung eine absichtliche, um das Gesetz durchbringen zu können. Gerade bei den Partei- verhältnissen im Basler Grossen Rat, wo die Stimmen jeweilen sehr nahe zusammengingen, müsse darauf gehalten werden, dass jedes Mitglied an der Sitzung teilnehmen könne. Sei aber die Abhaltung der Sitzung willkürlich, verfassungswidrig, so könnten auch die darin gefassten Beschlüsse nicht aufrecht erhalten werden. D. -Namens des Grossen Rates hat der Regierungs- rat VOll Baselstadt die Abweisung des Rekurses be- antragt. Die Vorschrift in § 4 Abs. 2 des Gesetzes betr.

248 Staatsrecht. die Geschäftsordnung des Grossen Rates sei, wie auch die Entstehungsgeschichte zeige, eine Ordnungsvor- shrif für den Präsidenten, nicht aber eine Bestilnmung fur die Festsetzung der Sitzungstermine selber. Sie binde speziell den Grossen Rat nicht, der nach Art. 37 KV die Einberufung des Grossen Rates beschliessen könne und zwar auch auf einen kürzern Termin als den vierten Tag, wobei der Präsident verpflichtet sei, in Ansführung eines solchen Beschlusses die Einberufung auf kürzere Frist vorzunehmen. Darnach aber müsse der Beschlnss vom 6. Juli als rechtmässig angesehen werden. Wäre .er aber auch gesetzwidrig, so würde der Mangel doch nicht die Nichtigkeit des am 8. Juli beschlossenen Gesetzes zur Folge haben. Die Annahme dass in einer Sitzung des Grossen Rates, zu der nich _{wenigstens drei Tage vorher eingeladen worden sei, nicht gültig verhandelt werden könne, gehe zu weit. § 4 Abs. 2 des Gesetzes sei als blosse « Sollvorschrift ») formuliert, im Gegensatz zu andern Vorschriften des Gesetzes, b:i denen sich aus der Fassung schon ergebe, dass von Ihrer Beobachtung die Giltigkeit der Ver- handlungen abhängen soll. Daher hätten die Mitglieder des Grossen Rates kein gesetzliches Recht darauf nicht auf kürzere Frist als drei Tage zu einer Sitzun} einbefen zu wrden; eventuell würde es sich jeden- falls mcht um em verfassungsmässiges Recht handeln. Das allgemeine Recht des Mitgliedes auf Teilnahme an den Sitzungen komme hier nicht in Frage. Sollte ~an aber auch anderer Ansicht sein über die Bedeutung "Jener Gesetzesbestimmung, so sei doch jedenfalls die gegenteilige Auffassung des Grossen Rates nicht haltlos und willkürlich. Am 8. Juli hätten die Schulferien be- gonnen: in den folgenden Wochen wäre daher eine grössere Zahl von Mitgliedern des Grossen Rates ver- ~dert gewesen, an einer Sitzung teilzunehmen. Es seI ~aher, uch sachlich begründet gewesen, dass die fragliche SItzung auf den 8.; Juli angesetzt worden sei. Gleichheit vor dem Gesetz. N° 32. 249 Wie weit die Spekulation auf die Abwesenhei:f;' poli- tischer Gegner für die Entscheidung massgebend ge- wesen sei, entziehe sich der Überprüfung; die Rekurren- ten machten hirüber keine nähern Angaben. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. -Die Vorschrift in § 4 Abs. 2 des Gesetzes betr. die Geschäftsordnung des Grossen Rates, derzufolgedie Einladung zu einer Sitzung spätestens drei Tage vor dieser erfolgen soll, ist bei der Sitzung vom 8. Juli, die vom Grossen Rat selber am 6. Juli angesetzt worden ist, nieht befolgt .worden. Die in der Antwort aufge- worfene Frage, ob die Bestimmung nur den Präsidenten des Grossen Rates, nicht den Grossen Rat selber binde, wenn dieser eine Sitzung auf kürzere Frist anberaumen wolle, kann dahingestellt bleiben. Auch wenn man der Vorschrift die weitere Bedeutung beim isst, dass sie gelten soll ohne Rücksicht darauf, wer die Sitzung anordnet, und wenn man daher eine Missachtung der' Vorschrift im vorliegenden Fall annimmt, so erscheint die Auffassung doch nicht' als willkürlich, dass man es dabei nur mit einer Ordnungs-und nicht mit einer zwingenden Formvorschrift zu tun hat, deren Nicht- beobachtung die Nichtigkeit der Verhandlungen und Beschlüsse. der fraglichen Sitzung zur Folge haben würde. Die Bestimmung selber enthält nichts von einer der- artigen Sanktion; ihre Formulierung als Sollvor- schrift spricht nicht für eine so weitgehende Wirkung, während bei andern Vorschriften des Gesetzes, wie in der Antwort hervorgehoben ist, sich schon aus der Fassung ergibt, dass ihre Beachtun ct eine Voraus- " '" setzung für die Giltigkeit der Verhandlungen ist; so z. B. in § 11, wonach für die Bes<;hlussfähigkeit min- destens 50 Mitglieder anwesend sein müssen; § 43, wonach die in einer frühern Sitzung gefassten Beschlüsse über die Tagesordnung, nur mit 213 Mehrheit abge- ändert werden können, usw. Die Vorschrift des § 4 Abs. 2

250 Staatsrecht. wird denn auch nicht immer strikte befolgt werden können. Es können Notfälle eintreten, wo die allge- meinen Interessen ein rascheres Zusammentreten des Grossen Rates dringend heischen. Auch diese Erwägung spricht gegen' den zwingenden Formcharakter der Be- stimmung. Dass am 6., Juli ein solcher staatlicher Not- stand offenbar nicht vorlag, ist unerheblich. Sobald man der Vorschrift ohne Willkür die Bedeutung einer blossen Ordnungsvorschrift beilegen kann, so kann ihre Nichtbeachtung die Nichtigkeit der Verhandlungen und Beschlüsse des Grossen Rates auch da nicht nach sich ziehen, wo die. Einladefrist ohne zureichende Gründe verkürzt wurde. Die unausgesprochenen, internen Mo- tive aber, aus denen die Mehrheit des Grossen Rates eine Sitzung auf zweitägigen Termin anordnete, ent- ziehen sich einer' nachträglichen Feststellung, zum al durch das Bundesgericht. 2. -Art. 37 KV beschränkt sich darauf, dem Grossen Rate die Befugnis zur Anordnung ausserordentlicher Sitzungen einzuräumen. Darüber, auf welchen J.;lindest- termin das geschehen könne, spricht er sich nicht aus, wie denn auch eine solche Verfahrensbestimmung ihre Stelle nicht in der Verfassung, sondern in der Geschäfts- ordnung hat. Er kann daher im vorliegenden FalJ nicht verletzt sein, ganz abgesehen von der Frage, ob eine solche Verletzung die Nich.tigkeit der Verhandlungen und Beschlüsse der fraglichen Sitzung zur Folge haben würde. 3. -Auch ein individuelles Recht der Mitglieder des Grossen,Rates, an den Sitzungen des GrosseI~ Rates teilzunehmen und dort das Stimmrecht auszuüben, jst in der Kantonsverfassung nicht, ausdrücklich aufgestellt. Selbst wenn man es aus den Bestimmungen der Ver- fassung über den Grossen Rat, §§ 30 ff. oderandern Bestimmungen, herleiten wollte, so wäre es doch im vorliegenden Fall den Rekurrenten gegenüber nicht verletzt worden. Die Rekurrenten waren in der Sitzung Gleichheit vor dem Gesetz. N° 32. 251, vom 6. Juli anwesend, und wussten daher amals s:hon. dass die nächste Sitzung auf den 8. Juli. nacttags 3 Uhr angesetzt sei. Wenn sie dann an dIeser SItzung nicht teilgenommen haben, so lag der G:und. in. ihren ' privaten persönlichen Verhältnissen u.nd mcht m Irged einer behördlichen Hinderung. GeWISS kann das Mit- glied bei einem längern Einladungste?Dn persnliche Abhaltungen leichter vernieiden als bCl Clem ku:zern. Aber in dieser Hinsicht ist der UnterschIed ZWIschen einem zwei-und dreitägigen Termin recht gering, sods beim erstern im Gegensatz zum letztern doch .. ges nicht von der Verletzung eines verfassungsma.sslgen Rechtes des Mitgliedes auf Teilnahme an der SItZung gesprochen werden kann. Zudem könnte die Vrletzng eines solchen persönlichen Rechtes zur KassatIon emes Beschlusses des Grossen Rates nur dann führe~, enn bei Teilnahme der sich beschwerenden Mitglieder das Ergebnis der Abstimmung ein anderes gew:sen wäre. Das würde aber für die drei RekUITnten mcht zutreffen, da das angefochtene Gesetz mIt 61 gegen 50 Stimmen angenommen worden ist. Demnach erkennt d~sBundesgericht : Die Beschwerde wird abgewiesen. AS 48 I -19'& 18