484 Staatsrecht. V. AUTONOMIE DER LANDESKIRCHE AUTONOMIE DE L'EGLISE NATIONALE 61. Urteil vom 22. Dezember 1921 i. S. Eirchgemeinde Neumüuster und Kitbeteiligte gegen Zürich. Beschluss des Regierungsrates, wodurch einer von der Synode der evangelischen Landeskirche des Kantons (Zürich) be- schlossenen Ergänzung der Kirchenordnung i. S. der Wähl- barkeit auch von Frauen als Pfarrer die staatliche Geneh- migung versagt wird. Anfechtung wegen Verletzung der verfassungsmässig gewährleisteten Autonomie der Landes- kirche und weil die Behandlung des Pfarramts als «öffent- liches Amt & i. S. der von der Wählbarkeit zu solchen han- delnden allgemeinen Bestimmungen der Verfassung will- kürlich, jedenfalls unrichtig sei. Umfang der-Kognition des Bundesgerichts in Bezug auf beide Fragen. Beschwerde- legitimation. Abweisung der Beschwerde. I. A. -Der im Titel {( Unterrichts-und Kirchen- wesen » stehende Art. 63 der zürcherischen Verfassung vom 18. April 1869 bestimmt in Absatz 3 und 4 : « Die evangelische Landeskirche und die übrigen kirch- lichen Genossenschaften ordnen ihre Kultusverhältnisse selbständig unter Oberaufsicht des Staates. II Die Organisation der ersteren mit Ausschluss jedes Gewissenszwanges bestimmt das Gesetz. " Art. 64 Abs. 1, 2 und 3 lautet: «( Die Kirchgemeinden wählen ihre Geistlichen und die Schulgemeinden die Lehrer an ihren Schulen aus der Zahl der Wahlfähigen. » Der Staat besoldet die Geistlichen und unter Mit- beteiligung der Gemeinden die Lehrer im Sinne mög- lichster Ausgleichung und zeitgemässer Erhöhung der Gehalte. » Die Lehrer an der Volksschule und die Geistlichen Autonomiefder Landeskirche. Ne 61. 485 der vom Staate unterstützten kirchlichen Genossen- schaften unterliegen alle sechs Jahre einer Bestätigungs- wahl U.s.w. » B. -Das Gesetz betreffend die Organisation der evangelischen Landeskirche des Kantons Zürich vom 26. Oktober 1902, welches an die Stelle des früheren Ge- setzes betreffend das Kirchenwesen des Kantons Zürich vom 20. August 1861 trat. erklärt in § 1 die evangelische Landeskirche des Kantons als einen Teil der gesamten christlichen Kirche mit dem Zweck der Erweckung und Erhaltung religiöser Gesinnung und sittlichen Lebens ihrer Glieder nach Christi Lehre und Vorbild zum Heile der Einzelnen, zur Erbauung der Gemeinden und zum Wohle des Volkes, welcher Zweck gemäss den Grund- sätzen des Protestantismus und entsprechend der ver- fassungsmässig gewährleisteten Glaubensfreiheit zu er- rdchen gesucht werde. Die §§ 2 und 3 lauten: « § 2 : Die Landeskirche steht bezüglich ihrer Organisation unter der Gesetzgebung des Staates (Art. 63 der Staats- verfassung). I) » Die Oberaufsicht des Staates wird durch den Kan- tonsrat ausgeübt. Die Jahresberichte des Kirchenrates und die Protokolle über die Verhandlungen der Kirchen- synode sind dem Regierungsrate zuzustellen. Dieser er- stattet darüber Bericht an den Kantonsrat. )) » § 3 : Die Landeskirche ist innerhalb der Schranken dieses Gesetzes berechtigt, die kirchlichen Angelegen- heiten selbständig zu ordnen und zu verwalten (Art. 63 der Staatsverfassung). » ßemgemäss hat die Synode eine Kirchenordnung zu erlassen (vgl. § 39 a und c, §§ 7. 8, 14, 30, 46 Ziff. 9; 54, 57 u. 78), welche dem Regierungsrate zur Prüfung ihrer Verfassungs- und Gesetzmässigkeit vorzulegen ist. » Nach § 4 bestreitet der Staat im allgemeinen die Leistungen für die ökonomischen Bedürfnisse der Landes- kirche, namentlich die Bescldungen der Geistlichen. § 7 bezeichnet als Mitglied der Landeskirche jeden evangeli-

486 Staatsrecht. sehen Einwohner des Kantons, der nicht seinen Austritt genommen hat, und § 9 räumt das Stimmrecht in kirch- lichen Angelegenheiten jedem Mitgliede ein, das das . 20. Altersjahr zurückgelegt hat und im Aktivbürgerrecht nicht eingestellt ist (Art. 18 u. 50 der Staatsverfassung) ; vorbehalten bleiben die Beschränkungen in § 40 des Gemeindegesetzes (Erfordernis der Deposition der Aus- weisschriften). Der Kanton ist nach dem Gesetz in Kirchgemeinden eingeteilt, neben denen auch eine fran- zösische Kirche besteht. Der dritte Abschnitt handelt von den kirchlichen Behörden, als welche die Gemeinde- kirchenpflege, die Bezirkskirchenpflege und für den ganzen Kanton die Synode und der Kirchenrat genannt sind. Die Gemeindekirchenpflege wird von der Kirch- gemeinde bestellt; die Geistlichen haben darin Sitz und beratende Stimme, sie können auch zu Mitgliedern, nicht aber zu Präsidenten der Behörde gewählt werden (§ 24 Abs. 2). Die in den Kantonsratswahlkreisen gewählte Synode hat u. a. die Kirchenordnung aufzustellen und fünf Mitglieder des Kirchenrates zu wählen (§ 39 litt. a und b). Diesem, dem überdies zwei vom Kantonsrat bestellte Mitglieder angehören und der im wesentlichen Vollziehungs- und Vorberatungsbefugnisse hat, steht selbständig die Prüfung und Ordination der Pfarramts- kandidaten zu, soweit erstere nicht nach interkantona- lem Konkordate einer anderen Behörde übertragen ist, ferner die Aufnahme fremder 'Geistlicher in den Verband der zürcherischen Geistlichkeit, die Erteilung des Rechts zur Aushülfe im Pfarrdienst und die Wahl der Pfarr- verweser, Pfarrhelfer und Vikare (§ 46 Ziff. 8, 9 und 10) ; er übt auch die Oberaufsicht über die kirchlichen Be- hörden und die Geistlichen aus (§ 46 Ziff. 12). Von den letzteren handelt der vierte die §§ 51 bis 78 umfassende Abschni tt: § 54 lautet : ,( Die Kirchgemeinden wählen ihre Pfarrer aus der Zahl der wahlfähigen Geistlichen. Wahlfähig sind die nach den Vorschriften der Landeskirche ordinierten oder Autonomie der Landeskirche. N0 61. 487 gemäss Konkordatsbestimmungen oder durch Beschluss des Kirchenrates auf Grund der Kirchenordnung als wälhbar anerkannten Geistlichen. » In § 55 wird der Art. 64 Abs. 3 KV inbezug auf die Amtsdauer der Geistlichen wiederholt. § 56 regelt das Verfahren bei Erledigung einer Pfarrstelle. § 57 um- schreibt die kirchlichen Obliegenheiten der Pfarrer und § 58 setzt die Besoldungen fest. § 66 bestimmt: « Im Falle der Suspension eines Geistlichen oder Be- stellung eines Vikariates im Sinne von § 47 (als durch den Kirchenrat verfügte Disziplinarmassnahmen) setzt d~ Kirchenrat die aus dem Einkommen des Geistlichen zu entrichtende Besoldung des Vikars bezw. den bezüg- lichen Beitrag fest. » Ein suspendierter Geistlicher ist während der Dauer seiner Suspension auf keine geistliche Amtsstelle wähl- bar. »Wird ein Geistlicher durch richterliches Urteil seines Amtes entsetzt und für unfähig erklärt, ein geistliches Amt zu bekleiden, so ist er aus der Liste des zürcherischen Ministeriums zu streichen. Der Kirchenrat ist berechtigt, Geistliche in den Ruhestand zu versetzen, unter Vorbehalt des Rekurses an den Regierungsrat (§ 68). » C. -Die durch das Kirchengesetz vorgesehene, von der Synode am 13. Februar 1905 erlassene und vom Regierungsrat unter einigen Vorbehalten am 22. Juni 1905 genehmigte Kirchenordnung verweist in § 18 für die Wahl der Beamten und Angestellten der Kirch- gemeinden auf das allgemeine Gesetz vom 7. Winter- monat 1869 betr. die Wahlen und die Entlassung der öffentlichen Beamten und Angestellten, für die Pfarr- wahlen auf die regierungsrätlich genehmigte Verordnung des Kirchenrates vom 26. Februar 1903. Der vierte Ab- schnitt betrifft «die Geistlichen». Unter den allgemei- nen Bestimmungen wird zunächst die Prüfung und Ordi- nation geregelt: §§ 37 und 381auten : « § 37. Wer an eine Pfarrstelle des Kantons Zürich.

488 Staatsrecht. gewählt zu werden wünscht, hat sich über -die für das geistliche Amt erforderlichen persönlichen Eigenschaften sowie über die vorgeschriebene wissenschaftliche Bildung • und über die praktische Befähigung auszuweisen. Ersteres geschieht durch die vom Kirchenrate behufs Zulassung zu den Prüfungen auszustellende Empfehlung, letzteres durch die ordnungsgemäss vor der theologischen Kon- kordatsbehörde abzulegenden Prüfungen (Konkordat vom 19. Februar 1862; Reglement dazu vom 25. April 1898). )) ({ § 38. Kandidaten des Predigtamtes oder Geistliche. welche den Kon"{tordatsprüfungen entsprechende Exa- mina bestanden haben, können vom Kirhenrat auf Grund eines Kolloquiums (mündliche Prüfung) unter die im Kanton Zürich wählbaren Geistlichen aufgenom- men werden, vorausgesetzt, dass sie Schweizerbürger sind und gute Zeugnisse über ihren Wandel und eventuell auch über ihre bisherige pfarramtliche Berufstätigkeit beibringen. )) Kandidaten für das Pfarramt der französischen Kirchgemeinschaft in Zürich haben kein Kolloquium zu bestehen, insofern sie im übrigen den Wählbarkeits- anforderungen der Kirchenordnung entsprechen. )) Auf Grundlage der vor sc.hweizerischen Kirchen- behörden innerhalb oder ausserhalb des Konkordats- gebietes abgelegten Prüfungen kann die Wählbarkdt an zürcherischen Gemeinden zuerkannt werden, wenn sich der betreffende Geistliche bereits in praktischer Wirksam- keit als tüchtig erwiesen hat. J) Nach § 39 folgt auf die Schlussprüfung die Ordination oder Einsegnung zum geistlichen Amt, die voneiuem Mitglied des Kirchenrates vollzogen und denjenigen Kandidaten erteilt wird, welche -der Kirchenrat zur Konkordatsprüfung empfohlen hat (K.-O. § 37 u. Art; 7 des Konkordats), ebenso den andernin den kantonalen Kirchendienst aufgenommenen Geistlichen, sofern sie nicht bereits ordiniert sind, woran sich dann das zu Autonomie der Landeskirche. N° 61. 489 leistende -ausschliesslich die kirchlichen Aufgaben be- treffende -Gelübde anschliesst. Unter dem Titel «Wahl und Einsetzung) bestimmt § 40: ({ Betreffend Wahl, Wählbarkeit, Wahlverfahren, Bestätigungswahlen gelten die Bestimmungen der §§ 54 bis 56 des Kirchengesetzes.) Das Ver f a h ren bei den Pfarrwahlen wird durch die Verordnung vom 26. Februar 1903 geregelt. D. -Nach dem Konkordat zwischen den Kantonen Zürich, Aargau, Appenzell A.-Rh., Thurgau und Glarus betreffend gegenseitige Zulassung evangelisch-reformier- ter Geistlicher in den Kirchendienst vom 19. Februar 162, dem in der Folge auch noch Schaffhausen, St. Gal- len, Basel-Stadt und Basel-Land beigetreten sind, ver- pflichteten sich diese Kantone, alle unter den vereinbarten Bestimmungen examinierten Kandidaten in den Kirchen- dienst zuzulassen. Es ist darin eine gemeinsame Prü- fungsbehörde vorgesehen, die jeden Kandidaten zu den theologischen Prüfungen zulässt, wenn er gewisse Be- dingungen erfüllt, darunter eine Empfehlung der kom- petenten Kirchenbehörde des Kantons, in dem er seinen bleibenden Wohnsitz hat und ein Zeugnis untadelhafter Sitten. Dem Kandidaten, der die vorgesehenen Prü- fungen in genügender Weise bestanden hat, wird von der Prüfungsbehörde ein Zeugnis der 'Vahlfähigkeit ausge- s'tellt, und in dem Kanton, der ihn zum Examen empfoh- len hat, mit möglichster Beförderung die Ordination erteilt, wodurch derselbe für den ganzen Umfang des Konkordatsgebiets wahlfähig "ird. Geistlichen, die von ausserhalb des Konkordatsgebietes herkommen und in einem Kanton zum Kirchendienst zugelassen worden sind, kommt damit die Wahlfähigkeit in den übrigen Konkordatskantonen nicht zu. E. -Am 7. Januar 1914 hat der zürcherische Er- ziehungsrat ein Reglement über theologische Fakultäts- prüfungen an der Universität Zürich erlassen. Es sieht in § 1 vor, dass ({ Personen schweizerischer Herkunft, die auf Grund der bestehenden Ordnungen und Vor-

490 Staatsrecht. schriften zu den offiziellen Prüfungen der Konkordats- behörde nicht zugelassen werden können (z. B. Damen) ». • sowie Ausländer. die in ihrer Heimat zur Ablegung einer Prüfung keine Gelegenheit haben oder aus besondern Gründen sich dazu nicht meldeten, sich einer solchen Prüfung durch die theologische Fakultät unterziehen können. § 2 sagt: Das über eine bestandene Prüfung aus- zustellende Zeugnis hat nicht die gleiche Geltung wie . ein Zeugnis einer staatlich eingesetzten Prufungsbehörde und verleiht insbesondere nicht die Anstellungsfähigkeit im Kirchendienst ; es enthält aber 'die Erklärung der Fakultät, dass der Geprüfte sich über das Mass von Kenntnissen und praktischer Befähigung (m!t Ausnahme von § 24) ausgewiesen habe, welche bei den Prüfungen der Konkordatsbehörde gefordert wird. 11. A. -Art. 16 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 lässt die {( bürgerliche Handlungsfähigkeit, das Stimmrecht und die Wählbarkeit zu allen Aemtern ) gleichzeitig mit dem zurückgelegten 20. Altersjahre be- ginnen. Durch Art. 17 sind die im Kanton niedergelas- senen Schweizerbürger in Ausübung aller politischen Rechte den Kantonsbürgern gleichgestellt. Art. 18 be- stimmt: {{ Die Einstellung im Aktivbürgerrecht und in der Wählbarkeit erfolgt:

1. mit dem Verlust der bürgerlichen Handlungsfähig- keit ; .
2. wegen entehrender Verbrechen oder Vergehen, durch gerichtliches Urteil;
3. infolge Konkurses, gleichviel ob durchgeführten oder wieder aufgehobenen. jedoch nur in Fällen der Verschul- dung und zwar durch gerichtlichen Entscheid auf die Dauer von 1 bis 10 Jahren;
4. wegen dauernder Almosengenössigkeit und nur während derselben. » B. -In der Volksabstimmung vom 29. Januar 19~11 wurde ein Absatz 2 zu Art. 16 angenommen, der lautet: {{ Die Gesetzgebung hat zu bestimmen, inwieweit bei der Autonomie der Landeskirche. N° 61. 491 Besetzung öffentlicher Aemter das Stimmrecht und die Wählbafkeit auch Schweizerbürgerinnen verliehen wer- den können .. » III. A. -Im Auftrage der Kirchensynode schlug der Kirchenrat am 17. Februar 1915 dem Kantonsrat als Initiativbegehren in Form einer einfachen Anregung vor, das Stimmrecht in kirchlichen Angelegenheiten und das echt der. Wählbarkeit innerhalb der verfassungsmäs- slgen Bestimmungen auch den weiblichen schweizeri- schen Mitgliedern der Landeskirche einzuräumen, welche das zwanzigste Altersjahr zurückgelegt haben. Der Re- girungsrat, dem die Sache überwiesen wurde, beantragte in einer Weisung vom 15. Januar 1916, der Anregung durch Abänderung der §§ 9 und 33 des Kirchengesetzes grundsätzlich unter Beschränkung auf die Einräumung des W a h I rechtes und der Wählbarkeit für die Besetzung der kirchlichen öffentlichen Aemter zu entsprechen. Immerhin sollte danach die Wählbarkeit zum Pfarramt ausgeschlossen sein. Das Gesetz kam nicht zur Annahme und die Initiative wurde von der Synode am 2. März 1921 vorläufig zurückgezogen. B. -In dem Entwurf zu einem Gesetz betreffend die Wahlen und Abstimmungen (Antrag der Redaktions- kommission vom 11. September 1916) ist in § 1 gesagt, dass das Stimmrecht nur männlichen Schweizerbürgem unter Vorbehalt von Bestimmungen anderer Gesetze zustehe; die §§ 9 u. 10 bestimmen über die Wählbarkeit zu öffentlichen Aemtern und in die Behörden: « § 9 : Wählbar zu öffentlichen Aemtern und in die Behörden ist jeder Stimmberechtigte; die Erfüllung besonderer gesetzlicher Erfordernisse und die ·in den §§ 11 bis 21 aufgeführten Beschränkungen bleiben vorbehalten.» « § 10 : Die .Gemeinden sind berechtigt, die Wählbarkeit von Schweizerbürgerinnen als Mitglieder von Kirchen-, Schul- und Armenbehörden zu beschliessen. Ebenso können in die dem Regierungsrat beigegebenen Kommis- sionen Schweizerbürgerinnen als stimmberechtigte Mit-

492 Staatsrecht. glieder gewählt werden. Vorbehalten bleiben die Be- stimmungen anderer Gesetze, welche Schweizerbürge- rinnen auch für andere Aemter als wählbar erklären. » C. -Infolge einer vom Kantonsrat am 22. Oktober 1917 angenommenen Motion Greulich legte der Regie- rungsrat am 23. November 1918 einen Antrag auf Er- gänzung und Abänderung von Art. 11 Abs.3 u. Art. 16 Abs. 2 der Verfassung vor, wonach durch die Gesetz- . gebung der Frau auch das Stimmrecht (nicht nur Wahl- recht und Wählbarkeit) sollte eingeräumt werden können. Der Antrag wurde durch eine weitergehende Initiative Lang überholt. die das Frauenstimm-und Wahlrecht in weitgehendster Form in der Verfassung festle.gen wollte. Die Initiative ist vom Kantonsrat angenommen, aber vom Volke verworfen worden. D. -Inzwischen hatte der Kirchenrat am 9. Sep- tember 1918 (mit 4 gegen 3 Stimmen) entschieden, dass auch weiblichen Kandidaten der Theologie die Ordina- tion erteilt werden könne. Gleichzeitig beschloss er, für zwei Bewerberinnen, danmter Frl. Elise Pfister, die mit Erfolg die Fakultätspriifungen an der Universität Zürich bestanden hatten, von der Abnahme eines Kolloquiums (§ 46 Ziff. 8 des Kirchengesetzes und § 38 der Kirchen- ordnung) Umgang zu nehmen. Den beiden wurde dann die Ordination erteilt und Frl. Pfister in der Folge mit der aushilfsweisen Seelsorge in. der Kirchgemeinde Neu- münster betraut, was die Predigt in sich schliesst. IV. A. -Am 2. März 1921 fasste die Kirchensynode des Kantons Zürich folgenden Beschluss: (I 1. Der Entscheid über die Frage, ob und unter wel- chen Umständen Frauen zum unbeschränkten Pfarr- dienst zuzulassen seien, hat auf dem \T ege der Revision der Kirchenordnung zu erfolgen. » 2. Als neuer § 38 bis wird in die KirchenordnuJlg aufgenommen: Die Bestimmungen des § 38 und nach entsprechender Revision des Konkordates vom 19. Februar 1862 auch diejenigen des § 37 gelten ebenfalls Autonomie der Landeskirche. N° 61. 493 für unverheiratete SchweizerbÜfgerinnen. Weibliche Pfarrer haben im Falle ihrer Verehelichung von der Pfarrstelle zurückzutreten. » 3. Mitteilung des § 38 bis der Kirchenordnung an den Regierungsrat, mit dem Ersuchen um Genehmigung desselben gemäss § 3 Abs. 2 des Kirchengesetzes. » Es sollte damit der Fr!. Pfister die Bahn geöffnet wer- den, um in der Kirchgemeinde Neumünster ZUDI Pfar- rer gewählt zu werden. Im Anschluss daran entschied sich die Kirchgemeindeversammlung Neumünster am 21. Juni 1921 mit grosserMehrheit dahin, für die durch de)l Rücktritt des Pfarrer Dr. Bolliger frei werdende Pfarrstelle eine Verweserei zu errichten unter der Voraus- setzung, dass Frl. E. Pfister als Verweserin abgeordnet werde, und an den Kirchenrat ein entsprechendes Gesuch zu richten, um so die Wahl der Genannten zum Pfarrer vorzubereiten. B. -Der Regierungsrat versagte indessen am 7. Mai 1921 der von der Synode beschlossenen Ergänzung der Kirchenordnung seine Genehmigung. Die Begründung lässt sich wie folgt zusammenfassen : Das zürcherische Staatsrecht unterscheide zwischen Wählbarkeit und Wahlbefähigung. Auf erstere bezögen sich die Art. 16 bis 18 der Verfassung. Besondere Wahlfähigkeitsbedingungen bestünden für die Notare, die Lehrer und die Geistlichen. So gebrauche auch Art. 64 der Verfassung den Ausdruck wahlfähig im Gegensatz zu der Wählbarkeit der Art. 16 bis 18. Im gleichen Sinne sei in § 54 des Kirchengesetzes von der Wahlfähigkeit die Rede. Nur diese, d. h. die besondere berufliche Befähigung werde danach der Kirchenordnung überlassen. Daneben gälten für die PfalT~r die al1gameinen Wählbarkeitserfordernisse der Art. 16 bis 18 der Verfassung. Unter den Aemtern im Sinne dieser Artikel sei auch das Pfarramt zu verstehen ; der Ausdruck umfasse regelmässig die durch Volkswahl zu besetzenden Stellen. Das ergebe sich auch daraus, dass die Gesetzgebung die Organisation der Pfarrstellen, die

494 Staatsrecht. Aufgaben der Pfarrer und ihre Besoldungsverhältnisse regle. Die geschichtliche Betrachtung unterstütze diese Auffassung. Sei aber das Pfarramt ein Amt im Sinne der Art. 16 bis 18 der Verfassung, so könne die Wählberkeit der Frauen dazu nur auf dem Wege der Gesetzgebung eingeführt werden. Es möge dahingestellt bleiben, ob zu einer Zeit, da Art. 16 Abs. 2 der Verfassung noch nicht bestand, die Zulassung von Lehrerinnen auf dem . Interpretationswege staatsrechtlich richtig war. Ein allfälliger Mangel wäre auf alle Fälle längst durch nach- folgende Volksabstimmungen gehoben. Daraus einen bindenden Schluss auf die Wählbarkeit der Frauen zum Pfarramt zu ziehen, wäre unzulässig. Pis jetzt sei man immer davon ausgegangen, dass ohne eine Gesetzes- änderung eine Ausdehnung der Wählbarkeit der Frauen zum Pfarramt nicht denkbar sei. Das in Vorbereitung befindliche neue Wahlgesetz werde Gelegenheit geben, die Frage auf diesem Wege zum Entscheide zu bringen. Selbst wenn man aber annehmen wollte, die Art. 16 bis 18 der Verfassung gälten für die Pfarrer nicht und § 54 des Kirchengesetzes übertrage die Regelung der Wählbar- keit der Pfarrer der Kh~chenordnung, so könne dies doch nicht als Generalvollmacht ·zur Aufstellung eines besonderen kirchlichen' Wahlrechts aufgefasst und es dürften daraufhin nicht Bestimmungen aufgestellt wer- den, die nach den allgemeinen staatsrechtlichen Grund- sätzen nur auf dem Wege der Gesetzgebung erlassen werden könnten. Dazu gehöre namentlich der Rücktritts- zwang im Falle der Verehelichung. Auch bei der Leh- rerin habe man diese Frage als der Gesetzgebung vor- behalten betrachtet. Ein anderes Vorgehen beim weib- lichen Pfarrer könne aus der kirchlichen Autonomie nicht hergeleitet werden. Diese umfasse nur die rein kirchlichen Angelegenheiten, wozu das Wahlrecht nicpt gehörte. Die kirchliche Autonomie könnte sich auch nur zur Abgrenzung der kirchlichen Angelegenheiten gegenüber den weltlichen verwenden lassen, nicht aber Autonomie der Landeskirche. N° 61. 495 zur Kompetenzabgrenzung zwischen dem gesetzgebenden Volk und seinen Organen. V. Gegen den Beschluss des Regierungsrates hat Rechts- anwalt Dr. Kuhn in. Zürich in eigenem Namen und im Namen der Kirchgemeinde Neumünster. der dor- tigen Kirchenpflege, des Vereins freisinniger Kirch- genossen von Neumünster. einer grössern Anzahl Stimm- berechtigter der Kirchgemeinde und der Frl. Vikarin Elise PfIster, staatsrechtliche Beschwerde beim Bundes- gericht erhoben mit dem Antrag, es sei derselbe als verfassungswidrig aufzuheben und die von der, Kir- cl}ensynode beschlossene Ergänzung der Kirchenord- nung durch einen neuen § 38 bis als verfassungsmässig zu erklären. Als Beschwerdegründe werden Verletzung von Art. 16bis 18 KV. der durch Art. 63 eben da gewähr-· leisteten Autonomie der Landeskin he, Rechtsverwei- gerung liegend in der willkürlichen Anwendung und Auslegung der ersterwähnten Verfassungsvorschriften sowie Verstoss· gegen die formelle Rechtsgleichheit geltend gemacht. Der letztere soll d8rin liegen, dass im Kanton Zürich seit langem, auf Grund einer im Jahre 1875 vom Regierungsrat dem Erziehungsrat erteilten Ermächtigung, . weibliche PersOl en zum Schuldienst patentiert würden, für den Kirchendienst dagegen die Zulassung verweigert werde, obwohl die Funk- tionen der Lehrer und Pfarrer inhaltlich gleichartige seien und die Stellung bei der Kategorien von Ange- stellten deshalb auch im gleichen Titel der Verfassung zusammenfassend und in gleicher Weise umschrieben werde. VI. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat die Abweisung der Beschwerde beantragt und dabei zum eben erwähnten Punkte bemerkt, dass hinsichtlich. der Lehrerinnen im Unterschied zu den weiblichen Pfarrern die durch Art. 16 Abs. 2 KV geforderte gesetz- liche Grundlage heute insofern vorhanden sei, als die Stimmberechtigten die ursprünglich auf dem Inter- AS 47 I -1921 33

496 StaatsreCht. pretationswege:' erfolgte ZulaSsung seiiher durch die Annahme verschiedener Gesetzesvotlagen,welche neben • den Lehrern auch die Lehrerinnen erwähnen, wenig- stens indirekt gebilligt hätten. Auch habe zur Zeit jenes Interpretationsbeschlusses die Schranke des Art. 16 Abs. 2 KV noch nicht bestanden, ganz abgesehen da- von, : dass die Auffassung des Regierungsrates der 70ger Jahre' die Behörde in ihrer heutigen Zusammensetzung . nicht binde. Dazu komme, dass die Verwendung weib.;. licher Personen im Lehrdienste im Gegensatze zum Kirche~dienste, wo sie eine Neuerung darstelle, das Ergebnis einer langen Entwicklung sei, indem schon vor der Annahme der Verfassung von 1869, seitdem 18. Jahrhundert in der Stadt Zürich an den Mädchen- Primarschulen Lehrerinnen . tätig gewesen seien: lind auf diesen Zustand in § 260 des Unterrichtsgesetzes von 1860 ausdrücklich Rücksicht genommen worden sei. Im übrigen ist die Begründung der Beschwerde und der Antwort sowie der von den Parteien erstatteten Replik und Duplik, soweit nötig, aus den nachfolgenden Erwägungen ersichtlich. Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

1. -Den Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet die Weigerung des zürcherischen Regierungsrates, dem von der Synode der ev;mgelischen Landeskirche des Kantons Zürich aufgestellten neuen § 36 bis der Kirchenordnung, der Schweizerbürgerlnnen zur Be- kleidung des zürcherischen Pfarramtes als fähig erklärt, die staatliche Genehmigung zu erteilen. Der Regierungs- rat stützt sich für seine ablehnende Haltung darauf, dass das Pfarramt zu den öffentHchen Aemtern im Sinne der Art. 16 bis 18 KV gehöre, nach diesen Vorschriften das aktive und passive Wahlrecht zu solchen Aemtem als Bestandteil des nur Männern zustehenden Aktiv- bürgerrechts erscheine und Art. 16 Abs. 2 KV es der Gesetzgebung vorbehalte zu bestimmen, inwieweit die Autonomie der Landeskirche. N° 61. 497 Frauen dazu zuzulassen seien, jedenfalls aber der Rück- trittszwang infolge Verheiratung nicht im \Vege der Verordnung aufgestellt werden könne. Demgegenüber bestreiten die Rekurrenten nicht, dass die Aktivbür- gerschaft nach Art. 16 bis 18 KV, obwohl es darin nicht ausdrücklich gesagt ist, nur die männlichen Staats- angehörigen umfasst und sich demnach auch Wahl- recht und Wählbarkeit zu den eigentlichen « Aemtern I), gesetzliche Ausnahmen vorbehalten, auf jene beschrän- ken. Ebenso wenden sie -angesichts der Pra.xis des Bundesgerichts (AS 13 S.1 ff.) mit Recht -nicht etwa eiJl, dass diese verschiedene Behandlung der Geschlech- ter. hinsichtlich des Rechtes zur Betätigung im öffent- lichen Leben, schon an sich gegen Art. 4 BV verstosse. Vielmehr ist ihr Standpunkt der. dass die fraglichen Verfassungsvorschriften überhaupt für die Pfarrer nicht gelten, weil diese sowenig wie die Lehrer Beamte im Sinne der Art. 16 bis 18 seien: nach der verfassungsrecht- lichen Stellung der evangelischen Landeskirche und nach § 54 des Kirchengesetzes sei die Ordnung der Wähl- barkeit zum Pfarramt als eine interne Angelegenheit der Kirche zu betrachten, die in der Kirchenordnung zu regeln sei : die Synode habe deshalb auch die heute streitige Ausdehnung der Wählbarkeit auf Schwei- zerbürgerinnen autonom beschliessen können, ohne dass gegenüber dieser Satzung ein staatliches Inter- ventionsrecht bestehe.

Nach § 3 Abs. 2 des Kirchengesetzes war der Beschluss der Synode vom Regierungsrat auf seine Verfassungs- und Gesetzmässigkeit zu prüfen. Das Schicksal des Rekurses hängt demnach nicht, ",ie die Replik meint, davon ab, ob die Synode damit offen- sichtlich gegen Verfassung und Gesetz verstossen, son- dern ob der Regierungsrat, indem er die Zustimmung zu ihrem Vorgehen versagte, die Grenzen der ihm ge- genüber dieser Körperschaft zustehenden Aufsichts- gewalt in verfassungswidriger Weise überschritten habe.

493 Staatsrecht. Hiebei kann es sich für das Bundesgericht nicht darum handeln, die Ansicht des angefochtenen Ent- scheides über die Bedeutung und Tragweite der Art. 16 • bis 18 KV frei auf ihre Richtigkeit zu prüfen. Seine Kog- nition geht vielmehr nur darauf, ob eine willkürliche oder rechtsungleiche Auslegung und Anwendung der gedachten Vorschriften vorliege. Den~ die Rekrrenten selbst rufen dieselben ja nicht etwa m dem Smne an, , dass darin die Wählbarkeit auch der Frauen zum Pfarr- amt geWährleistet wäre, sondern behaupten nur, . dass sie deren Einführung durch autonome Satzung der Kirche nicht entgegenstehen. Vorschriften der Kantonsvt>r- fassung, welche ohne ein individuelles Recht zu unsten gewisser Personenklassen nach bestimmter Richtug zu statuieren, lediglich objektive Rechtsnormen fur die' Ordnung eines Lebensverhältnisses enthalten, neh- men aber was die Kompetenz des Bundesgerichts zur U eberprüfung ,ihrer Anwendung und Auslegung betrifft, keine andere Stellung ein als das gewöhnliche Gesetzes- recht. Es kann deshalb gegenüber ihrer Verletzung durch die kantonalen Behörden nur der beschränkte Schutz aus Art. 4 BV gegen willkürliche und ungleiche Behandlung in Betracht kommen. Eine weitergehende Kognition lässt sich hier auch aus dem von den Rekurrenten ferner angerufenen Art. 63 KV nicht herleiten. Er. erklärt die «( Organisation der Landeskirche), ausdrücklich als Sache der Gesetz- gebung. Nur in der Ordnung der « Kltusverhälsse » soll gleioh den übrigen nicht staathh orgalllsIrten kirchlichen Genossenschaften auch die Landeskirche selbständig sein, wobei aber immerhin das Oberauf- sichtsrecht des Staates vorbehalten wird. Die Ent- scheidung darüber, ob ein Beschluss des obersten Organs der Landeskirche, der Synode eine rein kirch- liche Angelegenheit im erwähnten Sinne betreffe, uss aber notwendigerweise in letzter Linie der saatlchen Behörde zukommen, die gegenüber den kIrchlichen Autonomie der Landeskirche. N° 61. 499 ; Organen das Interesse des Staates und seine Rechts- ordnung wahrzunehmen hat. Um Uebergriffe jener Organe in das Gebiet des staatlichen Rechtes zu ver- hüten, ist durch den bereits erwähnten und in seiner Rechtsbeständigkeit nicht angefochtenen § 3 Abs. 2 des Kirchengesetzes die Pflicht der Synode, ihre Be- schlüsse dem Regierungsrat zur Genehmigung vorzu- legen, und das Recht des letzteren, sie auf ihre Ueber- einstimmung mit Verfassung und Gesetz nachzuprüfen, vorgesehen worden. Das Bundesgericht hat aber von jeher erklärt, dass in solchen Fällen, selbst wo die An- wendung individuelle öffentliche Rechte begründender Verfassungsvorschritten (wie der gewissen innert des Staates bestehenden öffentlichrechtlichen Verbänden ge- währleisteten Befugnis zu autonomer Ordnung ihrer Angelegenheiten) in Frage steht, auf die Ansicht der- jenigen kantonalen Behörde, welche nach dem kanto- nalen Staatsrecht in letzter Instanz zur Lösung der da- raus entstehenden Konflikte brufen ist, ein besonderes Gewicht zu legen und davon nicht ohne Not, sondern nur dann abzuweichen sei, wenn sich dieselbe als zwei- fellos unrichtig darstellt (AS 40 I S. 399-400; 25 I S. 470-471 Erw. 3 und die hier angeführten früheren Urteile). Steht die Auslegung der Art. 63 Abs. 3 u.4 KV selbst hier dem Bundesgericht infolgedessen nur in diesem Umfange zu, so kann aber selbstverständlich auch die Frage, ob die vom Regierungsrat aus anderen Verfassungsnormen, nämlich den Art. 16 bis 18 KV zur Unterstützung seines Entscheides gezogenen Schlüsse mit der ersterwähnten Vorschrift verträglich seien, nicht in weiterem Umfange untersucht werden. Im übrigen ist klar, dass wenn diesen anderen Normen nach ihrer Fassung und ihrem Inhalt eine allgemeine, auch die Besetzung öffentlicher Stellen von der Art der kirchlichen Aemter umfassende Bedeutung beigemes- sen werden muss und darf, dagegen nicht unter Be- rufung auf die verfassungsmässige Autonomie der Kirche

500 Staatsrecht. angekämpft werden kann, da diese dann eben durch dieselbe Rechtsquelle, nämlich die Verfassung selbst • von vorneherein als in entsprechendem Sinne beschränkt erscheint. Richtig betrachtet behauptet zudem der Rekurs selbst gar nicht ernstlich, dass die Frage der Wählbarkeit zum Pfarramt schon nach der Verfassung Art. 63 Abs. 3 und 4 als eine der inneren kirchlichen Ordnung überlassene gelten müsse. Rechnet doch auch die Rekursschrift auf S. 16 zu den durch die Gesetz..: gebUllg zu lösenden Organisationsfragen im Sinne von Art. 63 Abs. 4 KV neben der «'.Umschreibung der Zu- gehörigkeit zur. Landeskirche, der Bezeichnung der Kirchgemeinden, Bestimmung von Zusammensetzung und Wirkungskreis der kirchlichen Behörden" auch « die Ordnung des Pfarramtes ll. Wenn in Ueberein- stimmung damit das Kirchengesetz von 1902 tatsäch- lich nicht bloss die Besoldungsverhältnisse der Pfarrer, sondern auch die Zahl und Art der Besetzung der Pfarr- ämter, die den Pfarrern obliegenden kirchlichen Auf- gaben und den Umfang ihrer Rechte und Pflichten von Staatswegen bestimmt hat, ohne dass die Rekur- renten dem staatlichen Gesetzgeber die Zuständigkeit hiezu bestreiten und die Giltigkeit der betreffenden Vorschriften bezweifeln würden, so ist aber nicht er- sichtlich, weshalb hinsichtlich der Wählbarkeitsbedin- gungen, die doch sachlich zWfifellos ebenfalls einen Teil jener «Ordnung des Amtes)) bilden, der Wille der Verfas- sung ein anderer gewesen sein sollte. Art. 64 Abs. 3 KV greift denn schon selbst auch in dieses Gebiet ein, indem er die Wirkung der erfolgten Wahl auf sechs Jahre beschränkt und damit eine Anstellung auf längere Zeit ausschliesst. Was geltend gemacht wird, ist viel- mehr im Grunde nur (vgl. S. 18 der Rekursschrift), dass « gesetzt es wäre die Normierung der Wählbar- keitsbedingungen nicht schon von Verfassungswegen eine innere kirchliche Angelegenheit, sie doch jeden- falls durch das Ausführungs-(Kirchen-) gesetz von 301 1902 in § 54 dazu gemacht worden sei )), indem der darin verwendete Ausdruck « Wahlfähigkeit » nach der Fas- sung und dem Zusammenhang der Bestimmung auf alle Erfordernisse der 'Vählbarkeit bezogen werden müsse und nicht nur das ine Erfordernis des beson- deren beruflichen Befähigullgsausweises im Auge haben könne. Eine falsche Auffassung des Regierungsrates über die Bedeutung einer nicht in der Kantonsver fassung, sondern bloss in .einem Gesetze enthaltenen Kompetenzdelegationkann aber auch nicht die Kantons- verfassung, sondern nur das Gesetz verletzen, dessen Anwendung und Auslegung eben der Nachprüfung des Bundesgerichts bloss im Rahmen des Art. 4 BV untersteht. 3. -Der Anspruch auf Schutz gegen willkürliche und ungleiche Behandlung nach Massgabe dieser Vorschrift, der nach dem Gesagten allein hier in Betracht fällt, steht nur demjenigen zu, der durch eine kantonale Verfügung oder einen kantvnalen Erlass persönlich in seinen Rechten oder rechtlich geschützten Interessen betroffen wird. Die Zugehörigkeit zur Staatsgemein- schaft und das allgemeine staatsbürgerliche Interesse an der Beseitigung eines behördlichen Erlasses oder einer Verfügung genügen zur Erhebung des staats- rechtlichen Rekurses nicht. Zur Geltendmachung sol- cher Interessen dienen die politischen Rechte der Bürger. Von diesem Gesichtspunkte aus ist es sehr zweifelhaft, ob der Kirchenpflege Neumünster, dem Verein freisinniger Kirchgenossen von Neumünster und den einzelnen Stimmberechtigten der Kirchgemeinde, welche rekurriert haben, die Legitimation zur Beschwerde- führung zuerkannt werden könnte. Die Frage braucht indessen deshalb nicht gelöst zu werden, weil jeden- falls diese Befugnis der Mitrekurrentin Frl. Pfister nicht abgesprochen werden kann. Infolgeihrer mit der Ordination verbundenen Aufnahme in den zür- cherischen Kirchendienst . ist sie an der Genehmigung

502 Staatsrecht. des Beschlusses der Synode und der Aufhebung des die Genehmigung versagenden Beschlusses des Regie- • rungsrats nicht nur h der oben erwähnten Eigenschaft, sondern auch persönlich interessiert und muss sich deshalb gegen den in d! r Verweigerung der Genehmi- gung liegenden Eingriff in ihre Interessen, soweit er der Ausfluss einer ungleichen und willkürlichen An- wendung des massgebenden objektiven Rechts ist, zur Wehre setzen können. 4. - Frägt sich denmach zunächst, ob die Annahme des Regierungsrates, dass die materiellen Wählbarkeits- bedingungen der Ärt. 16 bis 18 KV auch für die Pfarrer gelten und der kirchlichen Ordnung nur die Regelung der besonderen beruflichen Erfordernisse zustehe, einen solchen Verstoss gegen klares Recht enthalte, so ist dies zu verneinen. Die Pfarrer werden in der zürche- rischen Gesetzessprache bald unter die Beamten ein- bezogen, bald werden sie mit den Lehrern' neben diesen aufgeführt. So reiht § 1 des bald nach der Verfassung erlassenen Gesetzes betT.' die Wahlen und die Entlas- sung der Beamten und öffentlichen Angestellten die Geistlichen wie die Lehrer unter ,die Beamten, ebenso die Ueberschrift des Abschnittes 5 über die Entlassung, während sie in § 2, der von den-Gemeindewahlen han- delt, und in § 6 neben den Gemeindebehörden und Gemeindebeamten genannt sind. Der Schluss, welchen die Rekurrenten aus den bei den letzteren Bestimmungen auf die Verneinung der Beamtenqualität ziehen wdlen, ist demnach keinesfaJIs zwingend. Ebensowenig frei- lich die Folgerung des Regierungsrats, es gälten die allgemeinen Bestimmungen der Art. 16 bis 18 der Ver- fassung für die Pfarrer deshalb, weil § 54 des Kirchen- gesetzes, der von den Pfarrwahlen handelt, von Wahl- fähigkeit, nicht von \Vählbarkeit spreche, und weil ersterer Ausdruck sich nur auf die besonderen beruf- lichen Bedingungen der Fähigkeit zum Pfarramt be- ziehe; der Ausdruck " wahJfähig )) in § 54 des Kircen- , I , Autonomie der Landeskirche. N0 61. 503 gesetzes ist offensichtlich aus Art. 64 der Verfassung übernommen, und es kann nicht gesagt werden, der Begriff bedeute etwas anderes, als derjenige der Wähl- barkdt, zumal da § 54 selbst zum Schlusse das Wort (( wählbar )) im gleichen Sinne braucht. Der blosse W ort- laut der Bestimmung lässt ebensogut . die Auffassung zu, das Kirchengesetz wolle, wenn es die Wahlfählg- keit der Pfarrer ordnet, alle Bedingungen der Wähl- barkeit festsetzen, sodass demnach dafür in der Tat einzig die Vorschriften der Kirchenordnung und des Konkordates über die gegenseitige Zulassung von Geist- lichen massgebend wären. Aber auch das ergibt sich nicht notwendig aus den gebrauchten Wendungen. Die Rekurrenten sehen sich denn auch selbst veran- lasst, die tatsächlich . durch die Kirchenordnung über die Wahlfählgkeit der Pfarrer aufgestellten Bestim- mungen zu Hülfe zu nehmen, um darzutun, dass im Sinne des Kirchengesetzes alle Wählbarkeitsbedingun- gen der kirchlichen Ordnung vorbebalten seien. Aber § 37 der Kirchenordnung spricht nur von den für das geistliche Amt erforderlichen persönlichen Eigenschaf- ten und dem Ausweis über die Befähigung. Daneben haben andere aus einer anderen Quelle geschöpfte staatsbürgerliche Erfordernisse, wie die Staatsange- hörigkeit u. s. w. wohl Raum. Allerdings ist dann in § 38 das Schweizerbürgerrecht als Bedingung der Zu- lassung gefordert; aber die Bestimmung handelt nur von der Zulassung solcher Kandidaten, welche nicht die Konkordatsprüfung sondern bloss ein anderes Examen abgelegt haben, auf Grund besonderen Be- schlusses des Kirchenrates, und statt zu schliessen, wie es die Rekurrenten tun, das Erfordernis gelte des- halb, weil es in § 38 aufgestellt ist, auch für die Kan- didaten, die unter § 37 fallen, liegt es ebenso nahe an- zunehmen, - mit dem Regierungsrat, -es ergebe sich aus einer andern, ausserhalb der Kirchenordnung stehenden Quelle, als welche nur die allgemeinen Ver-

504 Staatsrecht. fassungsbestimmungen über die 'Vählbarkeit zu einem Amt oder allenfalls andere allgemeine staats-oder kir- • chenrechtliche Nonnen in Betracht fallen können. Er~ gibt sich so aus dem Wortlaut der von der Wählbar- keit der Beamten und der Pfarrer handelnden Bestim- mungen der Verfassung und der Gesetze keine sichere Lösung der Frage, ob die Wählbarkeitsbedingungen der Art. 16 bis 18 KV auch für die Bekleidung des Pfarr- amtes gelten, so lassen sich auch für jede der beiden Lösungen Erwägungen allgemeiner Art anführen. Den Rekurrenten ist zuzugeben, dass nach der Struktur der Verfassung die fraglichen Bestimmungen vorab das aktive und passive Wahlrecht für die Staatsämter im engern Sinne, denen die Ausübung der eigentlichen obrigkeitlichen Befugnisse zusteht, im Auge hatten. Dazu gehört das Pfarramt nicht, sowenig wie das Lehr- amt. Es handelt sich hier um allgemeine Kulturauf- gaben, deren sich der Staat zwar annimmt und die er regelt, die aber nicht zu. den wesentlichen Staatsauf- gaben gehören .. Insbesondere hat die Kirche einen selb- ständigen Zweck, denjenigen der Pflege und Sorge für die religiösen Bedürfnisse einer Gemeinschaft, der an sich nicht an eine staatliche Organisation gebunden ist. Der Pfarrer ist in der evangelischen Kirche das Organ, das in erster Linie diesem Zwecke dient und zwar nnerhalb der Gemeinde und für diese. Das Amt bestand schon vor den meisten eigentlichen Staatsämtern und bevor den Gemeindegenossen die Wahl übertragen war. Auch nachher lag keine Notwendigkeit vor, die Wahl- fähigkeit von dem Besitz des Aktivbürgerrechts ab- hängig zu machen. Zur richtigen Erfüllung der Auf- gabe ist an sich nicht einmal die Staatsangehörigkeit erforderlich, sowenig wie der Wohnsitz in der Gemeinde Letzteres Erfordernis ist auch in Zürich durch das Konkordat von 1862 positiv beseitigt. Auf der andern Seite erfordert das Pfarramt besondere Berufung und Eignung in ganz anderem Masse als die gewöhnlichen Autonomie der'Landeskirche, N° 61. 505 Staatsämter. Dies alles, in Verbindung mit der Tat- sache, dass in den Art. 16 bis 18 der Verfassung auf sol- che besondere Erfordernisse nicht hingewiesen ist, lässt sich ·dafür anführen, dass das Pfarramt nicht ·zu den Aemtern im Sinne von Art. 16 gehört, woraus dann fol- gen würde, dass die genannten Verfassungsbestimmun- gen der Zulassung der Frauen zum Pfarramt nicht entgegenstehen. So ist denn auch früher für die ver- wandte Tätigkeit des Lehrers vom Regierungsrat selbst die nämliche Auffassung vertreten worden. Al- lein auch für die abweichende Ansicht, welche die Be- hörde heute zur Begründung der Nichtgenehmigung des Beschlusses der Kirchensynode verficht, lassen sich Gründe anführen. In ihrer äussern Erscheinung und WIrksamkeit ist die zürcherische evangelische Landes-, kirche dne Schöpfung des Staates. Sie ist territorial ' und nach dem Bestande beschränkt auf das Kantons- gebiet und die Kantonsangehörigen. Der Staat regelt die Einteilung des Gebiets, tr bestimmt die Aemter. denen die Besorgung und· Verwaltung kirchlicher An- gelegenheiten zusteht, auch soweit sie rein kirchliche Aufgaben haben. und ordnet ihre Rechte und Pflichten. An anderer Stelle ist bereits festgestellt worden, dass letzteres insbesondere auch vom Pfarramt gilt. Diese Tatsachen können aber wohl dazu führen, dass auch es als staatliches Amt angesehen und die ·Wählbarkeit dazu von den für solche aufgestellten Erfordernissen abhängig gemacht wird. Dafür spricht seit der Ein- führung der' Volkswahl zudem der Zusammenhang von aktivem und passivem Wahlrecht, indem doch in der Regel die Wählbarkeit von dem Besitz der. per- sönlichen Eigenschaften abhängt, die das aktive Wahl- recht bedingen, und kein genügender Grund ersichtlich ist, für die Pfarrer eine Ausnahme zu machen, die sich für Lehrer viel eher rechtfertigen lässt. Das Pfarr- amt hat eben im landeskirchlichen System zwei Seiten, eine innere, indem der Pfarrer als Diener der. Kirche

506 Staatsrecht. nach ihrer Ordnung und Satzung für das religiöse Bedürfnis ihrer Angehörigen sorgt, und eine äussere, indem er durch die Seelsorge gleichzeitig eine staat- • liehe Pflicht erfüllt. Wenn bei dieser Sachlage die Staats- bfhörde, die zu entscheiden hatte, ob die Wählbar- keitsbedingungen der Art. 16 bis 18 der Verfassung auch für Pfarrer gelten, die Frage in letzterem Sinne löste, so kann darin eine Willkür nicht erblickt werden. Da- mit fällt aber nach dem oben Gesagten auch der Vor- wurf eines Eingriffes des Regierungsrates in die durch Art. 63 gewährleistete Autonomie der Landeskirche ohne weiteres al& unbegründet dahin. 5. -Wollte man aber auch in dem gedachten Punkte grundsätzlich anderer Meinung sein, so kann es doch jedenfalls nicht als verfassungswidrig bezeichnet wer- den, dass der Regierungsrat die heute im Streite lie- gende spezielle Frage der \Vählbarkeit von Frauen als eine durch die staatliche Gesetzgebung zu lösende er- klärte. Die Wählbarkeit der Frauen zu öffentlichen Aemtern und Stellen ist eine Bedingung besonderer Art. Sie ist überall, und so auch im Kanton Zürich von jeher in Verbindung mit der Frage des aktiven Stimm-und Wahlrechts der Frauen gebracht worden. Um der Anteilnahme der Frauen am öffentlichen Le- ben auf kantonalem Boden die Bahn zu öffnen, wurde vom Kantonsrat im Jahre 1911 dem Volke die Ver- fassungsbestimmung von Art. 16 Abs. 2 vorgelegt und von diesem angenommen, wonach die Gesetzge- bung zu bestimmen hat, inwieweit bei der Besetzung öffentlicher Aemter das Stimmrecht und die Wähl- barkeit auch Schw-'izerbürgerinnen verliehen werden kann. Damit wurde einerseits eine Schranke beseitigt, die bisher den Frauen die Teilnahme am öffentlichen Leben verwehrt hatte, und es wurde die Möglichkeit geschaffen, dass sie zum aktiven und passiven Wahlrecht zugelassen werden konnten. Neben dieser, die Gleich- stellung der Geschlechter im öffentlichen Leben be- Autonomie der Landeskirche. N° 61. 507 günstigenden Wirkung will die Bestimmung aber an- derseits die staatsrechtliche Form festsetzen, in der die Zulassung vor sich gehen soll. Und zwar weist sie die Frage der Gesetzgebung zu, womit der Volksge- samtheit ein Mitspracherecht dabei eingeräumt ist, ob und in welchem Umfange die aktive und die passive Wählbarkeit der Frau einzuführen sei. Der Bericht des Regierungsrates zu der Verfassungsnovelle von 1911 spricht dies mit den Worten aus: « Es muss sich daher vor allem einmal darum handeln, das Prinzip der Zulassung der Frauen zur Mitarbeit bei der Gesetz- gebung und öffentlichen Verwaltung verfassungsmäs- sig anzuerkennen. Sache der Gesetzgebung ist es dann das Mass der praktischen Ausführung des Grundsatzes zu bestimmen. Auch bei Annahme des vorgeschlage- nen Verfassungs artikels . wird es demzufolge das Volk jederzeit in der Hand haben, zu entscheiden, in welchem Umfange es die Tätigkeit der Frauen in seinen Parla- menten und Behörden wünscht.» Nach den oben angestellten allgemeinen Betrachtungen und der Ent- stehungsgeschichte dieser Vorschrift kann aber keinem Zweifel unterliegen, dass jedenfalls sie für das ganze Gebiet des kantonalen öffentlichen Rechts mit Ein- schluss des staatlichen Kirchenrechts 'gilt. Auch die Ihndeskirchlichen Aemter sollen nach der neuen Ver- fassungsbestimmung den Frauen offen stehen, wenn und soweit die Gesetzgebung dies zulässt. Dazu gehört vorab das Pfarramt. Wie die übrigen Aemter der Landeskirche· wird es durch Wahl besetzt, erhält es seine rechtliche Gestaltung durch die staatliche Ord- nung. Oh Frauen zuzulassen seien, ist eine staatspoli- tische Frage. die hier sogar von erheblich grösserer Wichtigkeit ist als bei den Verwaltungsämtern. In Hinsicht auf diese Frage ist es daher jedenfalls als öffentliches Amt im Sinne der Bestimmung in Art. 16 Abs. 2 der Verfassung anzusehen. Auch wenn anzu- nehmen wäre, die Wählbarkeit der Frauen zum Pfarr-

508 Staatsrecht. amt sei bisher durch die Kirchenordnung, nicht durch die Verfassung ausgeschlossen gewesen, so ist es nun- mehr Sache der staatlichen Gesetzgebung, die Wähl- • barkeit einzuführen. Dabei stünde wohl nichts ent- gegen, dass das Gesetz die Kompetenz dazu den kirch- lichen Behörden delegieren würde. Es bedürfte dazu aber einer besonderen neuen gesetzlichen Vorschrift. Das Kirchengesetz, das in § 54 die 'Vählbarkeitsbedin- gungen der Pfarrer der Kirchenordnung zuweist, ist zu eimr Zeit entstanden, da von einer Zulassung der Frauen zum Pfarramt, die wenigstens für schweizeri- sche Verhältniss _{eine durchaus neue Tendenz dar- stellt, noch keine Rede war. Selbst wenn man daher die darin enthaltene Ermächtigung nicht nur auf die berufliche Befähigung, sondern auch· auf die sonstigen Voraussetzungen der Wählbarkeit bezieht, so kann sie doch nicht auf die Frage der Zulassung der Frauen erstreckt werden, an die man damals nicht dachte und für die eine solche Ermächtigung gewiss nicht \ r- teilt worden wäre. Von dieser Auffassung sind denn auch, wie aus Fakt. III oben hervorgeht, bisher alle Teile, bis zum· streitigen Beschlusse vom 2. März 1921 auch die Kirchensynode ausgegangen. '6. -Wenn -die Rekurrenten demgegenüber auf die abweichende Behandlung der' Lehrerinen verweisen, so ist einmal festzustellen, dass hier die Rechtslage von vorneherein insofern eine' andere war. als schon vor der Verfassung von 1869 die Verwendung weiblicher Lehrkräfte wenigstens in der Stadt Zürich üblich und für das Gebiet dieser durch das Unterrichtsgesetz von 1860 ausdrücklich gebilligt worden war. Es liess sich daher die Ausdehnung der Zulassung auch auf den übrigen Kanton schon mit dem Gebote der Rechts- gleichheit rechtfertigen, da für eine verschiedene Lö- sung der Frage in Bezug auf die Stadt und die übrigen Gemeinden des Kantons in der Tat innere Gründe nicht er}ichtlich sind. Wollte man aber dieser Argumen- Interkant. Verkehr mit Motorfahrrädern u. Fahrzeugen. N° 62. 509 tation nicht beistimmen, so wäre' zu sagen, dass. man in dieser Beziehung, da die Gründe, welche dafür spre- chen, das Pfarramt zu den Aemtern im Sinne der Art. 16 bis 18 KV zu rechnen, an sich in gleichem, wenn nicht in verstärktem Masse für das Lehramt zutreffen, vor einem anormalen, formell mit der Verfassung nicht übereinstimmenden Zustande steht. Aus einem solchen kann aber ein Anspruch darauf, dass die gleiche Ent- bindung von den verfassungsrechtlichen Beschränkun- gen und Erfordernissen auch noch für weitere öffentliche Stellen gewährt werde, nicht hergeleitet werden. Art. 4 BV gibt dem Bürger nur ein Recht auf gleiche Be- handlung gemäss und nicht entgegen dem Gesetz. Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird abgewiesen. VI. INTERKANTONALER VERKEHR MIT MOTORFAHRZEUGEN UND FAHRRÄDERN CIRCULATION INTERCANTONALE DES VEHICULES AUTOMOBILES ET DES CYCLES 62. Urteil vom 17. Dezember 1921 i. S. Luzern gegen Aargau. Art. 20 Konkordat betr. den Verkehr mit Motorfahrzeugen vom 7. April 1914, 46 Abs. 2 BV. Zuständig zur Ausstellung der Verkehrsbewilligung für ein Motorfahrzeug und damit zunächst auch zu dessen Besteuerung ist der Kanton des ordentlichen Standortes des Fahrzeuges und nicht des "\Vohnsitzes des Eigentümers. A. -Die Aktiengesellschaft Ziegelwerke Horw...;Gett- nau-Muri mit Sitz in Horwund Fabriken in Gettnau und Muri wurde anfangs 1921 vom Bezirksamt Muri