54 Staatsrecht. IV. DEROGATORISCHE KRAFf DES BUNDESRECHTS FORCE DEROGATOIRE DU DROIT FEDERAL 7. Auszug sous dem Urteil vom 9. Ka.i 1919 i. S. litlin gegen St. Gallen. Anerkennung eines gewohnheitsrechtlich begründeten kanto- nalen Bergregals. «( In der Hauptsache beschwert sich der Rekurrent darüber, dass durch die in der Konzessionserteilung liegende Feststellung und Ausübung eines kantonalen Bergbauregals die verfassungsmässige Garantie seines Eigentumsrechtes beeinträchtigt werde; auch handelt es sich dabei, da die Art. 655 und 667 ZGB angerufen werden, um eine Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts gegenüber dem kantonalen Rechte. In dieser Beziehung ist zunächst auf den Entscheid des Bundesgerichts in Sachen Wein- mann gegen Luzern (AS 44 I S. 167 ff.) zu verweisen, worin festgestellt wurde, dass nach dem ZGB die Kantone berechtigt sind, durch ein Gesetz das Bergregal einzu- führen und damit dem Staate das Recht zur Ausbeutung von nutzbaren Mineralien und Fossilien im Erdinnern zu sichern. 'Vas hier von einem kantonalen Gesetze gesagt ist, gilt aber für das kantonale Recht überhaupt, also auch für ein in einem Kantone bestehendes Gewohnheits- recht, das grundsätzlich gleich der Gesetzgebung gültige Normen enthalten kann. Demnach hält auch ein gewohn- heitsrechtlieh begründetes kantonales Bergregal vor den Bestimmungen des ZGB und einer verfassungsmässigen Eigentumsgarantie stand. l) Gewalte.ntrennung. So S. V. GEWALTENTRENNUG SEPARATION DES POUVOIRS 8. Urteil vom 17. :r.brua.r 1911 i. S. !'ischer und DürreDmatt gegen Del'll. 55 Legitimation einer kantonalen Regiernng, im staatsrechtlichen. Beschwerdeverfahren für den Grossen Rat aufzutreten. - ,rerhältnis der gesetzaQsführenden Verordnung zum Ge- setz. -Umfang und Inhalt der Befugnis des bernischen Grossen Rates zum Erlass von Dekreten. Zulässige Aus· führung des von einem Gesetze aufgestellten Grundsatzes der amtlichen Inventarisation zu Steuerzwecken auf dem De,kretswege. A.. -Das durch Volksabstimmung vom 7. Juli 1918 .mgenommene bernische Gesetz über die direkten Staats- und Gemeindesteuern bestimmt in § 41 Abs. 2bis 4 u. 6: ~ Stirbt eine im Kanton Bern steuerpflichtige Person. » so ist über ihren Nachlass ein amtliches Inventar auf- I> zunehmen. Zur Sicherung desselben ist der Nachlass » innerhalb 24 Stunden nach dem Todesfall unter Siegel I> zu legen. Die amtliche Inventarisierung unterbleibt, »in den Fällen; wo ein Erbschaftsinventar (Art. 60 . »Einführungsgesetz zum ZGB) oder· ein öffentliches » Inventar (Art. 580 ff. ZGB) aufgenommen wird. Die »Erben sind jedoch verpflichtet, der Steuerbehörde » dieses Inventar vorzulegen. » Das amtliche Inventar ist durch einen Bezirksbeamteu »aufzunehmen. In grösseren Gemeinden kann mit Ge- "nehmigung des Regierungsrates die Aufnahme den » Gemeindebehörden übertragen werden. Die Kosten der » amtlichen Inventarisation trägt der Staat. ) Der Regierungsstatthalter kann auf den Vorschlag .« der Erben einen Notar mit der Inventaraufnahme be- » auftragen; in diesem Falle tragen die Erben die K,osen. )} Die Ausführungsbestimmungen über das amtlIche

56 Staatsl'eoht. }) Inventar bleiben einem Dekret des GrosseIl Rates vor- l) behalten. }) . Auf Grubd dieser Gesetzesbestimmting erliess der Grosse Rat de _Kanton Bern am 10: Dezember 1918 ein Dekret betreffend die amtliche Inventarisation des NachlasSes von Steuerpflichtigen, aus dem. folgende Vorschriften H'etV'ormheben 'Sind: (( l6: Die Versiegelung }) wird dura den PnM'oonten des Einwohnergemeinde- }) rat$ oder des Geminderates der gemischten Ge- l) meinde oder· durch ein Mitglied des Gemeinderates » vorgenommen. }) Mit Genehmigung des Regierungsrates kanu das Ge- l) meindereglement die V.ornahme der Versiegelung auch }) andern Organen übertragen. ) In jedem Falle ist die Gemeinde für· die richtige » Ausführung ihrer Organe verantwortlich; ihr bleibt » der Rückgriff gegenilen fehlbaren Beamten vorbehalten. }) § 8. Der Versiegelungsbeamte hat festzustellen, ob » Wertschriften irgendwelcher Art, mit Einschluss von »Lebensversicherungs-und Unfallversicl1erungspoJicen, .l) Bargeld, sowie Haus-und Geschäftsbücher oder andere )) Aufzeichnungen, welche sich auf VelJnögen oder Ein- }) kommendes Verstorbenen beziehen, vorhanden sind und .}) wo sich solche befinden. , }) Sämtliche Familienangehörigen und Angestellten des }) Verstorbenen sind. unter Straffolge, zur wahrheits- )) getreuen· Auskunftserteilung' hierüber verpflichtet. Sie }) werden durch den Versiegelungsbeamten au,drücklich }) auf diese Pflicht,sowie auf die Folgen ihrer Verletzung )} aufmerksam gemacht. /) Dem Versiegelung;beamten sind; auf Verlangen alle l) Räumlichkeiten und Behältnisse zu i öffnen. Räumlich- }) keiten und· Behälthi_{. deren; ·Otlnung verweigert }) wird. sind in jetlem Fa1le· zu versiegeln. ) § 13. Das 'amtliche Inventar wiPd fegeJmä&tig: durch » den Amtssehreiber ....... ; .. aufgenommen; I) In grössern Gemeinden kann mit :Genehmigllng des. Gewaltentrennung. )\0 8. 57 I} Regierungsrates die Aufnahme des Inventars den Ge- I) meindebehörden iibertragenwerden (Art. 41 Abs. 3 des I) Steuergesetzes). Das zuständige Organ ist im Gemein- I) dereglement zu bezeichnen. Die Gemeinde ist für ord-. )) nungsgeIilässe Durchführung· seÜlerFunktionen verant- }) wortlich. '} § 17. Das Inventarisationsorganhat den gesamten ) Vermögensbestand des verstol'benen Steuerpflichtigen I) festzusteHen und darüber ein Verzeichnis.,..... aufzu.,. .nehnien. » Sämtliche Erben, Familienangehörigen und Ange- l} stellten des Verstorbenen sind . unter Straffolge ver., }) pfliclttet, dem· Inventarisationsorgan die . Vermögens- » stücke des Verstorbenen zu bezeichnen, Behältnisse }) und· Räumlichkeiten zu öffnen sowie ihm jede verlangte }) Auskunft nach bestem Wissen und Gewissen zu er- }) teilen. Die gleiche Verpflichtung liegt auch Dritten ob, I} welche in der Lage sind, über die Vermögensverhält- I} nisse des Verstorbenen Auskunft zu erteilen oder )) Vennögensstücke desselben aufzubewahren. Handelt es » sich um Dritte, für welche die Wahrung eines Berufs- I) oder Geschäftsgeheimnisses in Frage kommt, so haben » die Erben ihre Einwilligung zur Auskunftserteilung zu » geben. I) Das Inventarisationsorgan hat die in Absatz 2 I} genannten Personen auf ihre Pflichten aufmerksam I) zu machen ..... . I} § 27. Erben, Hausgenossen und Angestellte des ver- I) storbenen Steuerpflichtigen, welche der ihnen durch ) §§ 8 und 17 dieses Dekretes auferlegten Verpflichtung }) zur Vermögensangabe, zur Öffnung von Räumlichkei- » ten und Behältnissen und zur Auskunftserteilung . nicht }) nachkommen, werden mit Geldbussen bis zu· 5000 Fr. }) bestraft. In die nämliche Busse ·verfaIlen Dritte, welche » gemäss § 17 dieses Dekretes zur Auskunftserteilung ) verpflichtet sind. sofern sie dieser Verpflichtung nicht » nachkommen. »

58 Staatsl'el:ht. B. -Gegen diese Dekretsbestimmung h&ben die Für- sprecherF. v. Fischer und Dr. H. Dürrenmatt am 28. De- zember 1918· die staatsrechtlihe Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem Antrage auf Aufhebung. Zur Begründung wird im allgemeinen geltend gemacht : Der Gtosse Rat habe sich nicht darauf beschränkt, lediglich Ausführungsbestimmungen über die Art und Weise der Durchführung des Inventars aufzustellen, sondern neue, selbständige und weitgehende Normen festgesetzt, die ihrer Natur nach Gegenstand eines der Genehmigung des Volkes unterliegenden Gesetzes bilden müssten. Darin liege eine Verletzung von Art. 6 und 26 KV. Di in diesen Bestimmungen enthaltene Kompetenzausscheidung sei aus einem Gesetz in die Verfassung übernommen worden und zwar offenbar des- halb, . um eine höhere Garantie dafür zu schaffen, dass nicht alles mögliche, worüber ein Gesetz nichts bestimme, nachträglich in Dekreten untergebracht werde. Grund- . sätze aller Art, insbesondere Eingriffe in die persön- lichen Rechte und Freiheiten der Bürger, könnten jeden- falls nur in Gesetzen niedergelegt werden, während in den Dekreten bloss reine Ausführungsbestimmungen über« organisatorische, oder formlle und dergl. Fragen ~ Aufnahme finden dürften. § 6 Abs.3 des Dekretes wird speziell noch aus folgenden Gründen angefochten: Art. 41 des Steuergesetzes habe die Gemeinden nicht verpflichtet, {]'urch ihre Örgane die Ver- siegelung des Nachlasses vorzunehmen. Umsoweniger lasse sich ihnen die Verantwortlichkeit für Fehler ihrer Organe bei Versiegelungen durch Dekret überbinden. Art. 61 OR behalte den Erlass abweichender Bestimmun- gen über die Verantwortlichkeit öffentlicher Beamter der eidgen. und kantonalen G e set z g e b u n g vor. Da eine gesetzJicl}.e Bestimmung fehle, die dem Grossen Rate das Recht einräume, eine Verantwortlichkeit der Gemeinden· einzuführen, so sei die angefochtene Be- stimmung des § 6 willkürlich. Gewaltentrennung. N° 8. 59 Mit der nämlichen Begründung wird -§ 13 Abs. 2 des Dekretes angefochten, aber dabei zugegeben, dass das Stenergesetz die Aufnahme des Inventars durch Ge- meindeorgane vorsieht. Zu § 8 wird bemerkt: Abs .. 1 mache.denVersiegeblngs- beamten teilweise zum lnventarigtionsorgan. indem er ihm Feststellungen aller Art über ·Vermögen oder Ein- kommen des Erblassers übertrage. Durch· Abs. 2 und 3 werde .aus ihm sogar ein eigentliches «( Inquisitionsorgan •. Damit werde in Verbindung mit § 6 die Verantwortlich keit der Gemeinde in weitgehender Weise verschärft, was ebenfalls . gegen·: die Zulässigkeit . der-Regelung dieser Verantwortlichkeit durch Dekret spreche. Ausserdem greife Abs. 1 doo§ 8 in willkürlicf Weise in. das Recht der Erben ein, die Inventaraufnahme durch emen Notar besorgen zu lassen, und stehe daher geradezu im 'Vider- spruch mit Art. 41 des Steuergesetzes. Abs.2 des § 8 bedeute sodann einen· Eingriff in die persönliche Freiheit, die durch Art. 73. KV arntirt sei. Zürich habe eine solche Auskunftspfhcht, WIe SIe hIer in Frage stehe, im Steuergesetz (vom 25. November 917) selbst festgestellt. Das bernische Steuer gesetz verpflIchte _ in Art. 27 und 29 -bloss den Steuerpflichtigen zur Auskunftserteilung. Der erwähnte, durch ein Dekret herbeigührte Eingriff in die persönliche Freiheit sei um . so weniger zulässig, als für die Verletzung der Auskunfts- pflicht in § 27 weitgehende Straffolgen angedroht wür- den. Nach Art. 1 StPO dürfte eine Strafe nur in Anwen- dung eines G e set z e s ausgesprochen werden. Strafen, insbesondere Freiheitsstrafen, liessen sich nicht durch Dekret einführen. § 8 Abs. 2 sei daher auch willkürlich .. Gegenüber § 17 führen die Rekurrenten ebenfalls .au~, nass der darin liegende Eingriff in die persönliche FreIheIt nicht durch biosses Dekret normiert werden könne,. son-:- dem zum mindesten der Sanktion durch eine ausdrück- liche Gesetzesbestimmung bedürfe. Die Auffassung der Regierung, dass das Volk. zur Durchfühmng der amt-

60 3taatsreebt. lichen Inventarisation dem Grossen Rate gewissermassell eine· « Blankovollmacht» erteilt habe, sei willkürlich. Der Gesetzgeber sei sich bewusst gewesen, dass es nicht • genüge, im Gesetz nur den Grundsatz aufzustellen und alles übrige einem Dekret zu· überlassen .. Deshalb habe er im· Steuergeseu selbst den Erhen die Pflicht auferlegt, der Steuerbehörde ein Erbschafts-oder öffentliches Inventar vorzulegen. Es sei daher nicht einzusehen, wi~ es zulässig sein sente. viel· weitergehende Bestim- mungen wie die §§ 8 und 17 durch Dekret festzusetzen. Einen völlig neuen Grundsau' enthalte § 17 Abs. 2, nämlich die Ausdehnung der Auskunftspflicht auf Dritte. für welche die Wahrung eines Berufs-oder Geschäfts- geheimnisses in Frage komme. Dieses Geheimnis habe bisher einen besondern. gesetzlichen Schutz genossen, Die hernische Strafprozessordnung verbiete in Art. 219 ausdrücklich, dass Personen, denen infolge ihres Standes Geheimnisse anvertraut worden seien. hierüber als Zeugen. abgehört werden. Ebenso schreibe Art. 246 der Zivilprozessordnnng von 1918. vor, dass ein Zeuge die Anskunft über Berufs-, Geschäfts-oder Dienstgeheim- nisse verweigern dürfe. Im Anschluss . hieran bestimme Art. 3J des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom.31. Oktober 1909, dass zur Erwahrung von 1'atsa" ehen alle in der Zivilprozessgesetzgebung vorgesehenen Beweismittel mit Ausnahme des Eides. zulässig seien und deren Beschaffung nach den dort aufgestellten Regeln geschehen solle. Hieraus ergebe sich die Pflicht. auc.h im Inventansationsverfahren das Berufs-und Geschäftsgeheimnis zu achten. Die Organe, denen die Durchführung der amtlichen Inventarisation anvertraut sei,stellten sich als Verwaltungsjustizbehörden dar, weshalb die Vorschriften des Verwaltungsrechtspflege gesetzes auf sie anwendbar seien. Diese könnten durch ein Dekret nicht abgeändert werden: Das bernische Nota..' riatsgesetz verpflichte ebenfalls in Art. 20 den Notar zur Wahrung des Berufsgeheimnisses, und Art. 26, des Kanto- Gewaltentrennung. N° 8. 61 nalbankgesetzes vom 5. Juli 1914 lege ausdrücklich dell Beamten und Angestellten der Kantonalbank die Pflicht auf, über die geschäftlichen Beziehungen der Bank zu ihren Kunden und deren persönliche und geschäftliche Verl1ältnisse Verschwiegenheit zu bewahren. Es sei un- zulässig, den allgemein anerkannten Grundsatz . der \Vahrung des Berufs-oder Geschäftsgeheimnisses durch einbiosses Dekret für gewisse Personen ausser Kraft zu setzen. Hieran könne der Umstand nichts ändern, dass die Erben' ihre' Einwilligung zur Auskunftserteilung geben mÜssten. Diese Einschränkung könne ebenfalls nicht dur,ch Dekret eingeführt werden" zumal da ein Ver- trauensverhältnis höchstpersönlicher Art in Frage stehe, das 'mit dem Tode des Erblassers nicht einfach erlösche oder auf die Erben übergehe. Insbesondere genüge deren Einwilligung nicht, um die Beamten der Kantonalbank von der öffentlichrechtlichen Verschwiegenheitspflicht zu entbinden. Es handle sich insofern um eine willkür- liche Gesetzesänderung. Dem amtlichen Inventar würden in Bedeutung und Wirkung gleichgestellt das Erbschafts- inventar nach Art. 60· EG z. ZGB und das öffentliche Inventar nach Art. 580 ZGB. Es finde sich nun keine Vorschrift, wonach bei der Aufnahme dieser beiden Inventare gewisse Personen unter Androhung von Straf- .folgen zur Auskunfterteilung angehalten werden. Ein Dekret über die amtliche Inventarisation könne aber nich t über das hil18usgehen, was für die andern beiden Inventare gesetzlich festgelegt sei; sonst schaffe es zweierlei Recht und verletze damit den Grundsatz der RechtsgleiChheit. Zu § 27 wird bemerkt: Eine solche Strafsanktion könne nur durch' ein Gesetz aufgestellt werden. Das Dekret betr. Massnahmen gegen die Tuberkulose vom 3. Fpru~r 1910 enthalte allerdirigs auch eine StrafbestimmQDg; diese stül1;e sich aber auf' einen Erlass mit Gesetzes- charakter, das Dekret betr. Strafbestimmungen fibei' Widerhandlüngen gegen Beschlüsse des Regierungsrates vom

1. Marz'1858. Zudem könne aus der Aufnahme VOll

Staatsrecht. Strafandrobungen in andere Dekrete nicht auf die Ver- I assungsmässigkeit eines derartigen Vorgehens geschlossen . werden. In einer weitern Eingabe vom 15. Januar 1919, die sich in der Hauptsache auf ein Sistierungsgesuch be- zieht, 'wird zur Anfechtung des § 8 des Dekretes noch vorgebracht: Das in dieser Bestimmung vorgesehene Verfahren verletze auch die in Art. 76 KV enthaltene Garantie des Hau. rechts. Die Anordnung der Einver- nahme von Personen und der Durchsuchung von Räum- licbkeiten und Behältnisse bedeute eine Einschränkung des genannten verfassungsmässigen Rechtes, die einer gesetzlichen Sanktion bedürfe. Endlich ",ird in der erwähnten nachträglichen Eingabe noch darauf hingewiesen, dass die Anträge des Re- gierungsrates zum Sistierungsgesuch nicht auf einem Beschlusse des Grossen Rates beruhten und diesem überhaupt von der Beschwerde keine Kenntnis gegeben worden sei, obwohl vom 6. Januar an eine Sitzung des Grossen Rates stattgefunden habe. Doch erklären die Rekurrenten, daraus keinen Beschwerdegrund herleiten zu wollen. C. -Der Regierungsrat beantragt namens des Grossen Rates die Abweisung der Beschwerde. Seinen Ausfüh- rungen ist folgendes zu entnehmen: Die frühere Staats- verfassung von 1846 habe den E;rlass von Gesetzen grund- sätzlich dem Grossen Rate zugewiesen. Durch § 1 eines Gesetzes vom 4. Juli 1869 sei dann vorgeschrieben worden: "Alle Gesetze sind dem Volke zur Annahme oder Ver- ) werfung vorzulegen. In jedem Gesetz sind die Bestim- ) mungen zu bezeichnen, dren Vollziehung durch ein » Dekret des Grossen Rates oder eine Verordnung des » Regierungsrates zu ordnen ist. » Diese Vorschrift unter- scheide sich insofern wesentlich von Art. 6 Zifi. 2 KV. als damals die dekretsmässige Zuständigkeit des Grossen Rates auf blosse Vollziehungsvorschriften beschränkt worden sei. Nach der Staatsverfassung von 1893 habe Gewaltentrennung. N° 8. 63 aber nur noch der Regierungsrat, nicht auch der Grosse Rat Vollziehungsverordnungen zu erlassen. Die gross- rätlichen Dekrete bezweckten nunmehr die « nähere Ausführung)) gesetzlicher Vorschriften. Damit sei die Ausführungskompetenz des Grossen Rates von der VoU- ziehungskompetenz des· Regierungsrates geschieden und zwar in dem Sinne, dass die (l nähere Ausführung )) von Gesetzen etwas anderes sein müsse als eine blosse Voll- ziehung. Der Inhalt eines Ausführungsdekretes richte sich von Fall zu Fall nach dem tatsächlichen Bedürfnis. per Grosse Rat wirke dabei als Gesetzgeber. Im vorlie- genden Fall habe man es in der Hauptsache mit einem unbeschränkten Dekretsauftrag zu tun, indem ein Rechts- institut fast ganz durch Dekret habe geregelt werden müssen. Nach Art. 67 KV und Art. 2 Ziff. 1 litt. f des Ge- setzes vom 9. Dezember 1917 über das Gemeindewesen sei der Grosse Rat befugt gewesen, die Vornahme der Versiegelung einem Mitglied des Gemeinderates zu übertragen. Nach Art. 39 Abs. 1 des Gemeindegesetzes müssten die Mitglieder der Gemeindebehörden und die Gemeindebeamten bei der Ausübung ihres Amtes die Regeln einer sorgfältigen Verwaltung beobachten und hafteten für den Schaden, den sie infolge Verletzung dieser Pflicht verursachten. Sodann bestimme Abs. 3 . des Art. 39 ausdrücklich, dass die Schadenersatzklage auch gegen die Gemeinde direkt geltend gemacht werden könne und dieser der Rückgriff auf den Fehlbaren zustehe. Die in § 6. Abs. 3 des Inventarisationsdekretes geregelte Verantwortlichkeit bestünde daher selbst dann, wenn das Dekret sie nicht erwähnt hätte. Dasselbe gelte für § 13 Abs. 2 des Dekretes. Die bernische Verfassung schliesse die Aufstellung von Strafbestimmungen durch andere Erlasse als Gesetze nicht aus, wie sich aUS Art. 71 Abs. 2 ergebe, der die Aufnahme solcher Bestimmungen, in Gemeindereglemente vorsehe. Der Grosse Rat, habe sich denn auch in einer ganzen Reihe von Dekreten die

, Staatsrecht. Befugnis zur Aufstellung von Strafandrohungen einge- räumt, so im Dekret vom 30. August 1918 betr. den Vollzug der Vorschriften über Niederlassung (Art. 31-37), im Dekret "om 1. Februar 1897 betr. 'die Feuerordnung (§ 111), im Dekret vom 10. März 1914 ber. das inter- kantonale Konkordat über den Verkehr mIt Motorfahr- zeugen und Fahrrndern (§ 7), im Dekret vom 18. Novem- ber 1914 über das Schätzungswesen (§ 27). Alle diese Dekrete stellten Strafbestimmungen auf, deren Erlass in keinem Gesetze vorgesehen sei. Die Angaben der Re- kurrenten über die gesetzliche Grundlage der Strafan:- drohungen im Tuberkulosedekret seien irrtümlich; das Dekret vom 1. März 1858 beziehe sich nur auf Be- schlüsse des Regierungsrates. Daran, dass diese Behörde zur Beantwortung der Beschwerde iin Namen des Grossen Rates legitimiert sei,' könne kein Zweüel bestehen. Zur Vollziehung der Dekrete im Sinne des Art. 38 KV gehöre auch die Sorge für ihre Inkraftsetzung. also die Verteidigung gegen die Anfechtung eines Dekretes durch staatsrechtliche Be- schwerde. Das Bundesgericht iieht i Erwägung:

1. -Die Rekurrenten sind als Staatsbürger legitimiert. sich über Eingriffe in das veIiassungsmässige Mitwir- kungsrecht der Gesamtheit der stimmberechtigten Bürger bei der Gesetzgebung vor dem Bundesgericht nach Art. 175 Ziff. 3 OG ZU beschweren. '2. -Sie haben angedeutet, dass der Regierunpsrat nicht berechtigt sei, im vorliegenden Verfahren von sich aus namens des Grossen Rates Anträge zu stellen, aber nicht formell seine Legitimation, für den Grossen Rat zu handeln, bestritt~n. Es mag denn auch fest- gestellt werden, dass das Bundesgericht in solchen Be- schwerdesachen nach der Praxis stets die Regierung als zuständig zur Vertretung des kantonalen Parlamentes angesehen und ihr daher die Rekursschrnt regelmässig Gewaltentrennung. N° 8. 65 zur Beantwortung zugesteHt hat. Kraft ihrer alJgemeinen Vollziehungs-und Vertretungsgewalt hat die Regierung im allgemeinen dieProzessführung in-staatlichen Ange- legenheiten zu besorgen. Den Parlamenten fehlen für eine solche Tätigkeit geeignete besondere Organe.
2. -Die Beantwortung der Frage, ob die angefochtenen Bestimmungen des grossrätlichen Dekretes deshalb ver- fassungswidrig seien, 'Yeil sie zur Gesetzgebung im engern, formellen Sinn gehören, hängt von der Auslegung der Vorschriften ab, die Verfassung und Gesetz über die Ausscheidung der rechtsetzenden Tätigkeit der Aktiv- bürgerschaft; des Grossen Rates und der Regierung. insbesondere der beiden zuerst genannten Staatsorgane, enthalten. Nach Art .. 6 Zifi. 2 KV unterliegen alle Ge- set zeder Volksabstimmung; doch sollen in jedem Gesetze diejenigen Bestimmungen bezeichnet werden, deren « nähere Ausführung )) einem Dekret, des Grossen Rates vorbehalten wird. Art. 26 Ziff.2 KV überträgt denn auch dem Grossen Rat die Befugnis zum Erlass von Dekreten. Dem Regierungsrat ist sodann in Art. 38 KV die Vollziehung aller Gesetze, sowie aller Dekrete und Beschlüsse des Grossen Rates zugewiesen. Hiezu gehört unbestreitbar auch der Erlass von Vollziehungsverord- nungen, eine Massnahme, zu der die Regierung häufig greift. Im Kanton Bern existieren danach z w ei Staats- organe, die das Verordnungsrecht besitzen, der Grosse' Rat, dessen Verordnungen technisch als Dekrete bezeich- net werden, und der Regierungsrat, der die,VolIziehungs- verordnungen im engern Sinne erlässt. Offenbar muss nach der Meinung des Verfassungsgesetzgebers zwischen den Verordnungsbefug,~ssen dieser beidenStaatsorgane ein Unterschied in Beziehung auf ihren materiellen Um- fang und Inhalt bestehen; das folgt schon aus dem staats- rechtlichen Verhältnis der Unterordnung des Regierungs- rates unter den Grossen Rat, das jedenfalls in Beziehung auf die rechtsetzende Gewalt besteht. Eine positive Bestimmung, die die Kompetenzausscheidung nach 00- A845 I -1919 5

66 Staatsrecht. stimmten Merkmalen vornehmen würde, enthält nun aller- dings weder die Verfassung noch irgend ein: Gesetz. Die Verfassung geht davon aus. dass eO beim Erlass eines jeden Gesetzes Sache des Grossen Rates sei, dieses: durch Dekret näher auszuführen, soweit eine solche « nähere Ausführung I) im 'Gesetze nach Art. 6 KV vorgesehen ist. Der Vollzug solcher Dekrete steht aber in allen Fällen der Regierung zu ; diese ist dabei befugt, die Dekrete: nicht nur durch Einzelverfügungen im konkreten Fall. sondern auch durch alJgemeine Regelung, also durch rechtsetzende Verordnungen zu vollziehen. Demnach muss nach dem Willen des Verfassungsgesetzgebers der Begriff der nähern Ausführung in Beziehung auf den materiellen inhalt weitergehen als derjenige der Vollziehung nach Art .. 38 KV. die ausschliesslich Sache .der Regierung ist. Im wissenschaftlich - technischen Sinn ist das gross- rätliche Dekret allerdings auch eine Verordnung gleich einem allgemeinen Vollziehungserlass der Regierung; denn jede Festsetzung objektiven Rechtes; die nicht in Gestalt eines Gesetzes im formellen Sinn erscheint, wird als Verordnung oder allenfalls als Reglement bezeichnet. Da die Befugnis des Grossen Rates zum erlass von Dekre- ten in der Verfassung selbst auf die Fälle beschränkt ist, in denen das Gesetz sie ausdrücklich vorsieht, so bilden die Dekrete nicht sog. verfassungsmässige, sondern gesetz ausführende Verordnungen, die stets ein spezielles Gesetz zur Grundlage haben (J ELLINEK, Gesetz und Ver- ordnung S. 378). Es liegt nun nicht im Begriff dieser Verordnungen. dass sie überhaupt keine neuen Rechts- sätze enthalten dürften; denn jede allgemein verbind- liche Vorschrift, die nicht als blosse Instruktion nur für das interne Verhältnis von Staatsorganen. unter sich gilt, ist ein Rechtssatz. Auch bIosse Vollziehungsregeln können sich als neue Rechtssätze darstellen. Die Gesetzgebung kann sich darauf beschränken, in einer bestimmten Materie bloss eine grundsätzliche Ordnung zu treffen, und deren nähere Ausgestaltung, die Regelung im ein- Gewaltentrennung. :'. 8. 67 zeInen. einer Verordnung überlassen. Hierin liegt rechtlich eine Delegation der Gesetzgebungsbefugnis im weitem Sinn an ein für Verordnungen zuständiges Staatsorgan, und mit einer solchen Übertragung von der Aktivbürger- schaft auf den Grossen Rat hat man es inl vorliegenden Falle zu tun. Diese Behörde erhält dadurch ein selb- ständiges Recht zur Rechtsetzung innert den ihr von der Aktivbürgerschaft gezogenen Grenzen. Verschiedene Gründe lassen eine solche Delegation als gerechtfertigt er- scheinen (vergl. FLEINER. Institutionen des Verwaltungs- rechts §5). Das Bundesgericht hat sich schon wiederholt mit der Frage beschäftigt, wie weit die « Ausführung >) eines Gesetzes'durch Verordnung gehen dürfe, und sich da- bei im wesentHchen dem Standpunkt von Laband, Rosin und Anschütz angeschlossen, dass Ergänzungen des Gesetzes zulässig seien, wenn sie nicht nach der Seite der Zwecksetzung gehen, sondern lediglich die Durchführung des GesetzeswiIlens in der Praxis, die Beschaffung der hiefür erforderlichen Mittel im Auge haben (LABAND, Reichsstaatsrecht 3. Aufl. I S. 565; ROSIN, Polizeiver- ordnunosrecht S. 35 N. 5; ANSCHÜTZ, Begriff der gesetz- gebend:n Gewalt S. 18). Danach darf eine gesetzausfüh- rende Verordnung zweifellos nicht im Widerspruch mit Wortlaut und Inhalt der zu ergänzenden Gesetzesbe- stimmungen stehen, diese also weder aufheben noch abändern, sondern nur -im Sinn und Geist des Gesetzes -da eintreten, wo das Gesetz stillschweigt oder eine Lücke enthält, und zudem kann diese Ergänzung sich nicht auf etwas beziehen, das zur Durchführung des Gesetzes unzweifelhaft überflüssig ist, und damit über den Zweck der zu ergänzenden Gesetzesbestimmungen hinausgehen (vergl. AS 26 I S. 476, 29 I S. 11)1 f., 32 I S.112, 3G I S. 86 und 94). Das muss nun auch .für die vom bernischen Grossen Rat zu erlassenden Dekrete gelten. Diese dürfen auf Grund der Delegation der Ge- setzgebungsgewalt innert den erwäh~ten Schranken neue, ergänzende Reehtssätze enthalten, llldem der Grosse

G8 Staatsrecht. Rat nach freiem Ennessen die Vorschriften aufstellen kann, die nach seiner Auffassung zur nähern Ausführung . der vom. Ges?tz in den Grundzügen geregelten Ordnung e?orde:hch md. Es handelt sich dabei um die Ausübung emer eIgentlIchen gesetzgeberischen Funktion während die Regierung, die das Verordnungsrecht nicht kraft besonderer Delegation, sondern lediglich als Vertreterin der staatlichen Vollziehungsgewalt ausübt. mehr nur den Vollzug der Gesetze im engern Sinn, wie etwa deren un- umgänglich notwendige Detaillierung. besorgt. D im vorlienden FalJ der Erlass der Ausführungs- bestnnmungen Yber das amtliche Inventar dem Grossen Rate überagen wurde und Art. 41 des Steuergesetzes das Verslegelungs-und Inventarisationsverfahren. nur gundsätzlich eingefüh.rt· hat, ohne es irgendwie im eInzelnen zu regeln. so musste dies in einem Dekret des Grossen Rates geschehen, indem diesem die Aufgabe zufiel, alle zur Wirksamen Durchführung des Verfahrens erforderlichen Vorschriften aufzustellen. Damit erweist sich der hauptsächliche Standpunkt der Rekurrenten, dass das angefochtene Dekret Rechts- sätze enthalte, die ihrer Natur nach in ein eigentliches Gesetz gehörten, als unbegründet. . . 4. ,,- as die ?egen die einzelnen Dekretsbestimmungen un. ubngen .gerIchteten Angriffe betrifft, so greift § 8 kemeswegs m das Recht der Erben ein, einen Notar für die Inventaraufnahme ;rorzuschlagen. Der Versie- ?elungbeamte m.uss sich, bevor er zur Siegelung schreitet, uber die zu versIegelnden Gegenstände orientieren und ich zu diesem Zwecke die in § 8 Abs. 1 genannten Ob- Jekte vorlegen lassen. Es kann ihm nicht zugemutet wrden, ohne solche Hülfe von sich aus deren Vorhanden- sem festzustellen, uud wenu er dies tun müsste, so Wäre ~ nur durch eine eigentliche Hausdurchsuchung möglich, em Verfaren, das die Rekurenten gerade verpönen. Die dem Verslegelungsbeamten zugewiesene Tätigkeit bildet keineswegs eine eigentliche Inventarisation ; er hat nicht üewaltentrenllung. I) s. Umfang und Wert des Nachlasses festzustellen, auch nicht einmal, wie die Regierung feststellt, ein Verzeichnis über die versiegelten Gegenstände aufzunehmen und deren Wert zu bestimmen, sondern lediglich die zur Aufnahme eines möglichst richtigen Inventars erforderlichen Siche- rungsmassregeln zu treffen. Davon, dass durch § 8 des Dekretes Art. 73 KV, der die persönliche Freiheit des Bürgers garantiert, verletzt werde, kann sodann keine Rede sein. Allerdiugs llIag die Nachforschung des Versiegelungsbeamten nach den in § 8 Abs. 1 genannten Gegenständen und der auf die Fa- miliengliede und Angestellten ausgeübte Zwang zur Auskunfterteilung eine Beeinträchtigung der privaten Geheimsphäre des Bürgers bilden ; aber diese wird nich t erst durch das Dekret verursacht, sondern liegt SChOll in dem durch das Gesetz eingeführten System der aml- lichen Siegelung und Inventarisation, die nicht anders ausgeführt werden kann, als dadureh, dass im Hause des Erblassers ,"on öfIentlichell Beamten Handlungen yorge- nommen werden, die eine möglichst getreue Feststellung des Nachlasses bezwecken. Dieses Svstem rechtfertwt sich staatsrechtlich und grundsätzlich" durch das ötIel;t- liehe Interesse an einem geordneten Staatshaushalt Ullii an der Vermeidung einer Begünstigung des unehrlichen Steuerzahlers vor dem ehrliehen. Der Gesetzgeber stützl 'sich dabei auf die Erfahrung, dass die Steuermoral häulig mit den allgemeinen Grundsätzen der Ehrlichkeit und Redlichkeit nicht im Einklang steht und der Staat in- folgedessen genötigt ist, die persönliche Freiheit durch besondere Zwangsmittel einzuschränken, um Recht und Gerechtigkeit in Steuersachen zu wahreIl. Die Pflicht zur Edition von Urkunden oder andern Gegenständen und zur Zeugnisabgabe findet sich --oft mit Strafandroh un- gen oder andern Zwangsmitteln verknüpft -auch auf anderm Gebiete, ohne dass in den hierüber aufgestellten gesetzlichen Vorschriften ein staatsrechtHcll anfechtbarer Eingriff in die persönliche Freiheit gesehen würde. Darin,

70 Staatsrecht. dass die Familienangehörigen und Angestellten ver- pflichtet werden, alle zur Fest'itellung· des achlases dienenden Urkunden und das Bargeld vorzuweIsen, hegt keine unnötige Verschärfung des Eingriffs, sondern eine durch den Zweck der Siegelung und Inventarisation ge- botene Massregel. \Venn die Rekurrenten diesen Zweck als berechtigt anerkennen, so können sie dem Staate nicht das Recht zur Anwendung der Mittel bestreiten, die zu dessen Erreichung unumgänglich notwendig sind. Die Auskunftspflicht der Familienangehörigen erweist sich hiefür ebenfaJIs als nötig, da diese in erster Linie mit den Vermögensverhältnissen des Erblassers bekannt sein müssen, und auch der für die Angestellten beste- hende Auskunftszwang rechtfertigt sich mit Rücksicht darauf, dass solche regelmässig über die VerhältniSfte ihres Dienstherrn mehr oder weniger orientiert sind und daher unter Umständen \vichtige Aufklärung ver- schaffen können. Ebenso ist das dem Versiegelungs- beamten erteilte Recht, die Öffnung von Räumlich- keiten und Behältnissen zu verlangen, und diese, wenn dem Begehren nicht Folge geleistet wird, zu versiegeln, ein notwendiges Hülfsmittel zur Erforschung ßes wahr~n Tatbestandes. Ein körperlicher"Zwang zur Offnung Ist dabei ausgeschlossen. . Unter diesen Umständen kann in § 8 des Dekretes auch keine Verletzung der Garantie des Hausrechts, auf die sich die Rekurrenten noch rechtzeitig berufen haben, gesehen werden. 5. -Was soeben über die Beschwerde gegen § 8 Abs. 2 ausgeführt worden ist, gilt in noch höherem Masse gegen- über der Anfechtung der Vorschrift des § 17 über die Auskunftspflicht ; denn bei der Inventarisation handelt es sich nicht bloss um eine provisorische Sicherungs- massnahme, sondern um die endgültige Feststellung des wahren Vermögensbestandes, bei der den Angaben der mit den Vermögensverhältnissen vertrauten Personen eine Yiel grössere Bedeutung zukommt als bei der Siegelung. Gewaltentrennung. :,0 8. 11 Deshalb hat auch der Grosse Rat die Auskunftspflicht für die Inventaraufnahme über den Kreis der Familien- angehörigen und Angestellten hinaus auf die Erben und ge"isse dem Erblasser ferner stellende Dritte ausgedehnt. Dabei hat er sich hier wie bei der Siegelung zweifellos innerhalb des Zweckes gehalten, den Art. 41 des Steuer- gesetzes mit der Inventarisation verfolgt, und in dieser Hinsicht mit den von ihm aufgestellten neuen, ergänzen- den Rechtssätzen die ihm gesetzten Schranken nicht überschritten. Die Beschwerde ist aber auch insoweit nicht be- gründet, als die Rekurrenten behaupten, dass der Dritten auferlegte Auskunftszwang mit geltendem Gesetzesrechte im Widerspruch stehe. Die von ihnen angeführten Art. 219 StPO und Art. 246 ZPO gelten nur für das Straf-und Zivilprozessverfahren und werden durch das Inventari- sationsdekret nicht berührt. Es lässt sich auch nicht sagen, dass für den Steueq>rozess, insbesondere das amtliche Steuerinventar dieselben Grundsätze analog Anwendung finden müssten ; denn es handelt sich hier um andere Verhältnisse und einen Zweck anderer Art, die sehr wolll eine Abweichung von den sonst geltenden Regeln über das Berufs-oder Geschäftsgeheimnis recht- fertigen: Zudem wird dieses für das Inventarisations- verfahren dadurch gewahrt, dass Dritte über Dinge, für die ein Berufs-oder Geschäftsgeheimnis besteht, erst dann Auskunft erteilen müssen, wenn die Erben als Träger des Anspruclls auf Geheimhaltung sie von der Pflicht hiezu entbunden haben. Selbst wenn daher auf Grund des Verwaltungsrechtspflegegesetzes die Wahrung des Berufs-oder Geschäftsgeheimnisses auch als Grund- satz des Inventarisationsverfahrens gelten müsste, so wäre doch dieser durch § 17 des Dekretes nicht verletzt. Ührigens ist das Verwaltungsrechtspflegegesetz nach Art. 16 nur auf Verwaltungs streitig keiten anwendbar, könnte sich also z. B. nicht wohl auf die Siegelung be- ziehen', und aodann wird in der genannten Gesetzesbestim-

72 Staatsreeht. mung ausdrücklich die Steuergesetzgebung vorbehalten. Auch der Hinweis auf Art. 26 des Kantonalbank- gesetzes kann die Beschwerde gegen. § 17 Abs. 2 des De- kretes nicht stützen. Diese Bestimmung schliesst die Anwendung des erwähnten Gesetzesartikels nicht allge- mein aus. Es könnte sich allerdings fragen, ob die Kanto- nalbankbeamten trotz des Art. 261. c. in einem konkreten Falle verpflichtet werden könnten, die vom Inventari- sationsorgan verlangte Auskunft zu erteilen. Allein hierüber ist heute nicht zu entscheiden, ganz abgesehen davon, dass auch die Kantonalbankbeamten nach § 17 des Dekretes ohne Einwilligung der Erben keine Auskunft geben müssen. Diese Bestimmung könnte auf jeden Fall nicht gegenüber einer bestimmten Person, die sich gar nicht beschwert hat, als ungültig erklärt werden. Entgegen der Auffassung der Rekurrenten bildet endlich auch der Umstand, dass in Art. 41 des Steuer- <1esetzes das öffentliche und das nach Art. 60 EG z. ZGB M errichtete Erbschaftsinventar dem amtlichen Steuer- iUyelltar gleichgestellt werden, keinen Grund zur Auf- hebung der durch § 17 des Dekretes eingeführten Aus- kunftspflicht, speziell der damit verbundenen Strafan- drohung. Ein Auskunftszwang bsteht wohl auch bei der Aufnahme der erwähnten Erbschaftsinventare, und wenn seine Durchführung nur beim amtlichen Steuerinventar, dagegen nicht bei den andern beiden durch Slrafan- drohung gesichert wird, so' erscheint das deshalb His gerechtfertigt, weil die beiden vom Zivilrecht vorgesehe- nen Erbschaftsinventare ausschliesslich den privaten Interessen der Beteiligten dienen, während beim Steuer- inventar das öffentliche Interesse im Vordergrund steht. Es muss dem Gesetzgeber erlaubt sein, in den Gesetzen je nach den verschiedenen Bedürfnissen und Zwecken, denen sie dienen, auch auf verschiedene Weise, je nachdem durch besondere Zwangsmittel, für die Erfüllung gesetz- licher., Pflichten zu sorgen. Und es liegt auch insofern keine Verletzung der Rechtsgleichheit vor, als nicht jede Gewaltentrennung. :-';0 i-:. Erbschaft nach Art. 41 des Steuergesetzes amtlich inven· tarisiert wird; denn es steht all e n Erben frei, diese Mass- regel dadurch zu umgehen, dass sie die Anordnung eines Erbschaftsinventars im Sinne des Zivilrechts verlangen. 6. --Die Beschwerde gegen § 27 des Dekretes erweist sich ebenfalls als unbegründet. Ohne Zwangsmassnahmen, wie die dort aufgestellten Strafal1drohungen, lässt sich nicht durchwegs eine genügende und wahrheitsgetree Auskunftserteilullg erreichen; man würde es dann mit der Pflicht hiezu nicht streng nehmen, und das Institut der amtlichen Siegelung und Inventarisation könnte damit leicht· illusorisch werden. Das Verwaltungsstraf- recht hat denn auch einen immer grössern Umfang ange- nommen, weil der Staat die Erfahrung machte, dass er zur Durchführung der Verwaltung auf Strafandrohun- gen, die die Erfüllun? öffentiichrechtiicher Pflichten _{rzwingen sollen, nicht verzichten kann. Die in § '27 des Dekretes aufgestellten Strafbestimmungen en·;eisen sich demgemäss als wirksames, notwendiges Mittel zur Er- reichung des Inventarisationszweckes und bilden daher eine durchaus zulässige Gesetzesergiinzullg. Art. 1 bern. StPO bezieht} ich wohl nicht auf die Hand- habung des VerwaItungsstrafrechtes; selbst wenn dies aber der Fall wäre, so versteht er doch jedenfalls unter Gesetz nicht das Gesetz im f0l111ellen Sinne, sondern jeden gesetzlic11 aufgestellten Rechtssatz, also auch die- jenigen, die sich kraft gesetzlicher Delegation in einem Dekrete des Grossen Rates befinden (vergl. AS 32 I S. 106). 7. -Was die besondere Anfechtung der §§ 6 Abs. 3 und 13 Abs. 2 des Dekretes betrifft, so bezieht sich Art. 61 Abs. 1 OR nur auf die Verantwortlichkeit von öffent- lichen Beamten oder Angestellten gegenüber Privatper- sonen; die öffentIichrechtIiche Verantwortlichkeit der Beamten gecreniiber dem Gemeinwesen konnte und wollte < 0 das ObJigationellrecht nicht regeln (Art. 362 OR). Zuden;t wollte wohl Art. 61 OR nicht vorschreiben, dass abwei- chende Bestimmungen der Kantone über die Verant-

7-1 Staatsr<'cht. wortlichkeit nur durch ein eigentliches Gesetz aufgesteHt. werden dürfen, sondern die Form des Erlasses in dem Sinne den Kantonen überlassen, dass diese die Aufstellung der in Frage kommenden Vorschritten durch verfassungs- mässige Kompetenzdelegation auch dem nicht speziell als Gesetzgeber funktionierenden Staatsorgan übertragen können. Die bernische Kantonsverfassung enthält jeden- faUs keine ausdrückliche Bestimmung, die für die Ordnung der Verantwortlichkeit der Beamten ausschliesslich den Weg der formellen Gesetzgebung vorschriebe. Es kann sich nur fragen, ob die erwähnten Dekrets· bestimmungen noch als zur näheren Ausführung des Art. 41 des Steuergesetzes gehörig betrachtet werden können. Sie haben allerdings direkt mit dem Verfahren der Siegelung und Inyentarisation nichts zu tun. Aber darin, dass die Gemeinde für die Tätigkeit ihrer bei der Siegelung und Inventarisation amtenden Organe -verantwortlich erklärt wird, liegt doch auch ein deren richtige Amts- führung förderndes Mittel, so dass diese Regelung nicht als über den Zweck des Steuergesetzes hinausgehend betrachtet werden kann. Zudem lässt sich die Kompetenz des Grossen Rates zur Aufnahme der erwähnten Ver- antwortlichkeitsbestimmung in 'das Dekret auf Grund der Gesetzesdelegation um so weniger bezweifeln, als er, wie die Regierung mit Recht hervorhebt, damit nicht etwa neue, in der bernischen Gesezgebung bisher unbekannte Grundsätze aufgestellt, sondern nur das über die Ver- antwortlichkeit der Gemeinden allgemein geltende Recht auf die Siegelung und Inventarisation durch ihre Organe ausdrücklich als anwendbar erklärt und damit lediglich etwas ausgesprochen hat, was auch sonst hätte gelten müssen. Die Rekurrenten haben daher auch kein recht- liches Interesse an der Streichung der in Frage stehenden Dekretsbestimmungen. Demnach hat das Bundesgericht erkannt : Der Rekurs wird abge"iesen. (iaralltIe dei' pecsolllichen FI'eilHnt. -higellWla -."." VI. GARANTIE DER PERSÖNLICHEN FREIHEIT GARANTIE DE LA LIBERTE INDIVIDUELLE Siehe Nr. 8. -Voir N° 8. VII. EIGENTUMSGARANTIE GARANTIE DE LA PROPRIETE Siehe NI'. 7. -Voir N° 7.